陳振明:為公共管理學科劃界

如何理解作為一個學科的公共管理學？公共管理學有哪些新的研究途徑值得關注？本文為陳振明教授的觀點。摘自《公共管理學（第二版）》（陳振明 等  著），中國人民大學出版社2017年版。【文末福利放送，發表評論即有機會獲贈陳振明教授親筆籤名圖書。】

對作為一個學科的公共管理學的三種不同理解

在英語中，「public administration」和「public management」既表示一種活動、一種職業，也表示一個學科或研究領域；在漢語中，表示學科往往會加上一個「學」字，因此，比較容易區別一種活動或職業與學科。在西方，特別是美國的文獻中，對作為一個學科的「public management」（公共管理學）主要有如下三種不同的理解：

一是將「公共管理學」等同於「公共行政學」，這種用法常見於日常公共部門管理活動中，也來自堅持傳統的公共行政範式或途徑的學者們。這些學者反對將「公共管理」一詞看作新術語的說法，認為公共行政學早就使用「公共管理」一詞，其含義與「公共行政」並無二致。還有一些公共行政學派的學者力圖將當代公共部門管理的理論與實踐的新變化納入公共行政學的框架中。例如，我國學者很熟悉的戴維·H.羅森布魯姆（D.H. Rosenbloom）的《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》（中國人民大學出版社有譯本，2002年版，同時還出了英文影印版，2013年版——小編注）這本教科書就是一例。在該書中，羅森布魯姆教授認為，公共行政是管理的、政治的和法律的理論的應用和為全社會或社會的一部分履行規制和服務職能而執行立法的和司法的政府法令的過程。這是一種相當廣泛的定義，涵蓋了所有的公共部門及其管理活動，這就與新公共管理學派所理解的「公共管理」沒有實質上的不同，基於這種理解建立起來的「公共行政學」與新公共管理學也不會有根本的區別。

二是把公共管理學當作公共行政學的一個分支學科，是關於公共行政的項目設計、組織結構化、政策和管理計劃，經由預算系統的資源配置、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論方面的總的看法。這以奧特（J. Steven Ott）、海德（Albert C. Hyde）和沙夫裡茨（Jay M. Shafritz）所主編的《公共管理精華讀物》（1991）為代表。他們在該書的序言中明確指出：「公共管理是更廣泛的公共行政領域的一個主要部分……公共管理的焦點是作為一種職業的公共行政和作為這種職業實踐者的公共管理者……公共管理集中關注那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具、技術、知識和技巧。這些工具的能力包括職位分類、招募和選擇程序、影響管理、預算分析和規劃、監督技巧、長期或戰略計劃、項目和組織評估、反饋和控制機制（特別是通過信息管理系統的反饋和控制機制）、合同管理、項目管理和組織重構等。」該書選入的由格雷厄姆（Cole Blease Graham）和海斯（Steven W. Hays）所寫的《管理功能和公共行政的POSDCORB再考察》一文宣稱：公共管理是公共行政學中一個涉及技術和方法的子領域，公共管理學者「關注的是效率、責任制、目標的獲取和大量的其他管理方法與技術問題」。

三是將公共管理學看作一種不同於傳統的公共行政學和政策分析的一種新途徑、新範式或新的學科框架。有許多學者持這種看法。20世紀80年代初期，就有學者將公共管理看作一個新的學科框架。例如，加森（G.David Garson）和奧弗曼（E.Samuel Overman）所寫的《美國的公共管理研究》一書基於對美國公共管理研究廣泛的調查研究，提及「公共管理的聲望與日俱增」，他們認為原因也許是這個詞比公共行政有更充滿活力的內涵。佩裡和克雷默在《公共管理：公共的和私人的觀點》（1983）一書中宣稱：「作為一種現代公共行政的特殊焦點的公共管理是新的東西。」他們的這種觀點後來得到瑞尼的回應，他在1990年一篇題為《公共管理：最近的發展和現在的前景》的文章中說：「在過去的二十年，公共管理的話題已經強有力地提上了那些對政府行政管理感興趣的人的議事日程。」他認為這也許是因為政府的名聲越來越不好。第一本為「公共管理」確立基本學科框架的教科書，可能要算波茲曼和史特勞斯曼的《公共管理戰略》（1990）。他們在該書中說：「本書所用的概念是『公共管理』而不是『公共行政』……這裡使用『公共管理』一詞有兩個理由：第一，本書關心戰略問題，涉及公共組織的外部環境和它們更廣泛的使命和目標。『公共管理』一詞似乎也正是按照這種方式進化的，這使得它所關心的東西比內部行政要多得多。……第二，公共管理不必只是在政府機構的背景上出現，而『公共行政』一詞總是或最終在整體上與政府官僚機構相聯繫。『公共管理』這一新術語可能更具彈性。」在另一處地方，他們又說：「當代公共管理是某種不同於傳統的公共行政的東西。……我們並不簡單地反對傳統的公共行政。我倆都仍對公共行政感興趣，我們教公共行政的各種課程，我們也曾經是公共行政學者。但公共管理則不同，不同的主要方面是：如果它要成功地運轉的話，那麼它就必須要有戰略的輪子。與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合和更少受功能專門化的限制。在很大程度上可以說，公共管理是對組織外部環境的管理，公共行政則存在於組織的脈絡當中。」

