焦洪昌 王放:分步驟完善我國憲法監督制度

原標題：焦洪昌 王放：分步驟完善我國憲法監督制度

（中國政法大學，北京　100088）

　　［摘要］我國國情的特殊性，要求我們在完善憲法監督制度的時候，兼顧時間成本、機會成本與風險成本。所以，較好的實現路徑是將憲法監督機構的設置與其職權賦予、擴大相分離。根據黨提出的兩個一百年目標，可分為2021年之前、2022年至2049年、2050年之後三個階段，採取相應完善措施。

　　［關鍵詞］憲法監督；制度；完善；三階段

　　［中圖分類號］D921［文獻標識碼］A［文章編號］1008-9314(2015)02-0090-06［收稿日期］2014-12-19

　　［作者簡介］焦洪昌,中國政法大學法學院教授；王放，中國政法大學法學院碩士研究生。

　　國內外的歷史和實踐已經說明，憲法實施的加強需要全面有效的憲法保障制度，其中尤以憲法監督制度為緊要。但憲法監督制度不健全在我國積弊已久，基礎薄弱，不利因素較多。更何況，任何制度都需要與物質、政治、文化基礎相契合。所以憲法監督制度的完善是一個系統性工程，需要合理而長遠的規劃。因此，我們認為，可以根據黨的十八大提出的兩個百年目標①，以2021年之前為近期，暫不考慮修改憲法；以2022-2049年為中期，抓住小康社會全面建成之後，可能出現的憲法修改契機，從頂層設計上打開完善空間；以2050年之後為長期，進一步予以優化。在不同階段，針對不同的主要問題，採取不同的改革措施，達到可能實現的目標與效果。

　　一、憲法監督的基本問題

　　（一）憲法監督的概念

　　當前，一些基本問題，如什麼是憲法監督等，在理論上仍有不少爭議。而且，如何維護憲法權威、保證憲法得到遵守本就是一個因各國不同時期的國情而異的問題，所以才有了司法審查、違憲審查，以及具有中國特色的憲法實施、憲法保障等概念的出現。［1］本文為在制度構建上進行討論，採取狹義的憲法監督概念，即憲法監督是有權主體為保障憲法的實施，依照憲法法律及相關規範，對特定對象、行為或爭議進行監督、審查或決斷的活動及制度安排。它是憲法保障的下位概念，是違憲審查上位概念。［2］

　　從憲法監督的方式和途徑來看，在我國至少可以包括規範性文件備案審查、憲法解釋以及全國人大及其常委會的其他憲法監督等。這也是中央在黨的十八屆四中全會中提出的健全憲法實施和監督制度的四個方面所體現的。［3］從國外實踐來看，還包括憲法訴訟等。

　　（二）憲法監督體制

　　我國目前以現行憲法為核心，以《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等為具體落實，輔之以《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》等程序規範，形成了國家最高權力機關審查制的憲法監督模式。［4］

　　根據憲法第六十二條，全國人民代表大會享有「監督憲法的實施」和「改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定」等權力，第六十七條賦予了全國人民代表大會常務委員會「解釋憲法，監督憲法的實施」的權力。從維護憲制統一，保障憲法監督權威性的角度來看，確實不宜隨意擴大憲法條文規定的憲法監督主體。［5］但是，對於這種「監督」，不妨理解為實質是通過審查，進行權威解釋，行使最終判斷權，在憲法監督體制內有最高效力。它並不排斥其他主體，通過各種形式，發現待監督行為或事項，提交審查或決斷。

　　因而，其他主體對相應規範的備案、審查，也可以理解為是一種事實發現過程。既然我們可以接受《立法法》九十九條規定的各類主體提請憲法監督的權力和權利，承認這是憲法賦予的保障憲法實施的途徑之一，不妨從這個角度暫時擱置所謂地方人大是否享有憲法監督權的爭議。何況這是其行使憲法第九十九條賦予的「保證憲法的遵守和執行」權力的必然要求。對於由地方人大的備案審查產生的憲法爭議，完全可以由憲法監督有權主體予以決斷。

　　考慮到我國的憲法監督體制並沒有充分發揮被期望的作用，各類完善和改革方案不斷被提出。從這些方案所建議的憲法監督主體及權力行使與現行體制規定的關係來看，主要有兩大類：

