「三線一單」積累的技術、數據和成果將成為編制國土綜合規劃不可或缺的基礎，並藉此成為國土開發與保護制度的重要組成部分。
「三線一單」（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）是更加適應「放管服」改革和市場經濟特點的新型環境空間管制模式，也是生態環境保護參與國土空間精細化管理的重要手段。
在「三線一單」從理念走向實踐並成為我國環境治理體系建設重要內容的同時，空間規劃體系和國土開發與保護制度也被《生態文明體制改革總體方案》列為生態文明制度體系建設的重要內容，特別是空間規劃體系建設試點已經在多個行政層級展開。在此背景下，同樣具有空間管制功能的「三線一單」，如何參與正在推進的空間規劃體系建設，如何與自然資源管理部門形成合力？筆者認為，當前我國空間規劃體系建設的重點主要有以下幾個方面。
一是進一步堅持和完善主體功能區制度。國務院將《全國主體功能區規劃》定性為我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃，並與省級主體功能區規劃一同構建起了我國獨有的主體功能區規劃體系。通過主體功能區規劃，全國和省級城鎮化戰略格局、農業戰略格局和生態安全戰略格局得以明確。黨的十八屆三中全會強調，要堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十八次會議上指出：「建設主體功能區是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略。完善主體功能區戰略和制度，要發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度作用。」從中短期來看，主體功能區規劃在我國空間規劃體系中的地位不會改變，當前的任務主要是如何進一步完善。
二是探索編制省級空間規劃。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《省級空間規劃試點方案》中，提出要劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（簡稱「三區三線」），要求「統一管控分區，以『三區三線』為基礎，整合形成協調一致的空間管控分區」。其中，城鎮空間和城鎮開發邊界是城鎮規劃領域的概念，農業空間和永久基本農田是土地利用規劃的重點任務，生態空間和生態保護紅線則屬於生態環境保護的範疇。因此，省級空間規劃試點在性質上屬於省級層面的「多規合一」。如果能夠在省級尺度將全部國土空間都歸入「三區三線」，建立一套省域空間分類體系，不僅可以解決大尺度空間規劃的衝突和重疊問題，而且可以為下一層級的市縣空間規劃明確方向，實現省級和市縣級空間規劃的順利銜接。
三是推進市縣「多規合一」。具體而言，就是推動國民經濟和社會發展規劃、城鎮規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等相互融合，最終形成一個各方面協調一致的市縣空間規劃。市縣層面的空間規劃需要統一用地分類標準，並且要根據主體功能定位和省級空間規劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、溼地等環境敏感區域的保護邊界。
根據我國空間規劃體系建設要求，生態環境保護類規劃是空間規劃的有機組成部分。那麼，「三線一單」在其中應該如何發揮作用呢？從目前來看，筆者認為可以從以下幾個方面入手。
一是可以作為主體功能區規劃的補充和延伸。《全國主體功能區規劃》和省級主體功能區規劃目前在性質上屬於空間規劃體系中的總體規劃，也是國土開發與保護制度的基礎。然而，除了禁止開發區域外，主體功能區規劃中其他三類區域的基本單元都是縣級行政區，只是為區域開發與保護確定了一個大致方向，在操作層面還沒有完全落地。而「三線一單」的分區精度至少在鄉鎮一級，各環境要素的分區精度更高，可以彌補主體功能區規劃的不足。因此，將來「三線一單」在遵循主體功能區規劃確定的空間格局的基礎上，可以作為主體功能區規劃的細化和補充。目前正在試點的省級空間規劃也是在主體功能區規劃的基礎上劃定「三區三線」，統籌其他空間規劃，推動主要控制線落地。因此，「三線一單」可以成為主體功能區規劃落地的重要抓手。
二是為編制省級空間規劃提供資源環境數據支撐。在「三線一單」編制工作開展的同時，2017年，吉林、浙江、福建等7省也在根據《省級空間規劃試點方案》的要求開展試點。目前由生態環境部組織編制的「三線一單」評價範圍均為整個省級行政區，會對生態、地表水、大氣環境和土壤環境等進行全面系統的評價，並闡明各環境要素的空間分異規律。藉助這項工作，正好可以全面摸清省級空間本底條件，為編制省級空間規劃提供資源環境方面的數據支撐。特別是「三線一單」確定的生態空間和生態保護紅線，可以直接納入省級空間規劃，成為「三區三線」的有機組成部分。
三是可以成為「多規合一」的重要平臺。「多規合一」的重點是劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及各類環境敏感區域的保護邊界。對此，「三線一單」可以成為以上空間劃分的基礎數據平臺，具體可從以下幾個方面發揮作用：通過劃定生態保護紅線並識別其他生態空間，對包含保護地在內的各類環境敏感區域進行梳理甄別；通過劃定水、氣、土壤等環境要素管控分區，為科學確定生產、生活空間和城鎮建設區、工業區、居民點的開發邊界提供依據；通過「三線一單」數據共享平臺，可以為「多規合一」提供數據底圖。
四是可以成為國土開發與保護制度的組成部分。根據《生態文明體制改革總體方案》，國土開發與保護制度的建設任務包括完善主體功能區制度、健全國土空間用途管制制度、建立國家公園體制和完善自然資源監管體制4個方面。對於第一個方面，前文已提到可將「三線一單」作為主體功能區規劃在生態環境保護領域的延伸；對於第二個方面，「三線一單」基於各資源環境要素進行的區域劃分和提出的環境準入要求，正是國土空間用途管制的重要內容；對於第三個方面，「三線一單」通過劃定生態保護紅線和識別其他生態空間，可為國家公園的建設提供依據。國土開發與保護制度與空間規劃體系同屬空間管制範疇，從遠期來看編制國土綜合規劃是必由之路。屆時，「三線一單」積累的技術、數據和成果將成為編制國土綜合規劃不可或缺的基礎，並藉此成為國土開發與保護制度的重要組成部分。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心