關鍵詞：空間規劃；一張藍圖；空間管控；多規合一；廈門
一、空間管控體系的現狀特徵、失效機理與發展趨勢（一）我國空間管控的現狀特徵空間管控是指政府為實行空間管制，協調開發與保護之間的關係，對土地發展權進行差異化管理，實現空間資源有效配置的一種政策性工具。無論是「三區三線」還是 「三生空間」布局，本質上都是對空間的一種政策性區劃，都屬於空間管控的手段。空間規劃服務於空間管控，我國各部門已經編制了多種規劃，通過劃定政策性邊界和用途性邊界，實行分區分級的空間管控。
在政策性邊界劃定上，主體功能區劃從經濟發展和資源環境協調的角度入手，將空間分為「優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區」；城鄉規劃從適宜建設的角度劃定「三區四線」，即「禁建區、限建區、適建區」及「綠線、藍線、黃線、紫線」；土地利用規劃則出於土地資源保護的需要，實施「三界四區」管控，即城鄉建設用地「規模邊界、擴展邊界、禁建邊界」及「允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區」；環境保護規劃依據生態和環境保護的需求，開展生態功能區劃和環境功能區劃工作，前者選取「優化準入區、重點準入區、限制開發區、禁止準入區」4類生態環境功能區，後者則將空間分為「自然生態保留區、生態功能調節區、食品安全保障區、聚居發展引導區、資源開發維護區」5種環境功能類型區。
在用途性邊界劃定上，各管理部門依據各自的空間分類標準，確定空間的具體用途，如土地利用總體規劃、城鄉規劃中的用地規劃等。雖然我國多個部門都參與了空間的分區分級管控，但仍存在《生態文明體制改革總體方案》提出的「因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間佔用過多、生態破壞、環境汙染等問題」。這些問題反映出當前空間管控的失效，而對其產生的內在機理進行分析，是實現「一張藍圖幹到底」、構建「橫向到邊、縱向到底」治理體系的理論基礎。
（二）空間管控失效的機理分析空間管控失效是指原先制定的空間管理控制的對象在實施過程中出現了偏離管控目標的現象，其原因一般為管控主體對管控對象的管控職責落實不到位，如管控規則不清晰，導致管控邊界和規模失效。空間管控作為一個傳導過程，其失效主要體現為橫向空間分區及縱向空間分級管控的失效。其中，縱向上是通過規劃體系的傳導，自上而下實現對某種空間資源規模和邊界的管控；橫向上通過部門分工進行空間分區的管控，當然橫向上的空間管控分區也會隨著規劃體系的傳導向下不斷細分，同時在以往「多規並行」的背景下也必然體現為空間分區管控的衝突。目前中央提出優化「三生空間」、劃定「三線」，其實質就是為了統一空間分區管控以優化國土空間格局。同時，國家為保障糧食安全、國土生態安全，加強對地方城鄉建設的宏觀調控，通過劃定各種控制線來實現對耕地、生態敏感資源和建設用地規模及城市發展宏觀布局的調控。「三線」劃定的提出意味著國家更加強化對規劃體系傳導過程中縱向空間的管控，以破解空間管控失效的頑疾。