　　1由全國人大及其常委會之外的機構行使憲法監督權

　　從理論上來說，全國人大及其常委會也應遵守憲法，如果由他們自行審查自己的行為，恐有違反「任何人不得做自己法官」等自然公正理念的疑慮。故曾有一些學者提議，修改現行憲法法律，將憲法監督的權力授予其他獨立機關。其中又分為參考英美體系，以普通法院來實施的模式，［6］以及參考德國、法國建立憲法法院、委員會來具體負責的模式。［7］前一種自然的導向了憲法司法化，還可能細分為是否只由最高人民法院行使憲法監督權。由於與我國法制差異較大，且受我國法院進行憲法訴訟的能力限制，恐難施行。後一種則容易受到有違我國人民主權原則的質疑。畢竟這兩種都將導致人大及其常委會受到另一機構的監督和審查。此外，還有學者提出複合審查制，如全國人民代表大會或其常委會下設立專門委員會，與最高人民法院共同監督。［8］

　　2在現行體制下設立憲法委員會或憲法法院

　　為減小改革阻力，許多學者還是傾向於不需修改憲法就可實現的制度內完善方案。其中又至少分為兩種模式：（1）在全國人大之下設立憲法委員會。這一模式又可細分為該委員會與全國人大常委會地位相同，分行立法權和憲法監督權一類［9］，以及參照全國人大其他專門委員會性質地位，閉會期間受常委會領導的另一類。（2）在全國人大常委會之下設立專門機構，或直接賦予法律委員會憲法監督權。總之，這一大類下的諸多細分，核心在於如何處理新設立的這一專門機構與全國人大常委會的關係，焦點是將全國人大常委會作為違憲審查對象時的張力。因此，在進一步評析這些模式之前，我們不妨先考慮一下憲法監督的對象和內容。

　　（三）憲法監督的對象和內容

　　憲法第五條規定，一切國家機關都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法的行為，必須予以追究。僅就此而言，包括全國人大在內的一切國家機關都可能是憲法監督的對象。而且，行為自然包括了立法活動及其產生的法律等我們常說的抽象、規範性行為，以及針對具體事項做出的決定、決議等。

　　不過，出於憲法規範公權力行使，進而保障人權的基本價值，本文認為，行使權力，尤其是憲法規定的公權力的主體及其行為才是憲法監督的重點。［10］同時，法律等下位法作為憲法的落實，規定了很多違法行為，從邏輯上講這些也是違憲行為。可一般來說，對於我國憲制及國家社會的危害達到了一定程度，才會予以違憲責任的追究。［11］

　　沿此邏輯，當我們想要加強憲法監督的時候，也要集中有限力量，優先解決更緊迫的問題。應當說，全國人大及其常委會的各項活動的法治程度相對較高，至少以積極作為侵犯公民權利的情形更少。所以就現階段，如果設立單獨的憲法監督機構，可以限縮其職權，暫不由其進行違憲審查。也就一定程度緩解了其與全國人大常委會關係的癥結。類似的，相對具體行為及事項，各級立法及規範性文件的制定活動影響更大，範圍更廣，故應優先加強規範性文件備案審查。同時，一個法治的國家和政府，其公職人員的違憲行為造成了侵害，其機關、機構之間就憲法實施產生的爭議，應有相應的救濟程序、解決機制，憲法監督制度是通常的選擇。

　　（四）憲法監督制度完善的路徑

　　從以上論述可以看到，如何實現憲法監督制度的完善將影響到監督體制的選擇。從路徑上來看，論者們的觀點主要分為以下三類：

　　1一步到位

　　出於時間、績效和機會成本的考慮，一些論者主張不受現有體制的過多限制，直接構建最能保障憲法實施的監督制度，［12］且多會選擇前述第一大類的方案。對此，本文贊同多數論者的觀點，即，此種路徑未免難度過大，以至於可能不會被施行。而且，在經濟基礎、法治文化、國民法治素養等無法隨之同時提升的情況下，恐怕會事與願違，甚至適得其反。

