│張本才*
[摘 要] 新時代檢察機關法律監督體系建設應當準確把握世情、國情、黨情和民情的新特徵新變化,進一步明確黨的領導和法治的關係,提高防控重大風險的能力,凸顯保障經濟高質量發展的作用。新時代法律監督的觀念體系應以人民為中心、以辦案為重心、以改革為動力,以雙贏多贏共贏為目標,推進「四大檢察」全面協調充分發展。檢察機關的法律監督和檢察權是一體的,檢察機關行使檢察權是實行法律監督的具體表現形式,法律監督則是檢察權的本質屬性。法律監督的運行體系應以辦案為核心,以檢察辦案的質量和效率為目標。
人民檢察制度與黨領導的人民政權相伴而生,與國家的法治發展相隨,成為具有鮮明中國特色的社會主義法治體系的重要組成部分。黨的十八大以來,黨中央對全面依法治國作出一系列重大部署和決策,提出一系列全面依法治國新理念新思想新戰略,以前所未有的力度推進司法體制改革,取得了明顯成效。黨的十九大以來,以憲法第五次修改,國家監察體制改革,刑事訴訟法和人民檢察院組織法修改及修訂為標誌,檢察機關法律監督體系經歷深刻調整。新一屆最高人民檢察院黨組審時度勢,深刻領會、準確把握中國特色社會主義進入新時代這個歷史方位的重大判斷,深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想,樹立符合新時代需求和法治精神的檢察工作新理念,提出「講政治、顧大局、謀發展、重自強」的總體要求,主動應對形勢發展變化,推動「四大檢察」全面協調充分發展,法律監督體系建設開啟新的徵程。同時,還必須看到檢察機關法律監督職能的法律規定還比較原則,理論上、實踐中還存在爭論和探索,檢察機關法律監督在全面依法治國進程中的地位作用還需要進一步加強。在新的歷史起點上,檢察機關應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,完善法律監督的觀念體系、職權體系和運行體系三大結構,在辦案中監督,在監督中辦案,切實履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的職責任務。
一、新時代法律監督體系建設的新特徵新要求
從世界歷史看,國家強盛往往同法治相伴而生。法治興則國興、法治強則國強。中國特色社會主義發展進入新時代的一個突出特徵就是國家綜合實力顯著增強,比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標。新時代推進全面依法治國是為推動實現「兩個一百年」奮鬥目標,實現中華民族偉大復興中國夢提供法治保障。檢察機關的法律監督是中國特色社會主義法治體系中特點鮮明的成分,是支持和參與法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的重要力量。新時代檢察機關法律監督體系建設應當準確把握世情、國情、黨情和民情的新特徵新變化,及時準確回應新需求。
(一)黨的領導和法治關係更加明確
黨和法治的關係是法治建設的核心問題。堅持黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵,是社會主義法治的根本要求和基本法治國情。依法治國進入新時代的首要特徵就是黨的領導和法治中國建設的關係更加清晰、明確。習近平總書記指出,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治。2014年,黨的十八屆四中全會提出加強黨內法規制度建設,將黨依據黨內法規管黨治黨作為建設社會主義法治國家的有力保障。「推進黨的領導制度化、法治化,既是加強黨的領導的應有之義,也是法治建設的重要任務」。2018年,憲法第五次修訂明確黨的領導是中國特色社會主義的本質特徵。2019年《中國共產黨政法工作條例》頒布,第一次以黨內基本法規形式規範黨對政法工作的領導,闡述黨的領導和政法工作的關係。五年來,黨在全面依法治國中總攬全局、協調各方的領導地位進入制度化、理論化和法治化的更高階段,新時代法治建設中黨的領導核心作用將更加關鍵,黨的領導能力和水平將更加成熟。