20世紀80年代末90年代初以來，西方出版了大量的第三種意義上的公共管理學論著及教科書。在美國，較有影響的著作除了波茲曼和史特勞斯曼的《公共管理戰略》之外，還有林恩的《作為藝術、科學和職業的公共管理》（1996），納特（P. C. Nutt）和巴可夫（R. W. Bakkoff）的《公共部門戰略管理》（1992）（中國人民大學出版社有譯本，2016年版——小編注），瑞尼的《理解和管理公共組織》（1991，1998）等。這些只是美國的文獻，要是算上英國、紐西蘭、澳大利亞、加拿大、荷蘭等國的「新公共管理」文獻，可以說目前已有大量的公共管理學文獻了。

公共管理學的對象與性質

按照唯物辯證法和科學哲學的觀點，任何一個學科都是以客觀世界的某一類事物、現象或過程作為自己的研究對象。它要探討這類事物或現象及過程的本質聯繫或規律性，從而形成學科的概念、範疇、定理、原理和方法的理論體系。公共管理學的研究對象是公共事務管理，即國家治理或治國理政的實踐，它是一種客觀的社會活動及過程。與傳統公共行政學一脈相承，公共管理學要研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構、功能及其與環境的關係，研究公共管理活動的過程及其環節（如組織、決策、溝通、協調、監控、評估等）。然而，作為一種有別於公共行政學的新「範式」，公共管理學的研究更注重如何應用人類所創造的各種科學知識及方法來解決公共事務的管理問題，以使政府及其他公共組織更有效地提供公共物品或公共服務。正如英國著名行政學者胡德所說：「公共管理，這門國家的藝術，大致可以定義為如何設計和提供公共服務和政府行政的具體工作。」從這個意義上說，從靜態的政治組織結構和制度研究導向動態的公共服務需求與供給問題，正是傳統公共行政學向公共管理學變革的重要標誌之一。

如果說傳統公共行政學把抽象的官僚制行為與結構作為研究焦點的話，公共管理學則把關注點放在滿足公眾的服務需求上，尋求有效的公共管理方式來提供廣泛而優質的公共服務。美國著名行政學者文森特·奧斯特羅姆指出：作為傳統公共行政理論的核心概念，官僚制結構是必要的，但它對於富有生產力、富有回應性的公共服務經濟並不是充分的。正因如此，政治經濟學家已把公共物品和服務的供給看成公共行政的核心組織性概念，研究如何超越特定政府管轄的限制，通過協作行為來共同提供特定的公共物品和服務。可以說，20世紀70年代中期以來，公共服務已經成為政府為公眾提供的一切公共事物的代名詞，成為公共管理替代傳統公共行政的核心所在。而西方國家之所以出現聲勢浩大的政府改革運動，與其將政府的基本職責定位於提供公共服務也有著密不可分的關係。

綜上所述，作為一門研究公共事務管理活動或公共管理實踐的學科，公共管理學可以被界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共事務管理，即公共組織和公共管理過程及其規律性的學科。公共管理的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共服務。或者說，公共管理學是一門研究公共組織（主要是政府）如何有效地提供公共服務的學問。

從當代公共管理或政府改革與治理的實踐需求來看，從公共服務供給的角度來定義公共管理學有其合理依據。正如馬克·霍哲所說：「自20世紀70年代以來，市民對改進政府績效的關注推動著公共組織機構逐漸將注意力轉移到提供更好的服務上來。於是，當代公共行政改革的一項根本任務便是提升公共服務的質量和績效。」丹尼斯·A.榮迪內利指出：全球化、技術創新和通信技術的發展給政府帶來巨大的壓力，接踵而來的便是本國公民向其政府提出更高的要求，公民對政府與日俱增的期望常常引起公民對政府的不滿和對政府信任的流失，這增加了改革的壓力。而西方新公共管理改革運動正是西方各國政府為回應日益蔓延的公民對政府的不滿以及對政府提出的更高要求而展開的。

