【內容提要】 20世紀60年代後期，美國公共行政學界出現了「新公共行政運動」。在理論取向上，新公共行政運動要求改變傳統公共行政研究與時代脫節的狀況，通過積極回應「偉大社會」提出來的社會公平的時代主題來重塑公共行政學的切題性。在實踐導向上，新公共行政運動要求重視組織變革，通過向公民開放行政過程來重建公共行政的回應性與代表性，最終促進社會公平的實現。雖然新公共行政運動的主張沒有成為公共行政研究的主流，而且曇花一現便轉向沉寂，但新公共行政運動在20世紀六七十年代所引起的強烈反響是公共行政學說史上不能忘記的一頁。事實上，新公共行政運動使一種關於公共行政概念的規範性理解深入到了公共行政學者們的心中。
【關 鍵 詞】新公共行政運動/公共行政/社會公平
對於中國學者而言，公共行政的概念是既成的，其實，在公共行政學發展史上，公共行政的概念在每一個階段都具有不同的內容。「公共行政」是一個流動性的概念，對這個概念的不同理解和定義必然反映了時代的要求。對於中國社會而言，政府的性質與過程與西方國家有著很大的不同，同時，我們所處的時代也與過往的每一個時代不同，在這種條件下，我們需要對公共行政的概念作出合乎中國國情和時代特徵的理解。只有這樣，才能使我們的公共行政理論建構適應於中國政府，才能有的放矢地對中國政府解決實際問題提出科學的建議。反之，如果我們囿於公共行政概念的某種既定的理解，就會使我們的公共行政研究脫離實際。在公共行政學的發展史上，新公共行政運動對公共行政概念的理解就具有其時代特色，回顧新公共行政概念的獨特理解，並不是單純地出於學術興趣，而是要從中發現如何根據我們的時代需求去重新定義公共行政的概念。
一、在新公共行政運動的孕育中看公共行政的概念
20世紀60年代後期，美國公共行政研究者們突然發現他們進入了一個空前複雜的世界之中。第一，作為一門學科，公共行政研究在經歷了幾十年的發展之後對自身的理論化與系統化水平提出了更高的要求，迫切需要使自己得到一種學術界公認的科學理論的指導，然而，無論是市政研究運動還是戰後的反思運動，在對公共行政概念的理解上都具有明顯的經驗主義色彩，都只是對特定行政經驗的概括與總結，無法從公共行政的概念出發去建構一種具有普遍性的「科學」的理論。第二，作為一種實踐，公共行政是需要得到理論指引的，但是，在既有的公共行政研究無法為其提供有效指引的時候，它就會轉而求助於其他理論、其他學科。事實上，60年代以來，管理學家與經濟學家已經成為華盛頓的座上賓，成本一收益分析、合同外包等企業管理方法也在政府中得到了日益廣泛的運用，開始使公共與私人部門之間的關係發生變化。第三，進入60年代，不僅美國，而且整個西方世界都進入了一個騷動期，迅速膨脹的社會治理需求使政府經常性地陷入手足無措的窘境，尤其是社會對於公平正義的強烈要求使政府無法在它們所依賴的經濟學和管理學理論中找到現成答案。第四，現象學與存在主義等大陸哲學流派在這一時期開始進入英語學界，也逐漸滲入公共行政研究之中。①雖然這兩大流派並沒有被視為科學，但它們都是在其他領域中得到了證明的理論，所以，對於公共行政研究者來說，它們成了可以用來反擊邏輯實證主義的武器，被寄予了引導公共行政研究走出「組織理論」的狹隘眼界和回應日益增長的社會治理需求的希望。在這樣一些複雜的社會和學術背景下，一場旨在復興與刷新公共行政研究的「新公共行政運動」誕生了。
在公共行政學的發展史上，「新公共行政」一詞主要是與1968年在錫拉丘茲大學召開的「明諾布魯克」會議聯繫在一起的，它所指稱的是以這次會議為代表的要求公共行政研究關注「社會公平」等規範性價值的學術運動。作為一場理論運動，它似乎在1968年的某一天突然就出現在了公共行政學的學術舞臺上，而到了70年代中期，又悄無聲息地從公共行政研究中突然消失了。儘管如此，新公共行政運動的產生還是有著深刻的社會根源的，雖然以新公共行政為名的學術運動似乎只是曇花一現，而在實際上，它的出現卻經歷了一個相對較長的孕育過程，其影響也貫穿了整個20世紀後期，直至今日，它的許多主張也是在進入了21世紀後才轉化為了公共行政的實踐。
我們知道，公共行政學界在戰後爆發了兩場具有歷史性的爭論，即「達爾一西蒙之爭」與「西蒙—沃爾多之爭」。在這兩場爭論之後，達爾經由政策研究而邁入了政治科學的殿堂，成為了20世紀一位具有很大影響的民主理論家；西蒙則沿著建立行政科學的目標而投入了邏輯實證主義的懷抱，成為了「組織理論」的代言人；只有沃爾多仍然堅守著公共行政學的既有版圖，在與公共行政學一道經歷了50年代的低潮時期後傳承了戰後學者們對公共行政學進行集體反思的薪火。在某種意義上，儘管新公共行政運動更多地體現了新的時代特徵與學術潮流，但是，如果沒有沃爾多這樣的竭力維護公共行政規範研究的學者的努力，單憑新公共行政運動中的一批新人是無法掀起這樣一場聲勢浩大的理論運動的。也就是說，新公共行政運動的出現不是偶然的，乃是60年代以來學者們對主流公共行政研究進行再度檢討的一個必然結果。儘管它在表現形式上更多地具有「青年暴動」的特徵，實際上，卻是公共行政戰後反思運動以來堅持公共行政研究規範取向的學者們的一次整體性的學術自覺。
1965年，《公共行政評論》刊載了沃爾多的《重訪行政國家》一文，由沃爾多本人對作為公共行政規範研究代表作的《行政國家》進行了全面回顧，並根據《行政國家》的書寫傳統而對其發表後的十餘年公共行政研究總體狀況作了總結。在沃爾多看來，「二戰」之後，「在政治—行政二分崩潰的同時，事實—價值二分卻以某種方式而對某些人承擔起了相同的功能。總之（當然也過度簡單化），我們的歷史總在努力將『公共行政學』與任何具有獨特政府特性的東西分離開來，而將其等同於一般意義上的組織與行政（當然尤其是企業行政）……我們已經從組織理論中受益頗多，幸運的是，這種受益短期內並不會終止。但更為有用的是，不僅是去問所有哺乳動物有何特徵，而且是去問靈長動物、類人猿有何特徵，以及最終是什麼讓人類如此獨特？（擁有靈魂？直立行走？製造工具？使用語言？創造文化？）我建議——但並不貶低尋找共性的研究——我們應當對公共行政的獨特特徵給予迫切關注」（Waldo， 1965）。也就是說，當時以組織理論為代表的主流公共行政研究沒能對公共行政的獨特性給予足夠的關注，而是打破了公共部門與私人部門的界限，在組織與管理的意義上尋求共通的一般性。這一時期，沃爾多接連發表了一系列針對當時公共行政研究狀況的評論性文章，不斷重申要求重視公共行政獨特性的觀點和主張。