(二)以人民為中心的發展理念更加突出
以人民為中心是新時代堅持和發展中國特色社會主義的根本立場。習近平總書記指出,堅持人民主體地位,必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。中國特色社會主義法治道路的根本目的是保障人民權益。進入新時代,人民群眾對美好生活的嚮往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面延展,人民群眾對執法亂作為、不作為以及司法不公現象的意見比較集中。法治建設領域要積極推行「供給側改革」,提升執法辦案的質效和公信力,根據人民群眾的長遠利益謀劃推進立法、執法和司法工作,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感到公平正義,不斷解決人民群眾最關心最直接最現實的法治需求。檢察機關作為國家法律監督機關,應當加大對人民群眾生命健康、人格尊嚴、身份隱私的法律保護力度,加大對社會公眾共同關心的破壞生態環境資源、食品藥品安全案件的執法力度,降低人格權益受重大侵害案件中人民群眾訴訟和證明成本。同時,增強普法工作的親和力、說服力,聚焦普法工作重點,引導人民群眾運用法治手段保障權益,提升人民群眾自主參與立法、執法、司法過程的能力素質。
(三)防控重大風險能力的要求更高
進入新時代以來,國家現代化建設取得巨大成就,同時仍然面臨許多長期風險隱患,改革開放的考驗、市場經濟的考驗、外部環境考驗都具有長期性和複雜性。法律是不可突破的社會底線,是防範重大風險的「警戒線」,是遏制風險擴大的「安全網」。確保法律統一正確有效實施,結合執法辦案防範重大風險隱患是各級司法機關、政法幹警不可推卸的責任。新時代多種趨勢並存,多種可能存在,多種矛盾交織,檢察機關作為黨領導下的法律監督機關,必須承擔起防範化解重大風險重要實踐者和保障者的職責使命,堅持守土有責、守土盡責,把防範化解重大風險工作做實做細做好。強化風險意識,既要「低頭辦案」,還要「抬頭看路」,常觀大勢、常思大局,在對個案和類案、法律和政治、社會和民生的交替審視中科學預見形勢發展走勢和隱藏其中的風險挑戰,為群眾和政府分憂解難。
(四)保障經濟高質量發展的作用更加凸顯
「行大道者,法治天下;謀萬世者,以法為基」,法治是治國理政的基本方式,對經濟社會發展具有重要的引領和規範作用。改革開放40年,中國的法治和經濟發展相輔相成,相互作用,法治為經濟的健康發展發揮了重要的引領、促進和保障作用。2017年中央經濟工作會議作出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的重大判斷。高質量發展要求堅持以法治為引領,克服「發展要上、法治要讓」的錯誤認識,深刻領會新時代經濟發展質量、效率、公平和可持續的辯證關係,樹立「重大改革要於法有據」的紅線思維。檢察機關在履行法律監督職責時,要著眼於經濟、社會和環境的長遠、可持續發展,為健全現代經濟體系提供制度保障,為完善產權制度和要素市場化配置保駕護航,優化法治化營商環境,平等保護各類經濟主體公平競爭、有序發展。
(五)法治在全面開放新格局中的重要性上升
40年的改革開放,極大地成就了中國,也深刻地影響了世界。實踐啟示我們:開放帶來進步,封閉必然落後。新時代必須堅持對外開放的基本國策,實行積極主動的開放政策,形成全方位、多層次、寬領域的全面開放新格局。改革與法治建設相輔相成,沒有改革開放原動力和內在需求,就不可能有中國特色社會主義法治和依法治國的成功實踐;沒有法治和依法治國如影隨形的重要保障,改革開放難以取得真正成功。習近平總書記強調指出:「中國走向世界,以負責任大國參與國際事務,必須善於運用法治。在對外鬥爭中,我們要拿起法律武器,佔領法治制高點,敢於向破壞者、攪局者說不」。①檢察機關作為法治體系的重要組成部分,必須為擴大開放提供更有力的法治保障。