1、空間分區管控失效：部門空間管理事權邊界與規則衝突空間分區管控失效表現為一定空間範圍內，不同部門制定的管制規則存在衝突或無法達成空間和事項的全覆蓋。這是由於各個部門的管理目標不統一，在編制規劃時往往更注重部門利益，忽略與其他部門的協同。而不同規劃間平行銜接的模式，又使得規劃間缺乏統籌，部門空間管理事權邊界不清晰，使資源無法得到有效的統籌配置與利用。空間分區管控失效的根源在於空間的唯一性和資源管理的多樣性之間的矛盾。由於我國長期存在「條塊分割」的管理體制，在空間規劃上更注重縱向控制，而缺乏在同一空間上的橫向銜接，造成在同一空間上存在不同空間管控邏輯的矛盾。各類自然資源必須依附於空間存在，由此我國採取按資源要素分類平行管理空間的模式，這勢必與空間的唯一性相衝突，具體體現為空間信息錯位、空間認知多元和空間管理碎片等多個方面，這就造成生產、生活、生態空間格局的混亂。為解決空間分區管控失效問題，必須構建層次清晰、分工明確、相互銜接的空間規劃體系，通過具有統籌性和指導性的空間分區及各類專項規劃工作，理順部門空間權力的關係，實現規劃的「橫向到邊」。
2、空間分級管控失效：不同層級政府空間管控事權與責任不清空間分級管控失效是由於不同層級政府的訴求和取向存在差異，導致上級政府的意圖無法有效落實，而下級政府的靈活性受限的現象。首先，我國作為單一制國家，中央政府與地方政府的關係是一種「委託—代理」關係，作為代理人的地方政府更加了解實際情況，且和中央政府的利益存在一定偏差，導致上級政府的空間管控失效，產生「圖數不一致」等問題，特別是涉及生態安全和歷史文化的空間資源被破壞。其次，我國地方政府的資源管理部門受地方和上級主管部門的雙重領導，正如一般所說的「上面千條線、底下一根針」，現有的分部門「逐層到底」的傳導模式在很大程度上限制了地方的靈活性，導致地方層面分區管控失效的集中爆發。
上級約束性和下級靈活性的矛盾是上述問題產生的根源。我國現有關於各級政府事權劃分的文件多為原則性的表述，少有詳細的法律和制度文件作為支撐，導致上下級政府間的「委託—代理」關係中的約束性和激勵性都明顯不足，存在「激勵不相容」和「信息不對稱」等問題。因此，需要構建合理的空間管控傳導體系，在規劃內容上既要落實上級政府的政策和意圖、整合上位規劃要求，又要反映自身和下級政府的利益和訴求、指導下位規劃的編制，形成上下溝通的信息渠道。在「一張藍圖」傳導中的載體表達上，需要明確不同層級的管控主體對空間管控對象的管控精度差異。以空間形態的管理為例，其在宏觀層面以結構性示意為主，在中觀層面形成空間邊界，在微觀層面精確劃定控制線、明確開發控制指標；在規劃實施上則需要明確空間事權和時序安排，保證激勵相容，既保證上級政府對下級政府的有效治理，又實現規劃在具體實施層面的可操作性，是規劃真正做到能用、好用、管用的關鍵。
（三）空間管控的發展趨勢1、面向空間管控體系建構的空間規劃改革探索近年來國家從空間治理的角度對空間管控體系進行改革部署。早期的實踐以地方性的探索為主，突破點集中於規劃的編制層面，以劃定控制線邊界、化解部門空間衝突為主要目標，如上海在「兩規融合」階段劃定 3 條邊界、廣州在「三規合一」階段提出 「四線」管控等。自習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出「建立空間規劃體系」後，伴隨著28個縣市「多規合一」試點工作的開展，空間管控體系建構開始進入國家授權下的改革階段，提出以「一本規劃、一張藍圖」為主要目標，通過「多規合一」的工作方法，形成「一本規劃」、繪製「一張藍圖」和構建規劃實施管理平臺。
2015年底隨著《生態文明體制改革總體方案》的頒布，我國開始從體制機制層面明晰空間管控事權；2016 年《省級空間規劃試點方案》提出「加強體制機制、法律法規等頂層設計」，在空間分級管控上「充分發揮省級空間規劃承上啟下作用」，通過「三區三線」劃定強化空間管控；2017 年《自然生態空間用途管制辦法(試行)》明確對自然生態空間進行分級分類，從區域和地塊層面加強對自然生態空間的用途管制。在空間規劃編制方面，2017年住建部下發《關於城市總體規劃編制試點的指導意見》，突出總體規劃戰略的引領和剛性管控，「三區三線」劃定作為總體規劃的重要內容被納入其中，同時許多試點城市都將空間管控的傳導體系設計作為探索重點；2018 年國家組建自然資源部，進一步統一國家空間規劃體系，強化用途管制，通過編制「一本規劃」(即國土空間規劃)、劃定「三區三線」推進國家治理體系的變革。這就需要總結地方城市的實踐經驗，重新認識城市「一張藍圖」的構造，分析其在空間管控分區分級方面如何劃定「三線」、優化「三生空間」布局。