　　早在起草我國現行憲法的過程中，在全國人民代表大會之下設立「憲法委員會」來具體承擔憲法監督職能的構想就曾被寫入討論稿，經過多次討論。可即使這種不那麼超前的方案，鄧小平、彭真等老一輩政治家、革命家都持否定態度。究其原因，極為重要的一點便是，若脫離了實際，任何制度機制、單獨的機構都無法發揮被期冀的作用。［13］尤其當否定性評價無法產生相應的憲法責任時，憲法監督機構的權威將難以為繼，亦將有損憲法權威。

　　2兩步走［14］

　　許多論者正是考慮到了上述因素，傾向於先採取前述第二大類的其中一種（多數同意在全國人大而非常委會之下設置專門機構），待時機成熟後，再改革成第一大類中的獨立的憲法法院或委員會模式。

　　3三階段

　　雖然兩步走路徑的可行性已經大幅提高，但本文認為，如果能採用劃分更加細緻的漸進方式，尤其是將憲法監督機構的設置與其職權賦予、擴大相分離，更易於制度完善的穩固、有力推行。李忠教授的三階段理論無疑提供了很好的思路。［15］結合中央十八大以來的精神，可做出如下規劃：

　　在近期（2021年之前），首先加強規範性文件審查機制，同時在全國人大之下籌建與全國人大常委會級別相同的憲法委員會。對於全國人大常委會，它只是全國人大的常設機關。人大自己當然有權監督其常委會，這也已經規定在憲法中。設立憲法委員會只是實現監督的手段和途徑之一。此階段，該委員會的職權主要為有關憲法監督的調查權、建議權。但不包括憲法解釋權，不進行違憲審查等活動。不過，一定要賦予其對全國人大會議的提案權。只要符合提案的最低要求和一般規定，必須列入全國人大議程。

　　待小康社會全面建成後，視情況修改憲法，賦予其憲法解釋權，通過憲法解釋或者制定法律，使其有權但不必須裁決公權力主體之間的憲法爭議、追究嚴重違憲行為的責任主體之憲法責任。這裡說的法律，理應屬於憲法性法律，須由全國人大制定、頒行。

　　待2050年之後，將規範性文件審查權移至憲法委員會，使全國人大常委會專司立法。同時明確公民可以就與自身有直接利害關係的規範、具體行為向憲法委員會提請審查，符合條件的，該委員會必須嚴格按照相應程序予以答覆。更具體的措施下文將予以闡述。

　　（五）憲法監督原則

　　憲法監督作為憲法實施的重要部分，應當遵循憲法的基本原則。結合制度特點，至少可以包括以下原則：

　　1合法性原則

　　有權主體在憲法監督活動中，應當在職權範圍內，遵循法定的程序進行。不得越權，監督被授權以外的事項，或採取法定以外的形式；也不得無故缺位，放任對憲法實施的侵害，或故意拖延懈怠，消極不響應。

　　2適應性原則

　　亦可稱利益衡量原則。主要針對憲法監督機構的謙抑性、憲法的穩定性與社會發展、改革之間的緊張關係。要在具體問題中進行衡量，使特定監督結果適應特定環境。既不過度擴張，侵害憲法權威，有違憲法監督初衷，使監督變修憲，也不宜構成不適當的阻礙。

　　3人權保障原則

　　既然保障人權是憲法的最終目的，自然也應是憲法監督的目的。故，在前述價值衡量時，應優先考慮人權。而且要積極創造條件，使公民能夠通過憲法監督，切實獲得權利保障。

　　二、加強規範性文件審查機制

　　目前，在全國人大及其常委會內部，真正有權進行法規備案審查的是各專門委員會，法律委員會還承擔著相應研究工作。全國人大常委會的工作機構中，辦公廳秘書局負責接收報備、分送文件，法制工作委員會負責對報備的規範性文件及審查建議進行研究，並協助審查。［16］

　　自2004年全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室成立至今，已經實現對審查建議的逐件登記審查，對司法解釋、行政法規逐件審查。對地方性法規則以被動審查為主，有重點主動審查。［17］逐步形成了備案審查中的合法性、合理性、程序正當性等原則，細化了「不適當」等法律用語的一些具體情形，如明顯脫離實際、權利義務明顯不平衡、處罰責任明顯不匹配等。［18］