二、新時代檢察機關法律監督的觀念體系
法律制度是政治制度的一個子集。在西方法學理論中,儘管法律原則和法律規則自稱中立、客觀,但它們都隱藏著實質性的和富有爭議的政治承諾。習近平總書記指出,每一種法治形態背後都有一套政治理論,每一種法治模式當中都有一種政治邏輯,每一條法治道路底下都有一種政治立場。②檢察機關法律監督的觀念體系,以中國特色社會主義的政治理論為基礎。新時代法律監督的觀念體系特別要吸收馬克思主義中國化的最新成果,突出以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,以人民為中心、以辦案為重心、以改革為動力,以雙贏多贏共贏為目標,推進「四大檢察」全面充分協調發展。
(一)始終堅持黨對檢察工作的絕對領導
黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。實踐證明,堅持黨對政法工作的絕對領導是政法工作不斷取得新成就、贏得新發展的首要條件和根本保證。堅持黨的領導不是口號,而是要落實在檢察工作的方方面面。在思想上,把學習貫徹習近平總書記重要講話精神作為首要政治任務,樹牢「四個意識」、堅定「四個自信」、堅決做到「兩個維護」。在行動上,根據中共中央2019年1月實施的《中國共產黨政法工作條例》規定,嚴格落實重大事項請示報告制度,對重大事項、重大案件依規向黨委請示匯報。用好政治督察、政治巡視等工作制度,確保中央、最高人民檢察院各項重大部署在檢察機關得到不折不扣的執行。特別是在辦理重大案件、推進重大改革、作出重大部署等過程中,更加注重強化政治思維,運用政治智慧,確保既打好法律牌,又算好政治帳。
(二)落實以人民為中心的發展思想
以人民為中心指明了政法機關的初心使命。檢察院是人民檢察院,檢察工作的終極目的是為人民服務,要以「我將無我、不負人民」的追求,在一切工作中貫穿以人民為中心的思想。檢察機關要以常態化問需問計為工作起點。改進調查研究方法,既要走進基層、走入群眾,貼近一線問需問計,又要建立健全以考察司法績效為主的第三方測評機制,提升調查研究的科學性。以人民群眾關切為工作重點,深入開展掃黑除惡專項鬥爭,打擊破壞資源環境、危害食品藥品安全犯罪,積極參與社會治理,防堵行政監管漏洞。還要進一步在服務便捷化、精準化、智能化上下功夫。著力推進檢察服務大廳建設,升級12309檢察服務平臺、加強典型案例發布和「以案釋法」等工作,讓人民群眾從具體生動的案例中體會檢察為民的「溫度」。
(三)樹立革命化正規化專業化職業化的隊伍建設理念
習近平總書記在2019年中央政法工作會議上發表重要講話,提出「加快推進政法隊伍革命化、正規化、專業化、職業化建設,努力打造一支黨中央放心、人民群眾滿意的高素質政法隊伍」。③人民滿意的高素質政法隊伍首要標準是革命化,要當好黨和人民的「刀把子」,確保「刀把子牢牢掌握在黨和人民手中」,發揮維護穩定、懲治腐敗、革除積弊、切除影響社會發展毒瘤的作用。同時,要把專業化建設擺到更加重要的位置來抓。新形勢新任務對政法隊伍專業化建設提出了新要求,專業化建設要突出實戰、實用、實效導向,全面提升政法幹警的法律政策運用能力、防控風險能力、群眾工作能力、科技應用能力、輿論引導能力。對於檢察隊伍來說,要提升在服務大局、競爭協作中的對標能力;在業務工作中放大優勢、推動強項更強的優化能力;在司法辦案中解難題、除頑疾的突破能力;在化解社會矛盾和風險中的價值輸出能力,特別是作為檢察機關「立身之本」的司法能力。
(四)提升服務保障大局的司法理念
著眼大局、把握大局、服從大局、服務大局、維護大局,是黨的優良傳統和成功經驗,也是不斷提高黨的創造力、凝聚力、戰鬥力的重要條件和可靠保障。服務大局是檢察工作的重要使命,是發揮檢察職能作用的基本途徑,是彰顯檢察機關地位作用的有效載體。檢察機關自覺服務保障大局對標要「準」是前提。打贏「三大攻堅戰」是當前決勝全面建成小康社會的重大任務,事關國家經濟社會發展大局穩定。檢察機關要深入貫徹落實中央部署要求,結合檢察辦案,堅決防控金融風險,保障和改善民生。推動長江經濟帶發展、推動長三角更高質量一體化發展是黨中央作出的重大決策,是關係國家發展的重大戰略,上海承擔著重要使命和責任,上海市檢察機關更要找準工作著力點和發力點,服務保障長江經濟帶發展,立足上海更好服務全國改革發展。