2、空間分區、分級管控發展趨勢隨著空間規劃改革的推進，諸多學者從「多規合一」、空間管控等角度進行了研究，普遍採取從「問題分析」到「目標解讀」再到「對策建議」的研究路線。首先，將現行主要空間管控部門關於空間管控的分區分級內容進行梳理、對照及比較分析，發現各類管控目標、分區內涵、技術方法及實施手段等方面存在較大差異。其次，通過對各類空間管控的矛盾與問題進行辨析，結合當下各時期的空間規劃改革要求相應提出空間分區分級管控的思路，即重新明確管控分區的劃定，搭建基礎數據信息庫、統一技術標準，建立協作機制、制定法律法規等。
空間的分級管控主要源於中央與地方關於空間資源配置權的博弈，中央政府宏觀調配土地資源，採取指令控制的方式，制定發展目標並由下級規劃分解落實，通過行政審批保障其實施。空間規劃作為地方政府參與橫向競爭的重要制度工具，直接服務於地方增長主義模式，目標是在上級政府的責任約束下，獲得有效的土地發展權，以支撐各類城市發展行動，滿足經濟增長所產生的用地需求。因此，地方提出空間管控的分級鬆綁、要下放規劃審批權、簡化土地行政審批程序和改革行政審批內容等訴求。
綜合考慮我國空間規劃體系「以縱向控制為主導」的特徵，以及試點中的上下層級規劃責任邊界模糊等問題，筆者認為空間規劃體系構建的關鍵在於建立縱向傳導的有效機制，具體包括合理劃分宏觀發展管理與地方土地發展權的規劃事權，建立上下協同對話的空間規劃層級體系。在空間管控改革方面體現為以下趨勢：一是從局部區域到覆蓋全域。空間管控範圍從早期的控制線劃定重點關注城市建設用地的管制方案，逐步放大到城市建設用地周邊區域再到全域範圍的整體管制。二是從單要素到多要素體系。隨著空間管控範疇的擴大，勢必帶來統籌要素的增多，包括村莊、非建設用地要素及承載力要素等都被納入進來，劃定方案也從單一的「分區」劃定到多層級的「分區+廊道+點」劃定。三是從約束控制到優化引導。早期關於控制線的討論較多地集中在城市開發邊界的劃定研究上(即側重解決城市的無序擴張等問題)，到後期則集中在「三區三線」控制線體系的劃定研究上(即從局部空間的約束到全域空間結構優化引導)，邏輯起點發生了變化。四是從靜態結果到動態過程。控制線體系不再是一次性和固定不變的，而是通過健全的體制機制，結合實際實施情況和監測評估結果，對控制線邊界進行動態更新調整。
雖然已形成豐富的研究成果，但是已有研究缺乏對城市實踐的系統總結，且現有研究大多基於原空間管控部門的職責分工。隨著空間規劃改革地方實踐的深入，需要加強對地方城市實踐的系統總結，深入認識城市 「一張藍圖」的構造，分析其在空間管控分區分級方面如何去劃定「三線」、優化「三生空間」布局。
二、基於空間管控體系建構的廈門「一張藍圖」構造分析（一）面向空間管控體系建構的廈門「一張藍圖」 實踐近年來我國空間規劃改革較有特點的一座城市 — 廈門，自2013年以來按照「一張藍圖幹到底」的總體目標，有序列地開展了戰略規劃、「多規合一」、專項規劃、詳細規劃及城市設計等工作，構建了「一張藍圖」的空間管控體系。這「一張藍圖」包括發展戰略藍圖、剛性管控底圖、要素系統配置圖、審批管理「一張藍圖」和公共空間營造指引。這些不同層級的「圖」在城市空間分區分級管控傳導中發揮不同的效能，同時又構成一個完整不可分割的體系。