與傳統的公共行政學相比，公共管理學的學科性質可以歸納為以下六點：

第一，就研究對象與範圍來說，公共管理學並不像傳統的公共行政學那樣，將自己主要局限於政府行政機關特別是官僚機構的研究上，而是把研究對象擴大到其他政府機關（立法機關和司法機關）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。

第二，公共管理學更具跨學科、綜合性的特點。傳統行政學主要建立在政治學的基礎上，尤其是將官僚體制理論和政治—行政二分法作為其理論基礎；公共管理學的研究者來自廣泛的不同的學科，他們充分吸收了當代各門學科的理論和方法，特別是更多地依賴於經濟學的理論和方法，並日益與工商管理學相融合。因此，它的基礎更紮實，並具有更廣泛的學科知識框架。

第三，公共管理學將研究焦點由傳統公共行政學的「內部取向」轉變為「外部取向」，由重視機構、過程和程序研究轉到重視項目、結果與績效的研究，這使得戰略管理、公共管理的政治環境、項目執行、績效評估、公共責任制及公共管理倫理這樣一些在傳統公共行政學中沒有的或被不受重視的主題成為公共管理學的核心主題。

第四，公共管理學也涉及大量的公共行政學沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動的邏輯、委託—代理、產權、交易成本、交換範式、制度安排與創新、政府失敗、準市場、學習型組織、多元組織、認知風格、管理網絡、管理工具、成本核算、信息管理系統等。

第五，公共管理學既是實證的（重視經驗研究，從經驗中汲取知識），又是規範的（提倡研究「應該不應該」的問題，用以規範公共管理行為）。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法，這就有別於傳統公共行政學過多地局限於規範研究，囿於普遍適用的「行政原則」的探討。

第六，公共管理學將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是國家或政府治理變革的實踐基礎上，是從這種實踐中產生的新理論範式，反過來成為指導這種實踐的模式。因此，與傳統行政學相比，它更具現實性。

公共管理學的主題範圍

當代公共管理學科分支或主題領域及專業如何劃分？這是一個複雜而有爭議的問題。 從二級學科或專業設置的角度，1996年公布的我國公共管理一級學科下設行政管理、社會保障、教育經濟與管理、社會醫學與衛生事業管理、土地資源管理五個二級學科或專業（2012年修訂曾考慮增加一個二級學科，即「公共政策」，但迄今沒有正式公布）。美國的公共管理特別是公共管理碩士（MPA）設有城市管理和城市政策、環境政策和管理、衛生政策和管理、信息和科技管理、非營利管理、公共財政與預算、公共行政、公共政策分析、社會政策等專業。

《中國大百科全書》第三版首次增加了「公共管理」學科。近一兩年中國大百科全書出版社就學科框架進行了專家諮詢並組織了多次研討會。最初考慮基於中國公共管理學科的二級專業設置，並參考美國公共管理學科專業設置的有益經驗，整合為15個分支：公共行政理論、政府組織、非營利組織、公共政策、公共財政與預算、社會保障、土地資源管理、城市管理與政策、電子政務、公共安全與應急管理、公共事業管理、教育經濟與管理、社會醫學與衛生事業管理、科技管理、環境政策與管理。2015年12月在北京召開的《中國大百科全書》第三版公共管理學第一次編委會會議討論了第三版公共管理學卷的學科框架，擬定了16個分支：綜論（學科基本概念、理論、人物和事件）、公共組織理論、政府改革與治理、政策科學、比較公共管理與全球治理、公共部門人力資源管理、公共財政與預算、電子政務、公共倫理與法治、風險與危機管理、經濟政策與管理、社會治理、社會保障、公共服務管理、資源環境政策與管理、城市與區域治理（也可包含鄉村治理）。

多年來，筆者主張將公共管理劃分為公共組織理論、政府改革與治理、公共政策分析、財政預算與管理、公共部門人力資源管理、公共部門戰略管理、公共部門績效管理、公共部門管理倫理、非營利（第三部門）管理、領導科學、危機管理（應急管理）、社會管理（社會政策）、公共服務管理、公共管理與法律、比較和國際公共行政、數據管理與研究方法、政府間關係、政府工具、司法行政、政治管理等相對獨立的主題領域或分支。