(五)堅持全面協調充分的自身發展理念
做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察工作,推動刑事、民事、行政、公益訴訟「四大檢察」全面協調充分發展,是檢察機關在國家監察體制改革、改革開放和檢察機關恢復重建40周年新起點上,把握新時代歷史方位,順應當代中國法治發展和人民群眾對檢察機關法律監督日益增長的現實需求作出的重大抉擇。實現「四大檢察」職能全面協調充分發展,一方面要強化刑事訴訟程序主導地位,積極履行修改後刑事訴訟法和修訂後人民檢察院組織法中的新增職能,發揮好捕訴一體辦案模式的優勢,強化對刑事訴訟程序全過程的監督,探索應用調查核實、聽證審查等法律監督新手段。另一方面要解決「刑強民弱」問題,提升公益訴訟的層次和水平,讓強項更強,把弱項補強,在辦案質效和司法能力的雙提升上下功夫,以空前力度推進民事、行政和公益訴訟業務建設,以核心能力、核心團隊培養為重點,全面增強幹警辦理各類案件的能力和水平。
(六)貫徹雙贏多贏共贏的監督理念
最高人民檢察院檢察長張軍在最高人民檢察院第一期學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想培訓班開班式上提出,樹立雙贏多贏共贏的監督理念,共同推進嚴格執法、公正司法。④檢察機關的法律監督在中國特色社會主義法治體系中是一種防錯、糾錯的程序性機制和制度安排,在實踐中不能有「高人一等」或者「你贏我輸」的想法,要避免和其他機關的「零和博弈」和「程序僵局」,在共同的價值目標下,實現法律實施的雙贏、多贏、共贏。在刑事訴訟中,檢察機關要積極推動以審判為中心的刑事訴訟制度改革,只有庭審程序在定罪量刑中發揮決定性作用,才能從制度機制上保證偵查、審查起訴、審判的質量,實現更高質量、更高層次的相互配合、相互制約,共同嚴防冤假錯案底線,實現案件質量的「多贏」。在民事行政訴訟法律監督中,不能為監督而監督、停留在淺層吹毛求疵、重複監督、「乞討式」監督,必須以解決現實問題特別是普遍性、典型性、頑固性問題為目的。還要下大力氣改進和加強檢察公共關係建設,順民心、聽民意、察民情,讓公眾充分了解、支持、信任檢察工作,為強化法律監督提供有利的輿論環境,讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
三、新時代檢察機關法律監督的職權體系
法律監督是中國特色社會主義檢察制度的最鮮明特徵,也是最顯著優勢。我國憲法和人民檢察院組織法都明確規定人民檢察院是國家法律監督機關,賦予檢察機關行使法律監督的專門職權。檢察機關的法律監督和檢察權是一體的,檢察機關行使檢察權是實行法律監督的具體表現形式,法律監督則是檢察權的本質屬性。刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法在經歷多輪修改後,檢察機關的法律監督職權得到不斷充實強化,2018年人民檢察院組織法修訂,界定檢察機關8個方面主要職權,標誌著刑事、民事、行政、公益訴訟「四大檢察」法律監督職權的總體布局基本形成。2019年全國檢察長會議上,張軍檢察長對「做優刑事檢察工作、做強民事檢察工作、做實行政檢察工作、做好公益訴訟工作」作出具體部署。結合上海市檢察機關先行先試,開展司法體制綜合配套改革的實踐,圍繞如何進一步發展「四大檢察」提出幾點思考。
(一)強化刑事檢察的程序主導責任
刑事檢察在檢察機關法律監督格局中一直居於重要地位,是履行法律監督職能的主力。2018年檢察機關探索捕訴一體辦案模式,對於提高辦案效率和質量,強化刑事檢察具有重大意義。為做優刑事檢察監督,需要在捕訴一體辦案模式基礎上,從用好新增訴訟職權和補強監督短板兩個方向著力,完善刑事檢察職能。