1、制定《美麗廈門戰略規劃》，形成發展戰略藍圖為引領城市綠色發展方式轉型，實現高質量發展和高品質建設，廈門於2013年制定了《美麗廈門戰略規劃》(以下簡稱《戰略規劃》)，於 2016 年進行戰略規劃檢討，提出兩個百年願景和五個城市定位，制定國際化發展、空間發展和人的發展三大發展戰略，統一城市發展的願景、目標和指標，提出構建山、海、城相融的理想空間格局、十大行動計劃和共同締造路徑。《戰略規劃》凝聚了全體市民的城市發展戰略共識，是發展戰略藍圖，屬於「一張藍圖」的頂層設計，也需要通過以下各層級的「圖」進行落實和傳導。
2、開展「多規合一」工作，形成剛性管控底圖廈門作為國家「多規合一」試點城市，於2014年開展了「多規合一」工作。「多規合一」以《戰略規劃》確定的山水空間格局為基準，開展「美麗廈門山水格局規劃」專題研究，強化環境資源承載力評價和土地適應性評價，以及山海廊道和浪漫海岸線的保護控制，將《戰略規劃》確定的理想空間形態進一步固定下來。以此為基礎，廈門通過信息化手段，統籌發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃，以及環保、林業、水利和海洋等部門規劃；通過技術手段和行政管理流程，明確各部門的空間數據底圖，找出各部門規劃的空間差異；同時，以空間信息平臺建設為載體，統一空間數據的坐標系、協同用地分類對接標準，明確上一平臺進行業務協同的各部門空間數據。
此外，以保底線、體現戰略引領和尋求最大公約數為原則，協調各部門規劃空間數據的矛盾，劃定各部門共同遵守的控制線體系，形成剛性管控底圖，並制定相應的管控規則。剛性管控底圖強化了廈門的山海格局，釐清了保護邊界和開發邊界，使之成為後續各部門的專項規劃和下一層次的詳細規劃、城市設計必須遵守的底圖，並制定規劃維護和更新的實施細則，通過規劃修訂來完善更新邊界。廈門通過邊界劃定，確定了城市發展的容量與邊界，落實發展戰略藍圖提出的空間格局。在此期間，廈門開展了一系列的重大專項規劃工作，特別是綜合交通、水資源、能源和安全專項規劃，這些市政基礎設施與剛性管控底圖一起構成城市發展的基本框架，是各部門規劃編制和實施必須遵循的底圖。
3、統籌開展專項規劃工作，形成要素系統配置圖在發展戰略藍圖和剛性管控底圖的基礎上，廈門於2015年底開始開展「廈門空間規劃體系構建研究」「廈門空間規劃體系梳理」「廈門全域空間規劃一張藍圖」等工作。這些工作面向部門協同空間管理，明晰部門和區政府的空間管控事權，進一步深化梳理各空間要素的配置關係，形成以生態為本底，以承載力為支撐，以生態控制線、城市開發邊界、海域系統、全域城市承載力四大領域為基準，以各部門專項規劃為落實手段的城市要素系統配置圖(圖1)。該工作梳理了以往編制過的市、區共 100 餘項部門規劃，基於四大領域的空間體系架構，按照建立統一空間規劃體系的目標，分析評估原有各專項規劃和各空間單元詳細規劃的空間覆蓋及部門覆蓋情況，以及現有規劃的適宜性和規劃實施管理中存在的偏差，提出三年規劃編制計劃。基於空間規劃體系梳理的成果，由規劃部門牽頭，以市政府的名義發布全市「多規合一」年度工作計劃的形式，明確各部門編制空間性專項規劃的職責和進度要求，推動各部門完善空間性專項規劃。現已整合併形成了全市40餘類專項規劃，並納入空間信息平臺。各部門在平臺上都能找到與其事權對應的要素系統配置圖，同時又強調空間要素的全域覆蓋和設施的系統性，明晰了城市要素系統的管控責任主體、空間邊界和管控規則，提升了城市空間系統協同治理的能力。