沃爾多的觀點得到了巴洛維茨（James M. Banovetz）的認同，巴洛維茨還進一步從教學的角度指出，「公共行政課程通常以這樣一種或兩種方式來完成其使命：要麼通過強調計劃、人事與預算等政府內部職能的傳統途徑，要麼通過強調更時髦的組織理論與計算機技術的行政科學途徑。然而，這兩種途徑都既沒能給公共行政研究提供一種萬應靈藥以醫治其學術頑症，也沒能提供足夠的專門知識而使公共行政學可以成為一門更具有學術競爭能力的學科。傳統途徑變得過於專注於任務和對問題的描述，缺乏吸引學生的知識深度與挑戰性。行政科學途徑雖然克服了這一缺陷，但也存在著其他問題：它威脅到了這一領域的獨立身份，無法向那些準備從事政府工作的人提供任何獨特的專長，同時，其主題對於那些準備致力於州和地方政府工作的人也只具有一種非常有限的效用」（Banovetz， 1967）。總體而言，「兩種途徑都存在著嚴重缺陷。它們對行政技巧——預算與人事、數據利用、計劃過程以及對組織中人的『管理』——的強調，已經導致或幾乎導致了對公共行政官員工作中最為重要和獨特的方面的完全排除，排斥了行政官員對於公共政策的制定與執行的有效參與」（Banovetz， 1967）。
儘管戰後那一代學者已經根據公共行政的實際運行狀況而否定了政治—行政二分原則的合理性，但在事實—價值二分這一新的「科學」原則的庇護下，主流公共行政研究仍然迴避了對政策問題的理論探討，迴避了對政府所面對的緊迫問題的必要關注，從而使公共行政學受到了政府及其行政官員們的拋棄，幾乎失去了在學術世界中的立足之地。在巴洛維茨看來，要改變這一狀況，「要提高其作為一個學科的生存能力，並擴大其所服務的市場，這一學術領域必須將其焦點轉到政府最重要、最獨特卻在很大程度上沒有得到研究甚至不為人知的職能，這些職能存在於政策的制定和執行過程中。同時，公共行政研究者還必須出於不同於政治科學家關於宏觀系統——政策用以產生的整個過程——的通常觀點，而是出於行政官員的微觀視角——個體官員在參與到整個政策發展過程的一小部分中時所產生的視角與問題——來看待這一過程……只有這樣一種公共行政研究途徑，才能使這一學科不僅對於公共事務項目中的學生來說是切題（relevant）的，而且對於將來可能進入公共機構的其他學科與專業學院中的學生來說也是切題的」（Banovetz， 1967）。就巴洛維茨的這些認識和觀點來看，在很大程度上是在重複戰後學者們已經作出的發現，即公共行政之所以不同，是因為它參與了公共政策的制定與執行的過程，因而必須比私人部門中的行政官員多考慮一個因素，而且是最為重要的因素，那就是行政過程中的那些與整個社會密切相關的公共價值，而當時的公共行政研究恰恰迴避了對這些價值的關注。正是由於迴避了公共價值，「組織理論」在提高公共組織的內部管理水平上雖然也取得了重要的進步，但在整體上，卻致使公共行政研究原地踏步，而且在新的實踐需求面前顯得越來越不切題了。
作為新公共行政運動的理論代言人，弗雷德裡克森對當時公共行政領域狀況的回顧可能最切合新公共行政運動所有發生的語境。根據弗雷德裡克森的回憶，當時他正在錫拉丘茲大學講授公共行政課程，「我所講授的課程有『預算』、『政策分析』和『人事行政』；我的工作就是為擬進入公共服務領域求職的研究生做準備。我的學生們充滿了敵對和憤怒的情緒，他們是對這個時代的挑戰和抗議——騷亂的產物。他們宣稱公共行政未能緊跟時代步伐，脫離了當下的重大議題和關鍵問題。他們是對的。正是在這種時代背景之下，我和許多同行共同投入到那場後來逐漸被人們稱之為『新公共行政』的發展運動之中」（弗雷德裡克森，2011：前言）。在這段話中，弗雷德裡克森重申了當時學者們的一個共同認識，即公共行政研究嚴重滯後於時代的發展，嚴重脫節於時代的主題。
弗雷德裡克森（2011：前言）的上述批評所針對的是1967年美國政治與社會科學研究院召開的一次公共行政學術會議，在這次會議上，對當時的公共行政研究進行評價時得出了這樣一些結論：「（1）行政機構是政策制定者；（2）政策—行政二分已經過時；（3）我們難以界定公共行政並標明公共行政的邊界；（4）公共行政管理和工商企業管理之間存在重大差異；（5）公共行政學與政治學科有明顯差異；（6）公共行政無論是其規範性理論還是描述性理論都處於混亂狀態；（7）等級制不再是界定或描述公共組織的恰當方式；（8）公共行政學所關注的管理問題和行政問題正在被政策問題和政治問題所取代；（9）應該會出現一些公共行政的專業學院；（10）公共行政尚未以一種重要的方式涉及諸如軍事—產業複合體、勞工運動及都市暴亂等類似的社會問題；（11）公共行政領域一直都過度地專注於知識範疇、語義學、定義和邊界。」應當說，這些結論是正確的，卻是缺乏新意的，只是在重複學者們早已認識到了的問題，所反映出的是當時公共行政學界安於現狀的一種消極狀態，而這種狀態與當時整個世界的躁動格格不入。所以，這次會議之後，沃爾多萌生了一個想法，即組織一次年輕行政學者的會議，希望通過研究隊伍的代際更替來迅速推動公共行政研究的更新換代。的確，年輕的行政學者們沒有辜負沃爾多的期望。
次年，在美國政治科學學會的年會上，一些年輕學者試圖發起一場奪權運動，顛覆陳舊的會議程序與組織結構（Marini， 1971a： 13）。不過，這一在美國政治科學學會年會上的奪權運動失敗了。但是，當其中一些滿懷義憤的年輕人以失敗者的身份在錫拉丘茲大學的明諾布魯克會議中心重新聚首時，卻為公共行政學的發展寫下了濃墨重彩的一筆，那就是一場轟轟烈烈卻又迅速消退的「新公共行政運動」。新公共行政運動充分表達了一種緊緊地跟隨著時代去定義公共行政的要求。