一是充分履行不捕、不訴檢察職能。辦理好檢察訴訟環節退出程序的案件,充分行使審查批捕、審查起訴職能。適應風險社會刑法擴張的現實,主導寬嚴相濟刑事政策尺度,控制審前羈押率,把好入罪和出罪關口。堅持不枉不縱的職責立場,嚴格界定「可捕可不捕、可訴可不訴」的案件範圍和判斷標準,構建完善相對獨立的不捕、不訴「檢察標準」。二是在認罪認罰案件中積極履行主導責任。認罪認罰從寬制度寫入刑事訴訟法,豐富完善檢察機關公訴裁量權限,程序把關作用更加突出。下一步要擴大認罪認罰從寬制度適用至重罪案件、職務犯罪案件、經濟犯罪案件;與法院協商制定適合本地實際的量刑建議標準,對經濟犯罪可以根據追贓退賠情況設置較高的量刑優惠尺度,鼓勵被告人積極彌補犯罪造成的損失;進一步完善酌定不起訴適用條件,解決適用條件控制過嚴問題,增強檢察環節對案件繁簡分流的程序調控作用。三是補強檢察環節前端監督薄弱點。目前,檢察機關刑事訴訟監督局限於受理的報捕、報訴案件,而一部分未進入檢察訴訟環節,未有效納入檢察監督視野。有必要設置專業化辦案組織,專門負責檢察前終結訴訟案件跟蹤監督、開展類案監督,以及督促監督效果等工作,努力消除監督盲區,實現對判決執行前刑事訴訟監督的全覆蓋。四是加強對財產強制措施的專門監督。實踐中對財產強制措施的監督附屬於偵查措施監督,不利於防止刑事手段不當插手經濟糾紛,平等保護各類產權,使企業家安心放心。有必要確立財產強制措施監督在刑事訴訟監督體系中的專門地位,通過專項監督活動、辦理刑事申訴案件、開展類案監督和檢法聯席會議等方式,逐步形成財產強制措施運用、救濟和監督的制度規範體系。五是積極運用刑事司法協助手段保障國家利益。國際刑事司法協助法實施後,檢察機關依法履行司法協助職責,運用法律武器參與對外鬥爭,拓展刑事檢察職能保障國家利益和公共利益的效力空間,完善域內刑事程序與域外司法協助的程序銜接。
(二)夯實民事檢察的基層基礎
相對於刑事檢察,民事檢察起步較晚。2012年修改後民事訴訟法明確檢察機關對民事訴訟活動全過程的監督職責。在監督職權配置上,分州市檢察院和省級檢察院以生效裁判監督為主,基層檢察院以民事審判活動違法和執行活動違法監督、違法調解和虛假訴訟監督為主。民事檢察承載人民群眾對司法公正的巨大期待,但自身基礎還比較薄弱,三級檢察機關監督辦案「倒三角」格局尚未改變,做強民事檢察必須從基層基礎的監督辦案抓起。
一是確立客觀公正的訴訟監督標準。目前,民事檢察辦案主要依靠法院改判和採納監督意見來衡量,缺乏相對獨立的監督判斷標準。從社會熱點案件看,個別審判人員明顯偏離人民群眾普遍正義感的判斷、偏離行業專門標準的判斷時有發生,嚴重損害人民群眾對司法公正的信賴。檢察機關要深入民商事審判各專門領域,在辦案中總結歸納客觀公正的檢察監督標準,並通過一系列有影響力的監督案例,起到監督一件警示一片,通過辦案監督司法裁判,彰顯社會公平正義。二是通過生效裁判監督案件強化監督基本功。基層檢察院工作重點雖然不在生效裁判監督,但基層檢察院檢察官可以通過辦理一審生效裁判監督案件快速提高業務水平。在辦理二審生效裁判監督案件中,基層檢察院檢察官可以協助上級檢察院檢察官辦案,提出監督建議,調取同級法院案卷材料,對不支持當事人申訴或終止審查的案件,配合做好服判息訴工作。三是發揮檢察一體化優勢強化監督力度。擴大上級院跟進監督模式的適用範圍,覆蓋基層檢察院辦理的生效裁判監督之外的全部監督案件,並對基層檢察院辦案實行一案一分析,將監督結果提交上一級檢察院備案,對監督效果不好的案件逐級提請上級檢察院跟進監督。
(三)拓展行政檢察的監督手段
行政檢察在「四大檢察」體系中被稱為「弱項中的弱項」「短板中的短板」,需要通過監督效果明顯的典型案例,打開行政檢察在政府、社會中的影響。目前,檢察機關的行政監督有訴訟方式和非訴訟方式兩種。通過行政訴訟監督、提起行政公益訴訟,將有關行政行為置於訴訟的程序框架內進行合法性和適當性審查。訴訟僅能在個案中實現對公共利益的保護,容易出現碎片化的問題,難以在全局上對行政權運行形成影響。因而需要以非訴訟方式適度延伸法律監督服務保障作用,形成訴訟方式和非訴訟方式相結合的法律監督治理體系。
