中國紀檢監察報：單位「小金庫」違紀違法與犯罪問題辨析

近年來，「小金庫」違紀違法案件仍易發多發，「小金庫」外表形形色色，內在錯綜複雜，容易滋生腐敗、誘發犯罪。由於「小金庫」並不是一個嚴謹的法律概念，且相關黨紀法規幾經修改，我們在辦理「小金庫」相關案件時經常會遇到一些問題和困惑，我們就「小金庫」相關問題作初步探討。

一、設立「小金庫」行為的認定標準

資金及資產是否列入符合規定的單位帳簿是認定是否屬於「小金庫」的關鍵，但在審理實踐中，還需結合行為的主客觀方面予以綜合認定。

一是必須具有主觀故意。設立「小金庫」行為應出於主觀故意，目的是方便用錢用物，其核心表現是故意使相應資金、財物，規避或者脫離財政、審計、紀委監委等監管監督。由於財務人員業務不精或工作疏忽大意，導致一些資金及資產未列入符合規定的指定單位帳簿，或未列入單位帳簿中符合規定的指定科目，都不應當認定為設立「小金庫」行為。

二是規避或脫離正常監管。《關於在黨政機關和事業單位開展「小金庫」專項治理工作的實施辦法》列出了「小金庫」的7種主要表現形式，其中之一就是「上下級單位之間相互轉移資金設立『小金庫』」。將本單位資金轉入下級單位帳內核算，雖然下級單位帳戶也是正規帳戶，也要接受正常監管，但資金經過這樣「倒騰」，監管就弱化了。同樣，將本單位行政資金轉移到工會或食堂帳戶內核算，其支出由本單位實際掌握、支配，故意弱化監管的本質沒有變，仍應按設立「小金庫」處理。總之，在單位所有正規的帳簿以外設帳，脫離正常監管的，應當認定為設立「小金庫」行為。

三是「小金庫」雖有較強隱蔽性，但仍應當在其單位內部有一定人員知曉，在一定範圍內公開。具體什麼範圍，視情況而定，重點把握是否有監管。若某領導將單位收入或套取的資金放入個人帳戶，除自己之外無人知曉、無人監管，則不應作為設立「小金庫」行為來處理，而應考慮涉嫌貪汙、職務侵佔罪等。

二、「小金庫」違紀違法行為的條款適用

一是2003年《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對設立和使用「小金庫」違紀違法行為的定性歸結。2009年中央紀委發布的《設立「小金庫」和使用「小金庫」款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），針對的是2003年《條例》，該《解釋》對設立和使用「小金庫」相關違紀違法行為有明確的定性歸結：

（一）設立「小金庫」的、使用「小金庫」款項新建、改建、擴建、裝修辦公樓或者培訓中心等的、用「小金庫」款項提高福利補貼標準或者擴大福利補貼範圍、濫發獎金實物或者有其他超標準支出行為的，依照2003年《條例》第一百二十六條的規定追究責任，歸屬為違反財經紀律的行為；

（二）使用「小金庫」款項報銷應由個人負擔的費用的，依照2003年《條例》第七十二條的規定追究責任；使用「小金庫」款項吃喝、旅遊、送禮、進行娛樂活動或者以其他方式揮霍的，依照2003年《條例》第七十八條的規定追究責任，歸屬為違反廉潔自律規定的行為；

（三）以單位名義將「小金庫」財物集體私分給單位職工的，對有關責任人員，依照2003年《條例》第八十四條的規定追究責任，歸屬為私分國有資產行為。

二是2015年、2018年《條例》對「小金庫」違紀違法行為的定性歸結。2015年、2018年《條例》嚴格貫徹「紀法分開」原則，對涉嫌犯罪、一般刑事違法行為及其他違法行為等問題在總則部分用單獨一章進行了規制，並設定了紀法銜接條款。在處理「小金庫」案件時，應注意區分不同情況，準確適用黨紀處分條例：

（一）私設「小金庫」涉嫌構成刑法規定的犯罪行為。如果私設「小金庫」已經涉嫌刑法規定的挪用公款罪、貪汙罪、私分國有資產罪等犯罪，應當按照2015年、2018年《條例》第二十七條的規定，將有關問題移送司法機關處理，追究法律責任。

（二）私設「小金庫」雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的行為。如果私設「小金庫」，且有刑法規定的挪用公款、貪汙、私分國有資產等行為，不構成犯罪但須追究黨紀責任的，應當按照2015年、2018年《條例》第二十八條的規定，視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。

（三）私設「小金庫」涉嫌違反其他國家法律法規規定的行為。我國相關法律法規就加強經濟管理和財務管理，糾正財政違法行為制定了一系列法律法規，如預算法、會計法、《財政違法行為處罰處分條例》等。如果發現有違反上述法律法規設立和使用「小金庫」的，應當在2015年《條例》第二十九條或在2018年《條例》第二十八條其他違法行為之中對其進行評價，統一表述為：違反法律法規，設立「小金庫」和使用「小金庫」款項。

三、其他需要注意的問題

一是注意查清「小金庫」資金來源和去向。辦理「小金庫」違紀違法案件，查清「小金庫」資金來源和支出去向是基礎。實踐中，由於「小金庫」資金來源廣泛、去向繁雜、帳目不完整等特點，辦案部門將其作為一般違紀行為查處時，往往不會投入過多精力對「小金庫」資金來源、去向及現狀進行深入調查。這樣可能存在兩方面問題：一是認定「小金庫」違紀違法行為本身會出現事實不清、證據不足的問題，導致該違紀違法行為難以被認定；二是在資金去向不明的情況下，「小金庫」違紀違法行為與可能隱匿其中的貪汙、挪用公款等犯罪行為將難以區分，導致放縱犯罪。因此，我們在審理此類案件時，應對「小金庫」資金來源和去向提出更高的證據要求。

二是注意禁止重複評價原則。實踐中，行為人違規設立「小金庫」之後，一般都會發生使用「小金庫」資金違規發放津補貼、公款接待、用公款贈送禮品、禮金等行為。這些行為都屬於設立「小金庫」之後的資金用途，一般按照擇一重處理的原則定性處理，實踐中一般傾向突出違反中央八項規定精神問題，「小金庫」一般作為情節予以表述。

來源：中國紀檢監察報　作者單位：湖北省宜昌市紀委監委