二、在新公共行政運動回應時代主題中看公共行政概念
明諾布魯克會議雖然是由沃爾多發起的，但既然是年輕人的大會，作為「老人」的沃爾多也就沒有參與會議相關的具體事務，會議的籌辦和舉行都是由錫拉丘茲大學的三位年輕學者弗雷德裡克森、馬裡尼（Frank Marini）與蘭布萊特（W. Henry Lambright）具體負責的。作為主辦人，這三位學者起初並沒有提交論文，而是在出版會議論文集的時候各自補交了一篇總結性的論文，列在文集之末。弗雷德裡克森的著名論文《朝向一種新公共行政學》就是在會議之後寫作的。所以，儘管弗雷德裡克森的這篇文章似乎為我們描述出了一種系統化的新公共行政學的觀念，但參會論文在主題上其實並沒有那麼集中，而是涵蓋了對「組織理論」的反思、對行政官員倫理責任的探討、對PPBS的評估以及公共行政經驗理論的總結等各個方面的主題。但是，與被參會者視為「老」公共行政學的主流公共行政研究相比，這些論文儘管主題不一，卻在總體上呈現出了對時代課題的共同關注，表現出了要求理論研究切題性的共同呼喚。為了進一步推動切合時代主題的理論探討，除了會議論文之外，會議主辦方還提前向每位參會者提供了兩份充滿時代感的重要文獻：沃爾多在ASPA紐約首府區分會上的發言——《騷亂時代中的公共行政》（該文以《革命年代中的公共行政》為題發表在1968年第4期的《公共行政評論》刊物上）和由同為錫拉丘茲大學教員的約翰·赫尼執筆的「赫尼報告」[包括赫尼與薩瓦奇（Peter Savage）就這一報告所開展的學術通信]。在這些文獻所設定的語境下，會議的實際討論內容比參會論文體現出了更為深切的時代感，體現出了對變革時代中的社會公平的強烈關注。在某種意義上，正是這些討論（其中某些觀點作為對參會論文的評論而被收錄在了1971年出版的會議文集中，基本上完整地反映了會議的全貌）賦予了明諾布魯克會議以一種全新的內容，使公共行政概念的價值內涵得到了重新發現。也正是這一點，使新公共行政真正成為一場具有劃時代意義的學術運動。
新公共行政運動對時代主題的回應首先體現為它對理論研究切題性（relevance）的呼喚，正如拉伯特（Todd R. La Porte， 1971： 21）所說：「作為一項學術事業（intellectual enterprise），公共行政學的主要問題在於：當前的公共行政學處於一種由過時或不適用的分析模型與規範性貧乏的狀態之中。除了政治—行政上的危機與學術時尚以外，幾乎沒有拒絕或接受實質性問題及其分析模型的基礎。教學與研究傾向於建立在過去的問題之上，或滿足於對當前『主導性』問題的回應性界定。這對於發展行政眼界、政治領導力或持久性的學術活力方面，都只有著有限的效用。結果就是學術活力的下降，相對於研究者、實踐者以及未來而言，也都跑題了……年輕的研究者、公共機構不同層級中的人以及我們中的許多人，都在抱怨我們的研究不切題，抱怨公共行政學的知識產出對於他們的經驗只有有限的意義，抱怨我們的研究錯過了社會變革的大戲……根本沒有抓住要領！」之所以會出現這種情況，在拉伯特看來，主要是由當時佔據主導地位的「組織理論」所造成的。
新公共行政運動對組織理論作出了激烈批評，認為組織理論「將客觀社會科學的模型應用到複雜組織之中，通常導致了對何種條件下更為可取的問題的迴避，或導致了決策制定過程的政策中立態度。大多數當代組織理論簡單地假定：只要它是有效的，生產率就是好的；從與它們相關的社會條件來看，理性的決策制定將以某種方式變成好的決策；對於個人而言，能夠促進效率和理性決策的組織控制體系與結構是一種有益的社會安排……這些規定對於組織生活是切題的與中肯的。其實，公共組織在政治體中的角色是需要在一種更寬廣的視角中得到定義的，而不應當僅僅是將產出與內部維持作為其首要的價值」（La Porte， 1971： 31-32）。這意味著我們需要一種新的公共組織觀念，那就是「公共組織的目的是為那些組織內外的人們減少其經濟、社會和心理上的苦難，並為其提供更多、更好的生活機會。更具體地說，這意味著公共組織需要出於使所有的人都能夠從經濟剝削和匱乏中解放出來的目的去對豐富的物質資料進行生產與分配，並把這種分配作為評價公共組織的依據。進而，它意味著，公共組織有責任通過以下方式去提升社會正義：允許它們的參與者和公民團體去決定他們自己的道路，給予參與者和公民團體以更多的提高分享政治和社會權益的機會」（La Porte， 1971： 32）。根據拉伯特的看法，只有這樣一種關於公共組織的觀念，才是切合當時的時代主題的，也只有通過這樣一種觀念去對組織理論進行重構，才能使公共行政研究重新回到與實踐相契合的軌道上來。這也可以說是新公共行政運動的基本觀點，是對公共行政學科提出的基本要求，也是對公共行政概念作出的新的界定。
在新公共行政中，公共行政的概念必須反映時代的要求和時代的特徵，只有這樣，才能說明公共行政學是切題的而不是跑題的。但是，如何才能保證公共行政學是切題的呢？比勒（Robert P. Biller）認為，要重塑公共行政學的切題性，就必須保證公共行政研究正視急劇發生著的社會變革，即「無論在其職業的方面，還是在其學科的方面，公共行政都必須發現一個用以定義自身和指導其核心貢獻的新基礎，用來描述理性工業化佔據無可爭議的支配地位時期的假定不再有效。產生於一個以某種基本穩定為特徵的時期中的程序，現在在許多情況下不僅是不切題的，而且完全是錯誤的。以前被認為是進步的願望，現在則被一個流動社會中的大多群體視為一種退步。我們需要一種新的公共行政的定義，它能夠面向不確定性，以關於變革而不是穩定的假定為基礎，有能力處理情境式的相互依賴，能夠將複雜性轉化為糾錯能力，且便利於那些流程發現的程序——它們不會阻礙人類價值的實現」（Biller， 1971： 119-120）。