公共管理學的研究途徑

公共行政學在其發展的不同階段，採取了不同的研究途徑或研究方法。早期的公共行政學者主要採用制度或法理的研究途徑（形式主義的研究方法），側重於對政府制度、機構、法規方面的研究；20世紀20年代，受「科學管理革命」的影響，公共行政學都採用了所謂的「原則」研究途徑，注重對一般的行政管理原則的探索和概括。 20世紀三四十年代，受政治學「行為主義革命」的影響，公共行政學推崇經驗科學的研究方法，把觀察、實驗、模擬、抽樣、訪談、調查一類的方法用於對行政行為的研究；第二次世界大戰後尤其是五六十年代之後，公共行政學者廣泛地運用運籌學、系統分析、損益分析、案例研究、計算機模擬等新的研究方法及手段。

公共管理學是一個跨學科、綜合性的研究領域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點。首先，公共管理學可以從不同的社會科學學科的框架中來加以研究，在西方（美國）公共管理學的發展中，形成了較有影響的學科途徑，主要有管理學途徑、政治學途徑、法學途徑和經濟學途徑。其次，可以從某些社會科學的理論、假設或模型出發來研究公共管理過程，由此形成的研究途徑更是多種多樣。研究途徑、方法的不同，導致對公共管理過程做出不同的描述或解釋，從而形成不同的公共管理理論。

美國學者戴維·Ｈ.羅森布魯姆在《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》一書中認為，公共行政學的研究有三種主要的研究途徑，即管理途徑（包括傳統的管理途徑和新公共管理途徑）、政治途徑和法律途徑。他說：「公共行政的研究有三條相對分明的途徑，各自對公共行政有不同的闡述。一些人把公共行政視作一種管理行為，與民營部門的運作相類似；另外一些人則強調公共行政的公共性，從而關注其政治的層面；還有一些人注意到了主權、憲法和管制實踐在公共行政中的重要性，從而將公共行政視為一種法律事務。三種不同的研究途徑對於公共行政的運作，傾向於強調不同的價值和程序、不同的結構安排，也用不同的方法看待公民個人，而每一種途徑對於如何發展公共行政的知識也有各自不同的主張。更為複雜的管理途徑又可以分為兩派，即傳統（正統）的管理途徑，以及當代以改革為導向的『新公共管理』。」羅森布魯姆把這幾種研究途徑的內容與特徵做了歸納（見下表）。

公共行政的不同視角 

公共管理學更多地以經濟學為基礎，因此，經濟學途徑已成為公共管理學研究的一個重要途徑。它採用經濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術來看待公共管理問題。在當代公共管理及公共政策學科中，最有影響力的經濟學途徑是公共選擇理論和新制度學派。英國學者萊恩（Jane Erik Lane）在《公共部門：概念、模型與途徑》一書中認為，公共部門中的政策制定與執行的過程是通過來自公共選擇、新制度經濟學、政策執行、管理與評估等不同領域的模型或途徑來進行研究的。

公共選擇理論是20世紀70年代發展起來的一種「新政治經濟學」或「政治的經濟學」理論，80年代以後被廣泛地應用於公共管理和公共政策領域。公共選擇理論將「經濟人」假說、交換範式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。作為一種公共政策的研究途徑，公共選擇理論假定：政治行動者個人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。

新制度主義或新制度學派是一種很有影響力的公共管理與公共政策研究途徑。它強調製度在政治生活中的決定性作用，認為制度自身是人類設計的產物，是工具性指向的個人的合目的結果；制度之所以在社會中存在，是因為它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制（官僚制）；作為持續不斷的正式或非正式的規則，制度規定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。

治理網絡或政策網絡是一種新的、影響在不斷加強的公共管理與公共政策研究途徑。20世紀七八十年代，西方社會發生深刻變化，私人部門迅速發展，政府角色逐漸減弱，公共部門與私人部門之間相互依賴，國家機構和社會的不同部門共同參與公共治理過程。治理網絡或政策網絡被視為一種新的國家治理模式——「一種與科層制、市場相對應的治理模式」。R. 羅茲（又譯「羅茨」）將其界定為：「政府和其他社會行動者之間的一系列正式制度性聯繫以及非正式聯繫……這些聯繫基於公共決策和政策執行的共同理念和利益。」

【文末福利：如何理解「公共行政學」與「公共管理學」二者的關係？公共管理學的核心議題是什麼？您是如何為公共管理學科劃界的？您認為公共管理學還有哪些新的重要的研究途徑本文尚未提及？對上述問題留言發表評論，即有機會獲贈陳振明教授親筆籤名圖書（共有三位幸運讀者可獲得此福利）。】

活動截止時間為2017年3月27日24時。

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