一是探索對規範性文件的附帶性司法審查。2018年上海市檢察機關對接行政機關的備案審查機制,探索對行政規範性文件監督的新路徑,將各級法院行政訴訟、檢察院行政訴訟監督和公益訴訟涉及規範性文件的審查,規範性文件的合法性審查或備案審查等工作納入銜接審查範圍,進一步形成行政監督和司法監督的合力。二是探索建立多元化訴訟銜接機制。建立行政訴訟監督和行政公益訴訟、刑事公訴的多元化銜接機制,利用可以同時追究刑事、民事和行政責任的優勢,整合司法資源,增強監督合力。在對生效行政裁判進行訴訟監督時,不能僅以抗訴數、檢察建議數來衡量成效,還要關注不特定社會公眾利益損害,以及相關行政部門的執法行為,綜合運用檢察建議、督促起訴、提起公益訴訟等手段,對行政機關工作人員涉嫌違紀違法線索,依法移交監察委處理,強化監督效果。三是探索建立合憲性審查程序機制。法律法規的合憲性問題比較容易在行政訴訟監督案件中暴露出來,建議建立相關工作機制落實立法法第九十九條規定內容,即各級法院、檢察院在辦案中發現相關法律法規違反憲法,可以將該問題層報最高人民法院、最高人民檢察院,由最高人民法院、最高人民檢察院依法書面提交全國人大憲法和法律委員會開展審查。
(四)深化公益訴訟的監督效果
檢察機關提起公益訴訟完善了保護國家利益和社會公共利益的法律制度體系,同時強化了檢察機關的法律監督職能,進一步推進公益訴訟需要釐清三個關鍵問題:
一是科學設定公益訴訟效果評價標準。公益訴訟的效果不應唯立案數、起訴數而論,而是要看是否妥善解決公益受損問題,是否推動相關主體保護公益,是否形成嚴格執法和公正司法的良性互動,應當建立起主要以促進地區經濟社會和諧發展為導向的科學評價體系。二是公益訴訟案件範圍拓展至「等外」。目前,公益訴訟案件主要涉及兩大類6個領域:民事公益訴訟包括環境保護、食品藥品安全、英烈名譽保護3個領域,行政公益訴訟包括生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓3個領域。公益訴訟最核心的目的是保護公益,最基本的出發點是能夠回應社會各界特別是人民群眾對侵害公共利益行為的關切。建議以維護人民群眾重大利益為標準,將公益訴訟的案件範圍拓展至歷史文物保護、公民信息安全和受教育權、安全生產等領域,上海目前在這方面已經做了一些有益嘗試,取得了初步成效。三是探索公益訴訟案件跨區域辦理。就上海來說,要依託長三角跨區域檢察協作平臺和跨行政區劃檢察院改革,探索將環境資源類公益訴訟案件集中至跨行政區劃檢察院管轄。一方面,深入推進最高人民檢察院關於長三角環境保護一體化檢察協作機制的探索力度,由最高人民檢察院通過指定管轄的方式,在公益訴訟的具體個案上實現跨省管轄,在長三角區域內率先形成一、二審上下銜接、相對完整的互涉公益訴訟體系。另一方面,在滬蘇浙三省市交界區域建立的長三角一體化發展示範區內,探索建立包括公益訴訟案件辦理的區域檢察協作一體化新機制。
四、新時代檢察機關法律監督的運行體系
法律監督從法律條文變成現實的社會關係離不開檢察機關的組織結構、權力配置和管理方式等機制要素,它們共同構成法律監督的運行體系,直接影響著法律監督的實施效果。辦案是檢察機關履行法律監督職能的基本方式,張軍檢察長強調,離開辦案,檢察機關就什麼權力也不能行使,談監督就是空中樓閣,不能落地。要在辦案中監督,在監督中辦案,必須把辦案作為監督履責的過程和基本手段。⑤法律監督的運行體系以辦案為核心,以檢察辦案的質量和效率為目標,做強做實新時代法律監督的運行體系,就是要健全完善檢察機關辦案機制。
(一)構建專業化集約化扁平化組織結構體系