哈蒙也認為，「如果本尼斯與斯拉特關於我們即將生活在一個『臨時』社會中的預測是正確的，則公共行政教育就不能滿足於穩定性與確定性的假定。關於公共服務的教育——尤其是規範理論——必須認識到由持續而混亂的變革給個體及組織所造成的壓力。變革不是一種無條件的美德，但它卻是政治與行政生活的一大事實，而公共行政的規範理論必須適應這一事實」（Harmon， 1971： 185）。正是在正視變革的意義上，比勒說過，「這是我第一次感覺到，『新公共行政』的措辭可能真的意味著某種新的內涵。因為這樣的觀念意味著新的公共行政學將成為對快速變革中的組織的研究。對公共組織的興趣將落在不斷變化的關注或焦點上，理論也將不再關注穩定的組織，而是關注騷亂環境中的組織」（Biller， 1971： 126）。正是在此意義上，學者們在明諾布魯克會議上的激烈討論事實上確立起了一個明確的方向，那就是刷新公共行政的概念，努力去建構一種不同於此前學者們所擁有的公共行政觀念。
在反思組織理論中形成的新公共行政觀念也反映在對政策科學的反思之中了。我們看到，政策科學研究的代表人物之一威爾達夫斯基就分析了政策科學中所存在的根本缺陷，即「公共政策學院不涉及、從未涉及也絕不是被用來處理大規模的社會變革的。原因之一是，社會變革是從古至今人們最不能理解的主題之一。學究們已經靠試圖談論大規模的社會變革而贏得了名聲。但是，就像他們談論狗一樣，值得注意的並不是他們談論了什麼，而是作出了談論這樣一個事實。另一個原因是，當你主要是在談論碩士層次的學生時，是沒有劇烈變革的市場的。畢竟，在民主社會中，大變革是為政客保留的」（Wildavsky， 1985）。在這段充滿敵意的評論中可以看到，政策科學的支持者與新公共行政運動有著截然不同的研究取向，與後者積極擁抱社會變革的態度不同，前者則拒絕對社會變革發表意見，也反對把社會變革作為學術研究的對象。所以，新公共行政運動不僅反對「組織理論」，也反對政策科學研究，即反對一種蛻變成了僅僅對那些與政策相關的事實因素進行客觀分析的政策科學研究。也就是說，新公共行政運動所要反對的是那種蘊含在「組織理論」與政策分析之中的邏輯實證主義的認識論和方法論。在更廣泛的意義上，也是對公共行政概念產生以來所包含的價值中立內容的清除。
今天看來，新公共行政運動對邏輯實證主義的反叛並沒有取得什麼效果，但在當時，卻是有著廣泛影響的，正如齊姆林（Bob Zimring， 1971： 230）所說，「如果60年代後期所使用的新公共行政學的概念與朝向『新社會學』、『新政治科學』以及一種新的『一般社會科學』的運動有任何聯繫的話，我認為，它應當被定義為是對價值無涉或價值中立的經驗研究的一種突破，應當被定義為是使關於社會世界的研究直接關注社會正義問題的一種願望。這一看法意味著，社會科學家將在他們的專業立場中作出價值判斷。這一觀點直接反對指導著大多數戰後社會科學經驗研究的實證主義立場，這一立場認為，社會科學家不能作出任何價值判斷，『是』與『應當』被一道不可逾越的鴻溝分隔著。新社會科學——我認為新公共行政學認同於它——應當尋求逾越這一鴻溝」。根據齊姆林對新公共行政的這一認識，它實際上拋棄了事實—價值二分的邏輯實證主義原則，主動承擔起了促進公共價值實現的職責。也就是說，「新公共行政學應當關注的是使公共官僚機構成為實現社會正義與平等的一個工具。這種關注大大不同於僅僅使政府回應人民中的大多數的願望的關注」（Zimring， 1971： 231）。馬裡尼也認為，「新公共行政學並不必然比它的前輩擁有新的或『更好的』價值（儘管這是可能的），但其踐行者將比他們的前輩把他們的價值問題看得與他們的專長、才幹與工作有著更為直接的關聯」（Marini， 1971a： 356）。這樣一來，公共行政的概念就被賦予了價值的內涵。
倡導價值並不意味著新公共行政運動無視經驗研究，但以自然科學為模板的經驗研究的確不受明諾布魯克會議與會者們的歡迎。事實上，為了平衡與會者之間的學術取向，會議主辦方專門邀請了錫拉丘茲大學的一位實證研究專家，讓他對社會科學研究中數學模型的功用以及當時政治科學定量化發展的最新趨勢等作了介紹，但沒有引起與會者們的任何興趣。在與會者們看來，這樣的經驗研究完全是與時代脫節的，根本沒有認識到時代對經驗研究提出的新要求——重視道德權威的價值。Kronenberg（1971： 218-222）認為，「就經驗理論來說，建立一種新公共行政學的追求要求我們對於科學和道德權威有著同樣的敏感……關於一種新公共行政學的如上建議應當得到這樣的理解：關於我們應當做什麼樣的理論工作的判斷包含著更多的選擇。我們在理論工作中所強調的東西對於人類的生活是有影響的，它們成為了那些制定與執行公共政策的人的行動前提。當然，這並不是說要拋棄對更大的科學成就的關注，我們不能因為數據對我們的政治或倫理偏好構成了威脅或產生了矛盾就忽視它的潛在含義。但我們必須謹記，基於科學權威的選擇標準是遠遠不夠的。『理論何為？』這一問題的答案必須是『為了人類的成功』！」也就是說，即使是經驗研究，也必須回答目的問題，而對目的問題的思考，顯然只能通過價值判斷才能得出答案。
儘管新公共行政運動所倡導的大多數價值都具有普適性，但也必須看到，它畢竟還是一場根源於美國社會具體背景的地方性的學術運動。因而，它對於「切題」的呼喚，也帶有明顯的「方言」特徵。
具體地說，新公共行政學必須切合的不是其他地方而是美國社會自身的時代主題。這就是亨德森（Keith M. Henderson， 1971： 248）所說的，「除非它能夠切合當前美國的問題，公共行政學將不能生存；如果它的主要學術精力不是被用於同實踐者尤其是都市官員的接觸，它也不可能變得切題。然而，學術與實踐興趣間的鴻溝是可以填補的，只要研究能夠關注並回答在行政上得到定義的問題」。在這個意義上，「公共行政學應當成為這樣一種研究，它所關注的是不同環境中政府行政組織與組織參與者的行為的真實而恰當的結構及其運行。比較公共行政將承擔起這一領域知識領導的角色，並將它的關注擴展到『美國文化的』公共行政上來」（Henderson， 1971： 245）。因此，新公共行政學也意味著一種新的比較行政研究，一種以美國問題為最終指向，並試圖對美國社會的發展不平衡提出解決方案的比較研究。
