作者：陝西師範大學教育學院 趙豔、慄洪武
中國推進義務教育的歷史表明，在發展基礎教育過程中，普及教育與義務教育是相輔相成的，雖既定目標為實現義務教育，但須先推進普及教育；而為保障普及教育的有效實施，又須以法律法規的方式規定其義務性。百年間推進義務教育的路徑由小學向中學延伸，並呈現出一些明顯的歷史性與階段性特徵。
推行普及義務教育的發展歷程
清末受「西學東漸」的影響，維新人士紛紛提出普及義務教育的主張。如康有為於1898年在《請開學校折》中首次介紹德國和日本的普及義務教育情況；梁啓超通過對日本教育的考察，於1902年發表了《教育政策私議》和《論教育當定宗旨》兩篇專文，呼籲在中國推行普及義務教育。在各方人士探討普及義務教育的同時，清政府於1904年1月頒布了《奏定學堂章程》，將初等小學堂確定為義務教育，這是中國近代由中央政府從教育制度層面第一次在初等小學堂推行5年制的義務教育。但在具體實施時遇到不少困難，只好又於1909年出臺《變通初等小學堂章程》，規定初等小學完全科的部分課程可以刪減，初等小學簡易科的年限可縮至4年或3年，課程可以更為簡縮。
民國成立，政體變更，臨時政府教育部於1912年9月至1913年8月陸續公布了各級各類學校法令和規程，形成了一個比較完整的「壬子癸丑學制」系統，規定初等教育段分初等小學校和高等小學校兩級共7年，其中初等小學校4年為義務教育。這種縮短初等教育段年限和初小、高小分段的設計，主要是為了便於實現小學義務教育並向平民化發展，最終實現初等小學義務教育的普及化。20世紀20年代初，在新文化運動推動下多種教育思潮興起，為初等教育的改革和平民化發展創造了一定的社會條件，北洋政府於1922年11月公布了《學校系統改革案》。這次改革特別縮短了小學教育年限，改7年為6年，小學分為兩級，其中初級小學4年為義務教育；普通中學教育年限改4年為6年，分初、高兩級，最終形成了中小學段「六三三」制。這是「新學制」的精華，其內容更加務實，更趨合理，更有利於初等教育的普及，被後世長期沿用。
南京國民政府時期，雖根據時局需要對1922年的「新學制」做了適當的修改變通，但該學制的基本框架並未變更，全國還是在「六三三」制下艱難地推進四年制的初等義務教育的普及發展。1928年5月，大學院召開第一次全國教育會議，提出「厲行全國的義務教育」，要求中央、各省區、各市縣均設立義務教育委員會。1929年9月，教育部制定「厲行國民義務教育及成人補習教育」的規程和實施計劃，要求於1934年底實現普及四年的義務教育。1930年第二次全國教育會議將義務教育完成期限定為20年。1935年8月，行政院批准並頒布了教育部制定的《實施義務教育暫行辦法大綱》及其實施細則，計劃分三期實現全國普及四年制義務教育。1940年3月，教育部頒布了《國民教育實施綱要》，提出推行兒童義務教育和失學民眾補習教育合一的新國民教育制度。儘管如此，由於日本侵華硝煙四起，小學教育的普及發展一直跌宕曲折。據《第二次中國教育年鑑》統計：在小學校和小學生數目增長最高的年份裡，也只有學校320080所，學生21831898人，兒童入學率為8.03%。與此同時，中共中央所在地陝甘寧邊區也在推行五年制小學義務教育。1937年11月24日，中國共產黨陝甘寧特區委員會在《特區政府施政綱領》中第一次提出「實施普及的義務的免費的教育」政策。1939年，邊區政府教育廳專門制定《陝甘寧邊區實施強迫教育暫行條例（草案）》；1940年3月和12月，邊區政府先後頒布了《陝甘寧邊區實施普及教育暫行條例》和《陝甘寧邊區實施義務教育暫行辦法》。從1937年底到1939年底短短兩年時間裡，邊區黨委、邊區政府及其教育廳先後七八次制定綱領、法規、條例和辦法推進與普及初等五年制義務教育，足見黨和政府對這項工作的重視程度。這推動了邊區小學教育的迅速發展，為中等學校輸送了合格學生，為社會教育培養了優良師資，也培養了一批有知識有文化的地方幹部。但這只是共產黨局部執政的一個嘗試，義務教育的推行範圍僅在陝甘寧邊區29個市縣，惠及小學生人數最多時有43625名。