4、通過審批管理「一張藍圖」和公共空間營造指引，強化對規劃管理和實施的指導在落實發展戰略藍圖、剛性管控底圖和要素系統配置圖的基礎上，近年來廈門將城市設計融入控制性詳細規劃，統籌地下空間、交通市政規劃設計和景觀規劃設計，創新性地編制控制性詳細規劃、城市空間詳細規劃及地塊城市設計等，形成服務規劃建設審批管理的審批管理「一張藍圖」。在此基礎上，為提升城市精細化管理水平，促進城市修補和生態修復，激活街區活力，廈門還編制了公共空間營造指引，如通過編制街道設計導則、廣告設計導則等來提升城市公共空間環境品質，激活街區活力。
（二）基於空間管控分區、分級的廈門「一張藍圖」構造與總體規劃改革探索1、構建戰略、管控和實施三位一體的「一張藍圖」廈門的「一張藍圖」不是一次性編制出來的，而是循序漸進按照構建統一空間規劃體系的目標逐步生成的，「一張藍圖」始終處於動態演替之中。廈門所構造的 5 個層次的圖，如果按照規劃作用，可以分為戰略性藍圖、管控性藍圖和實施性藍圖3個層級(圖2)。其中，實施性藍圖是規劃實施的主要法定依據，包括要素系統配置圖、審批管理「一張藍圖」和公共空間營造指引。在規劃改革探索期，這些不同層級的圖是以不同的規劃載體出現的，戰略性藍圖一般以戰略規劃或戰略研究的名義出現。管控性藍圖可以通過專題規劃來劃定，一般以「多規合一」規劃、城市開發邊界劃定規劃、「三區三線」劃定規劃等名義出現。戰略性藍圖和管控性藍圖的使用對象一般是上級政府及城市政府。實施性藍圖中的要素系統配置圖則是以專項規劃的載體形式出現的，其使用對象主要是城市政府各部門；審批管理「一張藍圖」一般以詳細規劃和城市設計的載體形式出現的，其使用對象是規劃管理部門；公共空間營造指引一般是以設計導則、政策指引等載體形式出現的，其使用對象一般是城市建設管理的專業部門和街道社區等基層機構。
城市空間管控的分區分級則貫穿於「一張藍圖」的全過程。戰略性藍圖奠定了「一張藍圖」的戰略目標、指標和整體空間格局框架；實施性藍圖則是實現空間保護和發展的具體操作載體；管控性藍圖作為中間層級，向上需要戰略性藍圖的指導，向下必須通過實施性藍圖進行傳導。因此，劃定「三區三線」的前提是必須要有堅實的戰略規劃作為支撐，同時要落實到各部門專項規劃、空間單元的詳細規劃和城市設計中去。
2、在總體規劃試點中探索「一張藍圖」傳導機制2017年下半年廈門開始進行城市總體規劃改革探索，重點是按照構建統一的空間規劃體系目標，如何將已有的「一張藍圖」工作成果納入城市總體規劃成果中，並實現「一張藍圖」空間管控的分區分級傳導。
首先，城市總體規劃重點體現國家對城市的戰略要求，若要發揮其戰略引領作用，在全市層面形成共識，推動共同實施，那麼在編制內容層面，需統籌全域的發展戰略、管控要求和行動策略，形成從戰略謀劃到行動策略整體統籌的總體規劃內容體系。①統籌目標戰略。以《戰略規劃》為基礎，向上落實國家、省級上位規劃及戰略要求，包括落實習近平總書記對廈門的一系列指示，特別是金磚會晤建設「兩高之城」的新要求，明確新時期廈門在國家和省的發展戰略中的地位與作用。城市總體規劃要在城市發展願景、定位目標、全域空間格局與功能布局、基礎設施和公共設施發展戰略等方面形成共識。②統合發展指標。以《戰略規劃》的指標體系為基礎，分解城市發展目標，進一步統合上位規劃、各部門規劃的城市發展核心指標、專項指標，建立全市統一的指導城市全局發展和考核評估的指標體系，實現目標指標化、指標空間化，使指標可實施、可評估、可考核和可監管，有效指導下位規劃。在編制組織層面，按照共同締造的理念，突出「開放、協同」的規劃編制工作組織方法，工作主體由政府主導轉變為政府、市場、社會協同參與，使總體規劃由部門規劃轉變為具有廣泛共識、引領全市發展的發展戰略藍圖；總體規劃成果突出統籌規劃，強調各部門專項規劃在總體規劃編制過程中的組織協同和空間協同；需上報國家部委、省政府審批的規劃內容(如海洋、林業和港口等)，由市政府加強部門協調，確保與總體規劃在規劃期限、底圖上的銜接，並在總體規劃中統籌落實需要管控的指標、邊界等要素。