總之，雖然明諾布魯克會議的參會論文在學術主題上是比較分散的，但在研究取向上，都體現出了對時代主題的深切關懷。正是出於對時代主題的敏感，與會者們從各個方面對當時的主流公共行政研究作出了批判和檢討，從而對在討論中產生的一種新公共行政學的觀念作出了初步闡釋。但是，作為一場事先並未設定主題的學術會議，儘管學者們在會上形成了非常重要的共識，但僅僅依靠零散且多少有些面紅耳赤的討論，顯然還無法得出系統的理論觀點。正是由於這個原因，會議結束之後，三位主辦人才努力對會議上討論過的內容進行系統整理，並力求勾畫出關於公共行政學的一種來自明諾布魯克的獨特觀點。其中，尤以弗雷德裡克森的論文《朝向一種新公共行政學》與1980年出版的著作《新公共行政》最具系統性和代表性。正是在弗裡德裡克森的這些著作中，使公共行政概念的價值內涵真正得到確認。
三、新公共行政運動對公共行政概念「公共」方面的強調
學術研究是一項需要坐冷板凳的事業，但並不是所有學者都擁有把板凳坐穿的勇氣，事實上，無論在哪一個學科中，坐冷板凳的學者都是少數，大多數的學者都只是把學術研究看做對現實熱點或學術時尚的追逐。在這種情況下，坐冷板凳的學者要想讓自己的聲音得到傾聽，除了不斷提高其認識水平以外，還要在表達方式上注意與主流研究的接軌，儘可能地做到簡明扼要、層次分明，以降低閱讀的難度，否則，他就可能被排除在忙碌的主流學術圈之外，從而無法對人類社會的進步產生積極的影響。學術運動也是如此。任何處於邊緣地帶的學術運動要想儘可能地擴大其影響，也必須使自己的觀點與主張得到焦點突出、條理清晰的表達，否則，就可能因為吸引不到讀者而迅速地隕落下去。明諾布魯克會議的組織者們顯然意識到了這一點，他們非常清楚，在當時的學術環境下，要把這次會議所提出的各種主張一一呈現給學術界，是非常困難的，對於本次會議上充滿哲學意味的文獻，由實證主義者把持的主流學術圈可能會不屑一顧。所以，要最大限度地擴大本次會議的影響，勢必要對會議的內容進行重新梳理和總結，使其以一種更加系統和簡明的方式得到表達。為此，會議的三位組織者各自撰寫了一篇論文。其中，蘭布萊特的論文重申了公共行政就是公共政策制定的主張，反對主流研究逃避政策問題的傾向；馬裡尼的論文總結了與會者關於「赫尼報告」的討論，並對未來的公共行政教育作出了初步的展望；弗雷德裡克森的論文則對會議上提出來的各種新主張進行了系統化的整理，勾勒出了一種新公共行政學的基本輪廓。三者之中，弗雷德裡克森的論文作為對整個會議的綜述與重述，在學術界產生了極大的影響，幾乎起到了替代整本會議文集的功能，成為了其他學者了解新公共行政運動的最重要文獻。
弗雷德裡克森（2000： 265-266）認為：「公共行政學的基本追求幾乎總是更好的（更有效的或更經濟的）管理，新公共行政學正是出於這種追求而把社會公平加入到傳統的目標和基本原理中。傳統的或古典的公共行政學試圖回答下列問題中的任何一個：（1）我們怎樣才能憑藉可利用的資源提供更多的或更好的服務（效率）？（2）我們怎樣才能在花費更少資金的同時保持服務水準（經濟）？新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增強了社會公平？」在這段話中，弗雷德裡克森把社會公平這一在會議文集中並未得到充分體現但在會議討論中得到了反覆強調的關鍵詞提升到了與傳統公共行政學的核心價值——效率——同等的高度，從而為新公共行政運動的各種主張找到了理論建構的基點，即「對社會公平的追尋為公共行政學提供了一個真正的規範性基礎」（Frederickson， 2000：282）。在此基礎上，弗雷德裡克森認為，要實現對於社會公平的承諾，就必須改變既有的造成了不公平現實的社會結構，因而，「在根本上，獻身社會公平意味著新公共行政學渴望參與變革。簡單地說，新公共行政學試圖改變那些在制度上妨礙著社會公平的政策和結構……（並）尋求可以增強其目標——良好的管理、效率、經濟和社會公平——的各種變革」（Frederickson， 2000： 267）。具體而言，就是要進行組織變革，改變官僚制組織支配公共行政與整個社會的現實。即「獻身社會公平不僅包括對變革的追求，而且試圖發現某些具有持續的靈活性或常規化的變革能力的組織與政治形式。傳統的官僚制擁有一種已經被證明了的穩定性——事實上是超穩定——的能力。因此，新公共行政學在尋求結構變革的過程中，傾向於試驗或提倡改變官僚組織形式。分權、權力下放、項目、合同、敏感性訓練、組織發展、責任擴展、對抗和顧客參與，在本質上都是表明新公共行政學特性的反官僚制概念。這些概念旨在加強官僚制與政策的變革，也因此增加了社會公平的可能性」（Frederickson， 2000： 267）。
這裡所要求的變革官僚制實際上是要增強公共組織的開放性，從而將其與其他類型的組織區別開來。因為，其他組織都只需要對特定的對象——如顧客、股東等——開放，而公共組織則必須對所有公民開放，「『公共』組織的獨特性將得到突出。內部行政行為——一般行政學派的長處和現在被稱為組織理論的許多學說的基礎——將成為公共行政學術研究的一部分，但不再是中心部分。它在公共行政中的中心位置將被一種對前面描述的分配和邊界交換進程的強調所替代」（Frederickson， 2000：283）。在根據新的觀念建構起來的公共組織中，「我們的領導者將會逐漸成為組織關心公民並適應公民需要方面的專家，他們將越來越少地依賴於科學和技術作為組織變革或社會變革的主要力量……我們將逐漸地把公民、顧客、民選官員等相關人員納入組織定義的範疇。好的公共管理者現在正是以這種廣義的定義來界定他們的組織的」（弗雷德裡克森，2011： 44）。將公民、顧客以及民選官員納入到組織的定義中所意味著的是，公共組織需要積極地鼓勵外部人員的參與。也就是說，「新公共行政對回應性和社會公平的承諾蘊含著參與。新公共行政的有些倡導者強調內部參與。公務員參與和影響其工作政策的能力之積極效應已經在經驗上得到了證實。公開且充分的參與決策過程長期以來一直都是良好管理實踐的準則。新公共行政的另一些倡導者則強調的是政策制定過程中的公民參與。那些從事地方政府實踐或者教授地方政府課程以及同所謂街頭官僚共事的人們最常持有這種觀點。因此，公民參與、鄰裡控制、分權以及民主的工作環境都是新公共行政的標準主題」（弗雷德裡克森，2011：8）。