檢察機關辦案組織結構包括內設機構和辦案組織兩個方面。以往檢察機關辦案組織法律地位不清,內設機構實行訴訟職能和專業縱橫分割,程序分工過細,而專業分工粗疏。什麼樣的案件一個人都能辦,是千篇一律「一張臉」對著人家好幾個「專業臉」。2018年新修訂的人民檢察院組織法明確辦案組織基本形式。2019年初上海市檢察機關根據最高人民檢察院部署,完成三級檢察機關內設機構改革,形成新的法律監督組織結構體系。下一步還要以專業化建設為引領,以組織結構優化為支撐,推動辦案團隊提升辦案質效,提升司法能力。
一是理順上下業務指導關係。改革後基層檢察院業務機構數量精簡明顯,一個業務部門要承擔原來多個部門的職能,三級檢察機關之間要堅持職能對應而不是機構對應,不搞上下「一般粗」,必須根據新的組織結構實際,及時修訂各部門辦案職責、檢察官崗位說明書、檢察官權力清單,上下級檢察院業務指導關係說明,確保各項辦案工作銜接順暢,特別是各項監督工作和檢察改革責任到位、力度不減。二是立足專業化打造核心辦案團隊。辦案組織和內設機構共同承擔專業化建設任務,在不增加機構數的前提下,結合區域實際需求設立特色檢察辦案組織,建設各項業務核心辦案團隊。如上海市檢察機關在科創中心建設功能承載區設置智慧財產權檢察官辦案組,重點保障科技創新企業合法權益;在崇明區檢察院設置「生態檢察」檢察官辦案組,服務保障生態島建設;各基層檢察院設置公益訴訟檢察官辦案組,充分行使新增職能。三是建設好檢察輔助人員隊伍。檢察輔助人員是檢察官司法辦案不可缺少的團隊輔助力量,要落實檢察官助理、書記員、檢察技術人員和司法警察職務序列管理改革。探索建立預備檢察官制度,引導檢察官助理加強業務學習和實務鍛鍊,做好從檢察官助理向檢察官轉變的能力銜接。多渠道引進和集中培養相結合,培養專業化檢察技術人才隊伍。廣泛開展司法警察大練兵活動,加強基本法律理論、檢察業務專業知識、專業技能和體能的培訓,提升履職能力。
(二)構建規範有序的調查核實監督手段
根據新修訂的人民檢察院組織法第二十一條規定,檢察院行使法律監督職權,可以進行調查核實。檢察機關的法律監督職權主要依託三大訴訟程序實施,訴訟程序的關鍵在於證據,因而調查核實就成為法律監督職權行使的關鍵方式。當前,涉及法律監督調查職能的法律條文還比較概括,檢察機關調查流程不規範,缺乏剛性保障機制,以及部分司法人員、行政機關工作人員自覺接受監督的意識淡漠等都制約了檢察機關調查職能的行使,影響了非法證據排除、民事行政訴訟監督和檢察公益訴訟工作的有效開展,有必要進一步強化檢察機關法律監督調查職能,提升規範化水平。
一是區分三類法律監督調查職能的性質。目前,在刑事訴訟監督、民事行政訴訟監督和公益訴訟中有三類調查核實,各自適用的程序、對象和目的均不相同,排除非法證據調查核實主要針對偵查機關,而民事行政訴訟監督和檢察公益訴訟的調查核實則可能針對行政機關、企業事業單位和自然人,其制度剛性和保障機制應當區別對待。二是規範明確調查手段。法律和司法解釋雖然賦予檢察機關調查核實權,但對調查核實手段均未明確規定。要以具體列舉形式規範檢察機關調取案卷材料、訊問、詢問、要求辦案人員說明情況、提供公益訴訟所需證據材料等調查手段。重大公益訴訟案件的調查活動可以邀請人大代表、政協委員、行政機關、律師代表參加,擴大檢察公益訴訟工作的影響,形成法律監督合力。三是建立監督線索管理統一平臺。依託檢察機關原有的職務犯罪線索統一管理平臺,建立對監督線索的受理、分流、查辦和信息反饋機制,進而實現法律監督調查和民事、行政檢察與公益訴訟的有效銜接。在檢察公益訴訟的訴前程序中,還可以構建與法院、公安、行政監管部門、銀行等單位的調查聯動平臺。
(三)構建面向全院全員全過程的司法監管機制
「誰辦案誰負責、誰決定誰負責」是檢察機關落實司法責任制的根本要求,完善法律監督體系既要賦予檢察官依法相對獨立的辦案決定權,又要明確辦案責任,強化監督制約。司法責任制改革以來,上海市檢察機關形成授權、行權、限權等一整套配套監管機制。在此基礎上,還要進一步實現監督方式從微觀的個案審批,向全院、全員、全過程的智能化監督,構建起全方位、立體化監管體系,確保檢察權規範運行,提升司法公信力。