其次，突出總體規劃的空間統籌，體現剛性管控底圖，並提出對實施藍圖的傳導要求。①以原有的「多規合一」為基礎，按照「三區三線」的劃定和管控要求，重新組織編排城鎮開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田及開發邊界內「四線」的劃定 ( 圖 3)。同時，空間分區布局要突出主導功能分區政策指引，而不是具體的用地分類。
②突出空間規劃與事權對應，在做好傳導的基礎上實現分層管理。「一張藍圖」突出按事權分層管理，對應於國家、省級事權，形成總體規劃，即發展戰略藍圖和剛性管控底圖。而實施性藍圖作為地方事權，通過分區規劃、專項規劃和詳細規劃予以體現。其中，特別對於剛性管控及要素配置內容，也突出按照事權分層分級，在總體規劃中主要體現國家、省級事權下的剛性管控要素(如城市開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田、省級以上的自然保護區和風景名勝區範圍等)，以及設施配置內容(如重大基礎設施布局、公共服務設施配置標準、綜合防災標準、省級及以上的綠線、紫線等)。
③明晰總體規劃實施傳導機制(圖4)。在空間單元傳導機制上，以事權對應、條塊結合為原則，形成「總體規劃—分區規劃—單元控規」體系。分區規劃對應各行政區或開發區、園區等特定功能區事權，強調各要素在空間單元的協調統合；單元控規強化與鎮街或特定管理單元的管理主體和邊界對應。在時間傳導機制上，將「五年規劃—年度實施規劃」形成法定化的制度，以規劃引導發展、推動發展為核心目標，以空間統籌為重要抓手，建立以總體規劃為長期引領，以發展規劃、近期建設規劃等五年規劃為近中期抓手，以年度實施規劃為年度落實的規劃實施時序安排制度。在部門傳導機制上，強調總體規劃對城市各專項要素的縱向系統統籌，屬市政府審批的要素需編制專項規劃，與總體規劃同步啟動專題研究、專項規劃編制工作，並基於總體規劃的戰略引領和剛性管控要求，形成專項規劃指引，提出指標要求和空間布局指引。
三、以「多規合一」推進城市空間管控體系建構的思考當前規劃改革迅速推進，自然資源部已經部署開展面向2035年的國土空間規劃編制工作，以「三線」劃定與「三生空間」布局為主體的空間管控體系是國土空間規劃編制的重要內容。那麼在市縣的具體工作組織和工作方法層面，如何建構城市空間管控體系值得探討。
（一）以「多規合一」構建「一張藍圖」的基礎數據平臺、控制線體系和維護機制當前有一種觀點認為，隨著規劃機構改革到位，國家頒布新的空間規劃體系，制定國土空間規劃編制指導意見，頒布用地分類標準和空間管制辦法，甚至是制定或修訂新的空間開發與保護規劃法規，「多規合一」將完成其歷史使命，地方只要通過編制新的國土空間規劃，就可以實現「一張藍圖幹到底」。也就是將「三線」劃定、「三生空間」布局這些工作一併寄託於國土空間規劃編制中，甚至希望將來引進一個規劃編制機構就可以完成這些工作。這種思路是將「一張藍圖」狹義地理解為編制「一本規劃」，而不是構建一套城市空間管控體系。我們認為「多規合一」是規劃體系與規劃體制改革的過渡性安排和基礎性工作，之所以是過渡性安排意味著隨著規劃體系和規劃體制改革的完成，「多規合一」將完成其歷史使命；之所以是基礎性工作意味著還得以「多規合一」來完成「一張藍圖」的建構。