　　不過，現行備案審查制度依然存在可加強之處，主要包括：

　　（一）審查範圍

　　黨的十八屆四中全會上，中央已經提出將所有規範性文件納入審查。［19］而就全國人大及其常委會而言，規章及以下規範性文件是不納入備案審查的。後者恰恰是出現問題最多，最直接影響公民權利的一類。進行審查最大的困難是審查力量不足。為此，應當落實編制、配備有足夠素質的專業人員。

　　（二）審查程序

　　由於資源投入有限，法規備案審查還主要是書面審查。從民主性、公正性來看，應適當加強相關主體的參與度，組織各方論證、聽證，甚至辯論、舉證質證。這些準司法程序將有利於增強審查的可信性、說服性。而且，不論結果如何，對於申請、建議審查的提請人，審查機構應當予以正式、明確的反饋，並附上法定理由和意見。還可將結果通過網絡以公報等形式公布，並匯總納入審查機構的年度工作報告。

　　（三）審查機構級別

　　實際上，對於報備的規範性文件進行有關主動審查的工作和根據審查建議進行有關被動審查的工作，都是由全國人大常委會下的工作機構在負責，難免有審查機構層級過低的弊端。因而，在中央，可以將備案審查室提為全國人大常委會下單獨的工作委員會。

　　三、健全憲法解釋程序機制

　　不論是憲法實施還是憲法保障，都離不開憲法的解釋。尤其是我國正處在全面深化改革的時期，很有可能出現憲法規定不明，需要創製性解釋的情形。［20］所以本文才提出在賦予憲法委員會其他職權之前，先授予憲法及憲法性法律的解釋權。但在近期，我們還是應圍繞全國人大常委會，健全程序機制。

　　就憲法解釋的原則、方法而言，美國的經濟問題與公民權利問題二分法、德國的合憲性解釋等理論和實踐都可資借鑑。我國法律解釋實踐中也有一些方法，如文義解釋、原旨解釋、目的解釋、社會學解釋等，可供參考。其中，包括擴張解釋與限縮解釋的文義解釋，最為首要。［21］且我國《立法法》有關法律解釋的提請、形成程序，《香港特別行政區基本法》的相關規定和實踐更為我們提供了良好的法制基礎。但在參照時，要考慮憲法解釋的特殊性，儘量類推憲法修改的有關規定。比如，解釋草案的表決通過時，應由憲法解釋機構全體成員的三分之二多數同意。［22］

　　就憲法解釋的效力而言，一般應具普遍性。溯及力則應根據不同情形不同規定。比如，如果是解釋主體為明確有關憲法問題，為憲法實施提供指引，預防違憲情形的出現，主動做出解釋，不宜具有溯及力；如果是應個案聲請的解釋，至少可以適用於該案。並且，憲法解釋權交給憲法委員會之後，該機關做出的解釋通常情況為終局結果，但不排斥其自身在以後另行解釋。只是，全國人大一般不得直接改變，除非能證明解釋機構在做出該解釋時存在明顯違憲行為。這是保障憲法委員會發揮法治精神，預防民主弊端的措施之一。四、完善全國人大憲法監督制度

　　——憲法委員會之構建實踐中，一個行為究竟是具體行為還是抽象行為，有時難以事先判斷，這是備案審查制度本身的局限性。所以我們還是應當進一步加強其他形式的監督。加上上文提到的憲法解釋、解決憲法爭議、憲法權利救濟等諸多職權，最終將要承擔這些職責的憲法委員會在建構之初，就要具備在焦點和漩渦之中，保持中立、理性的條件。

　　（一）人員組成及產生

　　1人數

　　近期來看，由於主要行使調查、建議權，以積累認知度為主，故不必很多人，憲法委員會委員為9或12人即可。每個委員都應配備一定數量的輔助人員。但最終行使多項職權，尤其是可能面對普通公民的憲法訴訟時，恐怕需要更多的委員（如21人），分成不同工作隊伍。為保證對外統一性，可選任兩到三位主席，負責最終內部覆核。