在陳述了新公共行政學的基本主張後，弗雷德裡克森接著為新公共行政學尋找到了一個新的學術身份，「新公共行政學的主張可以被稱為『第二代行為主義』，這是一種最恰當的描述。與其學術先驅不同，第二代行為主義者強調公共行政的『公共』部分。他們承認，儘可能科學地去認識組織是如何行動以及為何如此行動，這是很重要的，但他們往往更感興趣於組織對其顧客的影響，反之亦然。雖然他們對把自然科學的模型運用於社會現象的可能性不太樂觀，但他們既不是反實證主義，也不是反科學的……簡言之，與其先驅相比，第二代行為主義者不太偏重於『一般的』，而較偏重於『公共的』；不太偏重於『描述的』，而較偏重於『顧客影響導向的』；不太偏重於『中立的』，而較偏重於『規範的』。並且，按照人們的期望，它在科學性上並不會有所減損」（Frederickson， 2000：269-270）。在這裡，弗雷德裡克森回應了沃爾多在《重訪行政國家》中所提出的觀點，即公共行政研究中的行為研究並不是太多了，而是太少了，且完全受到了邏輯實證主義的支配，因而，新公共行政研究必須把行為研究從邏輯實證主義的支配中解放出來，只有這樣，才能對行政行為得出真正科學的理解（Waldo， 1965）。通過這樣一種回應，弗雷德裡克森在突出新公共行政學之「新」的同時，也表明了它與以沃爾多為代表的規範研究傳統之間的淵源關係，從而能夠取得其他非邏輯實證主義的行為主義者的支持。所以，儘管這段話所描述的新公共行政學的形象在一定程度上仍然是模稜兩可的，但在當時的學術語境中，它卻是易於得到人們理解與接受的。
經過弗雷德裡克森的總結，當明諾布魯克會議文集於1971年出版之後，新公共行政學的概念在學術界中迅速傳播開來，許多學者就此發表了自己的看法。比如，小莫舍爾（Frederick C. Mosher）認為，「生成中的公共行政學，真正的『新』公共行政學，將承擔大量在任何當前的教科書中都沒有得到體現的重要職責。它將在一個人類歷史上變革最為迅速的社會中預判與處理變革。它本身也必須是可以快速變革與高度靈活的。它必須促進更高程度的理性，發展與利用日益複雜的理性決策工具，同時適應那些看似非理性的力量。它必須比過去更加關注『生命、自由與對幸福的追求』等人類目標，同時不能損害使民主成為現實的那些程序。而且，這些目標絕不能僅僅是數量上的增長。它必須承認社會所有部分在功能和地理上的相互依賴，同時不過度犧牲專業主義與地方利益。它必須開發能使集權與分權同步前進的協作式的工作方式，並使每一層級的政府都能高度勝任」（Mosher， 1971）。沃爾多也評論道：「在積極的方面，新公共行政學要求關注社會公平，關懷人類的苦難與社會的需求。它主張公共行政應當更加積極：『前瞻的』（proactive）而不僅僅是『回應的』（reactive）。它並不聲言反科學，但希望在有利害關係和改革的語境中運用更先進的方法和程序，不是為了它們自己，當然也不是作為壓制的工具。它並不反理性，但它希望公共行政的考慮能夠更加細膩、敏銳和充滿人情味，希望公共行政的領域可以通過承認感情的重要性而得以擴大。它對中心城市的問題有一種特殊關懷：種族不平等、貧困、暴力、貧民窟，等等。它對組織人文主義與組織發展的先進技術有著濃厚的興趣與接納能力。它反對邏輯實證主義——它很大程度上忽略了實用主義——並從存在主義尤其是現象學等學派中尋求哲學指導」（Waldo， 1972）。
總之，經過弗雷德裡克森的總結與其他學者的宣傳，新公共行政學的觀念在公共行政研究中正式被確立了下來。明諾布魯克會議之後，在1968年的政治科學學會年會上奪權失敗的年輕人成功地在下一屆美國公共行政學會的年會上發起了奪權行勘，並在長達十年的時間裡掌控了《公共行政評論》這一最為重要的理論陣地，在公共行政領域中實實在在地掀起了一場尋求一種新公共行政學的學術運動。雖然作為一場學術運動的新公共行政運動並未持續多久，但是，它對公共行政概念內涵的挖掘則是公共行政學科發展史上不可忽視的一頁，新公共行政運動對社會公平的強調使公共行政概念中的「公共」一詞有了全新的內涵，反過來，由於公共行政概念中「公共」內涵的變化，也使公共行政學實現了學科轉向。正是由於這個原因，在其後佔據了學術舞臺的「新公共管理運動」開始引發人們詬病的時候，新公共行政的主張又重新被人們提起，甚至其許多方面都轉化為了實踐上的操作方案。進入21世紀，當社會公平問題引發的各種各樣的社會危機不斷湧現的時候，新公共行政賦予公共行政概念的新內但是，公共行政概念中「公共」一詞所包含的價值內涵將會得到人們越來越深刻的體認。
四、新公共行政運動公共行政概念的認同危機