中華人民共和國成立以後，中國社會從此進入了和平穩定發展的新時期，為普及義務教育創造了良好的教育環境。1951年召開的第一次全國初等教育會議明確提出小學教育工作的目標，是從1952年到1957年爭取全國平均有80%的學齡兒童入學，爭取十年之內全國兒童初等教育基本達到普及。同年，政務院頒布的《關於改革學制的決定》中仍然保持「六三三」學制的基本框架。同時，人民政府通過制定多項政策和措施，確保在全國範圍內普及初等教育，從城市到農村大力發展小學教育，各地湧現出多種多樣的辦學形式。1958年，中共中央和國務院發布《關於教育工作的指示》，要求全國應在三年到五年內，基本上完成掃除文盲、普及小學教育、農業合作社社社有中學和使學齡前兒童大多數都能入託兒所和幼兒園的任務。20世紀六七十年代，各地將普及教育逐步延伸到中等教育，初中由社辦發展到村辦，還辦了一批職業技術學校、師範學校、技工中專學校等。改革開放以來，1980年12月中共中央、國務院頒布了《關於普及小學教育若干問題的決定》，要求「全國應基本實現普及小學教育的歷史任務，有條件的地區還可以進而普及初中教育」。1982年12月新修訂的《中華人民共和國憲法》第46條第一次以國家大法的形式明確規定，要普及初等義務教育。1985年5月中共中央頒布的《關於教育體制改革的決定》中，明確提出有步驟地實行九年制義務教育。1986年4月《中華人民共和國義務教育法》頒布，國家實行九年制義務教育，正式以法律的形式確立義務教育制度是這一專門法的基本特徵，使我國普及九年制義務教育與世界上大多數國家的做法趨於一致，為邁向教育強國創建了重要的制度保障。
普及十二年制義務教育的客觀態勢業已形成
在國家《義務教育法》頒布後，隨即各省、自治區、直轄市根據本地實際情況陸續制定了《義務教育實施辦法》。各地依法依規科學推進，強化地方政府責任落實，到2001年1月全國實現了基本普及九年義務教育的戰略任務。但還存在著東、中、西部之間發展中的差距，以及各地縣域之間和城鄉之間發展中的不均衡問題。為此，教育部於2005年5月25日向各省區和直轄市發出《關於進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，提出大力推進城鄉義務教育均衡發展。各地根據意見要求，一面鞏固已取得的成效，一面彌補發展中的不足。經過各級政府和人民群眾艱苦卓絕的不懈努力，我國於2011年11月全面完成普及九年義務教育的戰略目標，實現了中國人民一百年來普及義務教育的一個階段性夢想，為實現教育和人力資源強國奠定了堅實的基礎。2013年，國務院督學委員會啟動了縣域義務教育均衡發展評估認定工作。截至2018年底，全國有92.7％的縣（市、區）實現基本均衡，共2717個縣、16個省（區、市）整體通過評估認定。2019年10月12日，教育部在浙江省海鹽縣召開全國縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定啟動現場會，在縣域義務教育均衡發展評估認定工作的基礎上，開展新的縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定。通過雙管齊下，我國各省區基本實現縣域義務教育均衡發展，部分地區將實現義務教育優質均衡發展，由此將開啟普及十二年制義務教育的偉大工程。這是一個科學合理的、符合中國實際的基礎教育發展戰略部署，也是中國特色社會主義教育制度體系建設的重大舉措。
近年來，各級政府在推進縣域義務教育均衡發展進程中，一方面加大經費投入，合理配置教育資源，推進學校標準化建設；另一方面建立長效管理機制與學校共同發展機制，重點縮小城鄉之間學校的差距，同時國務院督學委員會又通過督導評估辦法，促進和保證縣域義務教育優質均衡發展。這些措施將為普及十二年制義務教育打好堅實的基礎，也造就了普及十二年制義務教育發展的客觀態勢。為此，2020年在全面實現縣域義務教育均衡發展後，應在「六三三」學制的框架下，以省、區、市為地域單位逐步推進十二年制中小學義務教育，並在中學階段終止初、高兩級分段，廢止中等教育的雙軌制，普及普通高中段的義務教育，提升中等職業技術教育為高等職業技術教育，最終建成以完整的中小學義務教育為基礎的普通教育、職業教育和師範教育並行發展的新學制系統。這是完善中國特色教育制度體系建設的內容之一，也是推進教育現代化的一項重要制度安排。