　　2委員資質及構成

　　憲法委員會成員除需達到身體狀況足以勝任、僅為我國公民、具有政治權利等一般條件外，由於憲法監督的專門性、技術性與政治性並存，還要求委員會成員具備更進一步的資質。但要求每個委員都具備憲法法律業務素質，豐富的社會經驗和政治資歷等政治素質，［23］恐怕較難。所以在近期，可以通過委員會成員來自不同領域予以解決。以12名委員為例，可以分為四名專家學者，四名資深司法、法律工作人員，現任或卸任的行政機關、立法機關人員各四名。當選後應辭去原工作、職務，任專職委員。上任前要進行憲法宣誓。

　　3產生

　　在2021年之前，可由全國人大通過決議，組建憲法委員會成員的推薦委員會，並出臺相應推薦辦法。該委員會應儘量吸收中央及省級主要機關機構的負責人，可接受來自各機關、團體和個人的推薦和自薦。［24］由全國人大在修改《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、決定成立憲法委員會時一併選舉產生。考慮到我國國家主席制度的不斷完善和加強，在中長期，可以考慮由國家主席提名憲法委員會主席或主任1-3名，由全國人大決定。［25］再由當選主席或主任根據推薦委員會推薦，向全國人大提名其他委員。這有利於憲法委員會相對全國人大的獨立，又增加了對其本身的監督。

　　（二）任期及職業保障

　　除第一屆憲法委員會委員的任期可根據有關制度建設進度視具體情況特別規定外，在近期，委員任期可定為一任5年，可連任且不限次數。待憲法監督制度愈發完善有效後，可延長至10年，或參照國家主要領導人任期之規定。規定可連任難免有委員為了謀取連任而放棄原則，喪失獨立性的隱患。但依前述設計，將有多方同時參與委員產生。一名委員很難通過任內偏向某一方而獲得實質性的連任優勢。

　　憲法委員會的委員非因嚴重瀆職、貪汙等重大法定事項，或從事了與其委員身份不相適宜的活動，不得提前解聘。且如有前述情形，應由憲法委員會內部，通過委員投票，進行三分之二多數決。［26］委員人身權利及保護事項可參照全國人民代表大會代表的有關規定。

　　（三）憲法監督程序

　　1啟動程序

　　待我國憲治相對成熟，物質基礎相對雄厚後，可以放開限制，允許任何主體按提請程序和條件提出憲法監督要求。比如，聲請者需明確待監督事項可能存在哪些違憲情形或憲法不明之處，並提供初步的規範依據。一般來說，還應當與自身利害相關，且窮盡了其他救濟、解決途徑。對以後可能涉及的法律合憲性審查的要求，可由全國人大以全體會議表決形式，決定是否交付審查。

　　而且，本文設想的憲法委員會旨在從整體上保障憲法實施，不是法院系統，至少在近期和中期從事的不是司法活動。不宜要求在其監督職權範圍內的事項必須予以啟動正式監督程序處理。而是可以優先選擇影響較大、較為緊急的事項。也因如此，憲法委員會不需嚴格的遵循所謂政治問題迴避原則。但為維護其自身獨立、權威，還是以謙抑、謹慎為宜。

　　2監督程序

　　具體的審查程序、標準及完善等，前文在規範性文件審查、憲法解釋部分已述及。這也意味著從監督方式來看，是種事前與事後相結合的模式。但就違憲審查而言，應當以事後審查為宜。尤其是對於立法行為的監督，如果在相應法律法規頒布之前，就已介入，相當於是擔當了立法者，與其機構設置初衷不符。［27］且做出違憲判斷需參與該項監督的全體憲法委員會委員的三分之二多數同意。

　　3監督效力

　　憲法監督委員會做出的審查決定或爭議裁決具有終局性，至關重要。否則，重大憲法問題處於不確定狀態所帶來的危害恐怕更大。這也有利於增強憲法監督機構的權威。一些論者擔心該機構無制約亦會為非，確有道理。但它的這種監督權本身很難直接造成損害。且遇到所謂憲法危機時，如確無正當性，必無足夠民意支持，不可能對抗強大的立法與行政權。

　　從效力形式來看，在憲法委員會開始實質性憲法監督初期，可沿用現在被監督主體自行變更或撤銷其行為，就終止憲法監督程序的做法。這也是「予以追究」的形式之一，保障憲法良好實施才是主要目的。但對於已經造成的損害，不論是積極作為，還是消極不作為，應當要求承擔相應的責任，處置責任人，這是權責相一致的必然要求。

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