一是加強擔任領導職務檢察官的審核把關作用、檢察委員會的決策把關宏觀指導作用。通過落實入額領導幹部辦案,發揮檢察長對重大案件的決策把關、疑難案件的標杆引領、普通案件的質量監督作用。進一步明確檢察委員會討論決定重大疑難複雜案件的範圍,發揮檢察委員會的宏觀指導作用,依託檢察委員會通報案例建立檢察機關案例指導制度,為檢察官辦理新型案件,釐清法律適用、證據判斷常見問題提供具體指引。二是探索建立適應新辦案模式的監督機制。嚴格捕訴一體辦案規程,細化辦案留痕、監督審核要求,規定絕對和存疑的不捕、不訴案件一般要提交檢察官聯席會議討論,對絕對不捕、不捕後又不訴等案件實行重點評查。對公安機關不服不批准逮捕、不起訴決定提起複議覆核案件更換案件承辦人。研究規範調查核實運行規程,對其他司法機關涉嫌訴訟違法的行為人進行調查的,對檢察機關在辦刑事案件當事人進行調查可能影響案件進程的,以及其他具有重大影響的調查核實活動,需經檢察長(副檢察長)批准方可啟動。三是完善事後案件質量監督保障機制。根據司法責任制改革後檢察權運行新情況,優化案件質量評查程序和標準,建立季度、年度和專項案件質量評查報告機制,進一步提高案件評查比例,覆蓋所有業務及所有檢察官,評查結果納入檢察官績效考核。建立跨檢察院交叉評查機制,評查員通過授權可在系統內跨檢察院調閱案件卷宗,實時在線進行交叉評查。修訂個案評鑑制度,制定實施細則,落實個案司法責任,實行錯案責任倒查,建立評鑑委員會,規範評鑑程序和評鑑決議的運用。
(四)構建信息化數據化的法律監督方式
近年來,政法機關不斷加強科技信息化建設,雲計算、大數據等現代科技已經開始融入政法領域,在提高執法辦案效率,提升司法服務質量,推進以審判為中心刑事訴訟制度改革帶來廣闊前景。雲計算、大數據等新技術「連接一切」和智能化的特點,與法律監督職能的運行特徵相適應,是檢察機關實現法律監督職能「內涵式增長」的槓桿,檢察機關要主動擁抱新技術,豐富法律監督的手段,拓展參與社會治理的途徑。
一是實現法律監督標準數據化。通過大數據、人工智慧的深度應用,把統一的證據標準鑲嵌到辦案程序之中,形成數據化的證據標準,減少司法任意性,使法律監督建立在更加紮實的證據基礎上。如上海通過刑事案件智能輔助辦案系統,將公檢法統一適用的證據標準嵌入辦案系統,提供規範性證據指引,統一證據的提取、固定、保全要求,引導辦案人員調查取證、排除非法證據,及時發現和糾正辦案中的問題和瑕疵。二是建立檢察機關法律監督大數據平臺。探索運用大數據技術集中整合零散案件數據,實現對各類案件變化情況的及時準確把握,提高法律監督決策的時效性和針對性。通過對全國檢察機關統一業務應用系統、案件管理系統等內部資料庫的數據整合,加強對海量案件資源的深度挖掘分析,實時監測法律監督中存在的突出問題,動態研判檢察工作發展變化趨勢,形成大數據驅動型的法律監督創新模式。三是推動政法機關信息數據互聯互通。法律監督既包含檢察機關與其他政法機關的互相制約,也包含互相配合、相互協作的內容。因此,進一步打通檢察機關與其他政法機關、行政機關業務系統的信息數據壁壘,如依託涉罪人員信息系統進行公、檢、法、司信息跨單位共享,實現檢察機關與其他政法機關辦案數據全面互聯互通、信息資源全面共建共享,探索法律監督效能最大化的最優路徑。
*上海市人民檢察院檢察長。
①習近平:《加強黨對全面依法治國的領導》,載《求是》2019年第4期。
②參見王耀海:《堅持馬克思主義法學思想的指導地位》,載《學習時報》2017年7月3日第3版。
③人民日報評論員:《打造一支高素質政法隊伍》,載《人民日報》2019年1月20日第1版。
④參見姜洪:《深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義政法思想》,載《檢察日報》2018年5月10日第1版。
⑤參見史兆琨:《以辦案為中心,開展法律監督新探索》,載《檢察日報》2018年7月24日第1版。
(本文原載《人民檢察》2019年第13期)