從明諾布魯克會議的原始文獻看，與會者們在關於一種新公共行政學的討論中所表達的是一種與傳統公共行政學決裂的願望。然而，儘管明諾布魯克會議文集的出版在學術界產生了廣泛的影響，這次會議的領導者也在20世紀70年代承擔起了公共行政學術團體領導者的角色，但是，作為一個整體，新公共行政運動並未給主流公共行政研究帶來實質性的改變。由於無法帶來這樣的改變，新公共行政運動本身也很快就發生了分裂，直至從學術話語中消失。1972年，在根據新公共行政運動的影響去評價當時的公共行政研究時，沃爾多（1972）發現，「作為一場運動——如果它曾經成功過，在獲得自我意識幾年之後，新公共行政在很多方面已經失去了一致性與認同」。有鑑於此，沃爾多也對新公共行政學作為傳統公共行政學替代方案的可能性產生了懷疑。明擺著的是，「公共行政本身將成為一個充滿壓力、騷動和加速變革的領域。在消極的方面，這意味著不會很快出現任何可以與前一個時代相比的清晰並得到普遍接受的特定信念的框架。各種參數過於籠統，變量則過於繁多，而且差異太大。積極的方面，這將意味著哲學原則、學科導向和方法取向上的多元主義：各種觀念與途徑在爭取生存、適應和控制變革的持續努力中不斷增殖與展開競爭。使公共行政學保持統一——假如它仍然作為一項統一的自覺事業——的將不再是對某套工具或未來道路的共識。相反，它將是關於公共行政的制度領域在促進社會轉型上的重要性的共識，是對組織現象的一種普遍興趣，對其前景的一種相對較高的『公共尊重』，以及一種將公共行政中的問題當做——無論是科學的、專業的、『飽含價值的』還是怎麼樣——問題的願望」（Waldo， 1972）。在這段話中，新公共行政學顯然只是被視做「哲學原則、學科導向和方法取向上的多元主義」中的一元了。
事實也的確如此。根據加森（G. David Garson）和歐弗曼（E. Samuel Overman）的看法，「在20世紀六七十年代，那些提出了『什麼是公共管理』（what is public management）的問題的人試圖為POSDCORB尋找替代方案。這樣的替代方案是有很多的。其中，人際關係、系統分析、通用管理、公共選擇、新公共行政學以及政策分析是主要的競爭者。下面將會指出，它們中的每一個都強調了公共管理在戰前被忽視了的那些方面，每一個都提出了新的術語和範疇，以對不斷增長的公共管理文獻進行組織，但沒有一個概念性的方案得到了普遍的接受」（Garson and Overman， 1983：55）。也就是說，在當時的公共行政研究中，新公共行政運動其實只是與人際關係、系統分析、公共選擇等相併列的一個特定的學術流派，它的影響範圍是非常有限的。事實上，儘管弗雷德裡克森和馬裡尼等人在一段時期內掌握了美國公共行政學會的官方話語權，也在《公共行政評論》上多次推出與明諾布魯克會議主題相關的學術專輯，但從《朝向一種新公共行政學》一書出版以後從未得到再版的情況看，學術界對新公共行政學的提法如果不是反對的話也是不認同的。70年代中期以後，這種不認同的狀況因弗雷德裡克森對新公共行政學內容的修訂而出現了進一步惡化。
1976年，在當選為ASPA主席之後，弗雷德裡克森在《行政與社會》上發表了《新公共行政學的譜系》一文，將官僚制、新官僚制、制度主義、公共選擇與人際關係學派都追認為是新公共行政學的理論來源，這樣一來，無異於放棄了與傳統決裂的革命性立場。弗雷德裡克森說，「與新公共行政相關的價值觀多種多樣，而且，這些價值觀也並非總是一致的。因此，我強烈反對只有一個公認的新公共行政及其模型並且完全否定該領域過去的理論和規範的觀點。而且，新公共行政在邏輯上也是出自對社會科學領域新知識的聚集以及將那些社會科學在公共問題上的聚焦。如果事實果真如此的話，那麼新公共行政就具有一個豐富而重要的世系」（弗雷德裡克森，2011： 10）。弗雷德裡克森也清楚地認識到，「對於新公共行政的目標來說，這個詮釋明顯地要比許多認同該領域的人將會接受的解釋更缺乏抱負」（弗雷德裡克森，2011： 20-21）。但他又強調，「如果我們認真對待『新』這個標籤的話，那麼所有這一切都是可以理解的。如果新公共行政學者和實際工作者更少地擔心一個理念是新還是舊，並且更多地擔心一個理念可以操作的範圍，那麼我們就可以發展出一種真正的新公共行政」（弗雷德裡克森，2011： 21）。在這裡，明諾布魯克意義上的新公共行政學也就沒有「新」可言了。也許弗雷德裡克森的目的是要為新公共行政學提供更多的合法性證明，試圖把那些尚未被納入新公共行政運動中來的人以及那些對新公共行政運動持懷疑態度的人都能夠接受新公共行政運動的觀點和主張，然而事實恰好相反，一批懷有同樣抱負的學者們對新公共行政運動的不滿卻因此而得到了增強，後來成為「黑堡學派」代表人物的瓦姆斯利（Gary L. Wamsley）與在對抗「新公共管理運動」中聲名鵲起的登哈特等人就分別對弗雷德裡克森作出了批評。
瓦姆斯利認為，「在學術層面上，閱讀該文後，我們很難不產生弗雷德裡克森可以被解釋（或誤解）為是在說『新公共行政學』並無太多新意的感覺，因為『所謂新的都直接來自於那些指導著傳統公共行政學的價值』。儘管承認『新』的事物總是演化與傳承的結果是很有價值的，但弗雷德裡克森還是給我們留下了一些可能與他先前的著作產生矛盾的印象……總的說來，我認為新公共行政學的譜系是一個重要的討論話題，但我也感覺到，像其他所有人一樣，弗雷德裡克森並沒有能夠指出或深入考究一系列極其重要的觀念的價值」（Wamsley， 1976）。登哈特則進一步批評道，「現在，我們也許必須宣布新公共行政運動失敗了——至少在它沒能滿足對它的所有期望的意義上是失敗了。不過，也許我們期望得太多了！無疑，新公共行政運動的歷史，尤其是在作為開端的明諾布魯克那裡，可能顯示出了新公共行政學並不是一種成熟的替代傳統公共行政學的方案。事實上，這一頭銜本身可能只是一種漫不經心的稱呼，歸於其名下的只是一些彼此並無太多相關性的論文」（Denhardt， 1977）。在批評了弗雷德裡克森的觀點之後，瓦姆斯利與登哈特分別提出了自己對未來公共行政學發展方向的看法：瓦姆斯利認為，公共行政研究應當借鑑「新社會科學」的發展思路，以「新社會科學」為指導進行新的理論建構；登哈特則呼籲重視現象學的「praxis」觀念，並通過這一觀念來整合公共行政研究中的理論與實踐、事實與價值以及主觀性與客觀性等關係，他認為，通過這種整合，公共行政研究將在根本上超越政治—行政二分，從而建立起一種真正的新公共行政學。