「三線」劃定和「三生空間」布局絕不是獨立割裂的單項工作，而是要用「多規合一」的工作方法，將這些工作融入「一張藍圖」構建中。首先是採集好各部門認可的空間數據，尤其是結合國土「三調」工作，做好空間基礎數據處理和分析；其次是找出這些數據的空間矛盾，根據發展戰略和底線管控要求，找出最大公約數的開發和保護邊界，形成控制線體系；最後是制定這些控制線體系的管控和維護機制，特別是通過信息平臺、政策法規的保障，實現動態管理和監督檢查。廈門、廣州等城市也正是具備了這些堅實的基礎，其國土空間規劃編制中的空間管控分區分級要素才具備紮實的數據來源，也奠定空間管控可實施操作的基礎。
（二）推進城市空間規劃體系的梳理和現狀調查工作，為國土空間規劃編制奠定基礎形成「一張藍圖」的關鍵是構建統一的空間規劃體系，「三線」劃定和「三生空間」布局的落實還有賴於建構城市空間管控體系。因此，國土空間規劃改革不能僅僅去抓國土空間規劃的編制，更要以「多規合一」的工作方法，抓緊推進城市空間規劃體系的梳理工作，建構出適應地方實際的空間規劃體系，並在此基礎上分層、分單元推進專項規劃和詳細規劃的編制，形成可操作的實施性藍圖。只有具備了堅實的實施性藍圖基礎，在國土空間規劃編制中才能設計出「一張藍圖」的傳導機制，國土空間規劃的戰略引領和剛性管控作用才能有效發揮。例如，廈門將指標傳導作為國土空間規劃編制的重要內容，探索主體功能區的空間布局方法。空間布局並非用地分類，無法計算用地指標，反過來只有通過紮實的「控規一張圖」才能進行國土空間規劃的指標推算。因此，在國土空間規劃編制中，應將「一張藍圖」的空間管控分區分級傳導機制設計作為規劃的重要內容，通過專項規劃實現分級傳導，同時以空間單元規劃指引實現分區傳導，通過「五年規劃—年度實施規劃」實現時間傳導。
「一張藍圖」不僅包括規劃「一張藍圖」，還包括現狀「一張藍圖」。當前國土空間規劃改革在事權分層的基礎上，強調保護權上收和建設權下放，因此劃定「三區三線」、落實「四線」管控要求成為國家對地方政府進行空間管控的重要抓手。這就要求國土空間規劃不僅要提供數位化的空間管控邊界和管控規則，還要實實在在地體現各類空間的現狀邊界，包括合法用地及不合法用地的現狀邊界。同時，還必須體現全域的用地現狀，既包括建設用地又包括非建設用地的現狀，並通過「一年一體檢、五年一評估」貫徹到日常的規劃實施監督考核工作中。特別是要利用好國土「三調」的機會，處理好非建設用地內各部門的數據矛盾，摸清底數，為國土空間規劃編制奠定紮實基礎。
四、結語「一張藍圖幹到底」是國家對空間治理能力和治理體系現代化的形象化目標表達，「三線」劃定和「三生空間」布局是空間管控的具體抓手，必須要融入城市空間「一張藍圖」繪製和實施的傳導體系中。「多規合一」作為空間規劃改革的基礎性工作和過渡性安排，是落實「三線」劃定、優化「三生空間」布局的具體工作抓手。本文通過對廈門「一張藍圖」構建及其在空間規劃改革方面的探索分析，提出在新時期城市國土空間規劃編制中，要重視利用「多規合一」的工作方法，紮實做好「一張藍圖」等基礎工作，建立城市空間管控體系，為城市國土空間規劃編制奠定紮實的基礎。
[文章編號]1006-0022(2019)05-0020-07
[中圖分類號]TU984.11 + 3
[文獻標識碼]B
[引文格式]何子張，吳宇翔，李佩娟．廈門城市空間管控體系與「一張藍圖」建構[J]．規劃師，2019(5)：20-26．
本文來源：2019年05期《規劃師》雜誌。文章全文詳見《規劃師》2019年05期《廈門城市空間管控體系與「一張藍圖」建構》