在某種意義上，弗雷德裡克森的立場轉變是可以理解的，這是因為，新公共行政運動是以切題為學術研究宗旨的，因而，隨著時代主題的改變，學術研究的主旨也應當發生相應的變化。這就是坎貝爾（Alan K. Campbell）所說的，「導致了被某些人稱為『新公共行政』的當前的騷動，只是在回應了與其他時期不同的社會問題的意義上才是新的。當前的問題如此重大，以至於當前的版本——在塵埃落定之後——可能比早些時期的版本具有更根本的特性」（Campbell， 1972）。具體而言，新公共行政運動在很大程度上是對60年代中期詹森政府「偉大社會」改革計劃的一種回應，它所切合的是「偉大社會」所提出的社會公平的主題。到了70年代，一方面，「偉大社會」所帶來的巨大財政負擔開始顯現；另一方面，以石油危機的爆發為導火索，美國經濟陷入了一個「滯脹」的怪圈，這兩者都對提高社會生產的「生產率」提出了迫切的要求。至於「偉大社會」的社會公平主題，仍然是「政治正確」的，因而沒有人會站出來反對，但是，它已經失去了市場，也沒有人去賣力地鼓吹它了。在這種情況下，新制度主義、公共選擇理論等，成為有助於提高生產率的理論主張，並成為一種更為「切題」的選擇。所以，弗雷德裡克森的立場轉變在某種意義上是合乎新公共行政運動要求切題的理論宗旨的。不過，要求切題是否意味著學者應當亦步亦趨地追隨實踐的每一次變動，從而在隨波逐流中放棄自己的思考？抑或相反，去努力保留自己對於實踐走向的獨立判斷，進而引導實踐的前行？這是新公共行政運動的興衰過程向我們提出的一個值得思考的問題。
關於切題的問題，新公共行政學者之間其實有著不同看法。比如，馬裡尼在會議文集的編者評註中就曾寫道，「行政官員對公共行政學的誘導（即通過行政官員狹隘而缺乏批判性的觀點控制整個公共行政學的發展與關注對象，這些官員認為，公共行政學應當切合它以及它的問題的需要）是與公共行政學相悖的。行政機構確立了某種結構以執行政策，卻沒有認識到這一結構本身也是總體政策的一個部分」（Marini， 1971b： 90）。在這段話中，馬裡尼顯然就提供了一種超越於實踐者的具體需求的切題觀，展現了新公共行政運動試圖把握行政發展的宏觀線索的理論抱負。當然，無論馬裡尼、弗雷德裡克森還是其他學者，都沒能為這樣一種宏大的切題觀提供一種具體的理論方案，以至於20世紀後期的公共行政研究仍然在切題的名義下沉湎於技術性的內容，也導致了弗雷德裡克森在對於切題的追求中走向了自我否定。由此可見，新公共行政運動之所以走向了分裂，在很大程度上也是由學者們對於切題的不同認識所決定的。
新公共行政學者間的分歧並不僅限於此。事實上，無論是瓦姆斯利所說的「新社會科學」，還是登哈特所提倡的現象學觀念，都已經在明諾布魯克會議中得到了充分的體現，是明諾布魯克會議學術多元性的具體表現形式。這表明，在明諾布魯克會議上，學者們對於新公共行政學的認識是具有很大差異的（這一點，從弗雷德裡克森在總結中所表現出來的含混性上就可以看得出來）。可是，出於提出一種統一的明諾布魯克觀點的需要，弗雷德裡克森等人對學者們的不同看法進行了通約，把它們歸併到了一個共同的主題之下，從而形成了新公共行政學。這樣做，對於擴大新公共行政運動的影響力而言，起到了不可磨滅的作用。但是，到了70年代中期，由於這種被通約了的新公共行政學主張不能取得進一步的理論突破，甚至無法自圓其說，致使原先受到忽略的觀點重新獲得了話語空間，並對新公共行政學發起了挑戰。從此，新公共行政運動走向了分裂，一些學者開始有意識地迴避新公共行政的概念，從而使這一概念在學術文獻中的出現頻率日益降低，尤其是在原創性的理論文獻中，學者們幾乎不再使用這一概念了。這也意味著，新公共行政運動所賦予公共行政概念的一些新的內涵受到懷疑，甚至被逐漸地拋棄。但是，畢竟新公共行政為公共行政的概念輸入了一些價值內涵，從而使後來的研究者們可以擁有另一個方面的文本，特別是當一個社會出現了嚴重的社會公平問題時，新公共行政為公共行政概念注入的價值內涵總是可以給人以新的啟發。
經歷了20世紀六七十年代之交的短暫輝煌之後，新公共行政運動迅速地被新的學術潮流所取代，但它對於公共行政概念的堅守，對於公共行政規範性內涵的獨特闡釋，還是為公共行政這一學科與治理方式的捍衛者提供了巨大的精神支持。在20世紀後期，新公共行政的概念實際上成了一個重要的武器，被一些學者用來對抗那些試圖削弱政府在社會治理中的作用的做法。儘管恢復新公共行政運動的努力迄今尚未真正成為公共行政研究的主流（Hood， 1995），但是，新公共行政的主張卻是一種不可忽視的意見。當我們對新公共行政運動進行評價的時候，賦予公共行政概念以價值內涵是它不可磨滅的貢獻。此外，之所以在組織理論（70年代轉向了「組織發展」）、政策科學（越來越多地以政策分析的名目出現）以及70年代中期以後重新流行起來的公共管理等概念的衝擊下還能夠使公共行政學作為一門學科而得到承認，也是與新公共行政運動的貢獻分不開的。正是因為有了新公共行政運動，才能夠使今天的學者們繼續堅持從公共行政的角度去審視政府的社會治理活動
涵更顯示出其價值，也許人們可以不再把它與「新公共行政運動」這場學術運動聯繫在一起，但是，公共行政概念中「公共」一詞所包含的價值內涵將會得到人們越來越深刻的體認。
四、新公共行政運動公共行政概念的認同危機
從明諾布魯克會議的原始文獻看，與會者們在關於一種新公共行政學的討論中所表達的是一種與傳統公共行政學決裂的願望。然而，儘管明諾布魯克會議文集的出版在學術界產生了廣泛的影響，這次會議的領導者也在20世紀70年代承擔起了公共行政學術團體領導者的角色，但是，作為一個整體，新公共行政運動並未給主流公共行政研究帶來實質性的改變。由於無法帶來這樣的改變，新公共行政運動本身也很快就發生了分裂，直至從學術話語中消失。1972年，在根據新公共行政運動的影響去評價當時的公共行政研究時，沃爾多（1972）發現，「作為一場運動——如果它曾經成功過，在獲得自我意識幾年之後，新公共行政在很多方面已經失去了一致性與認同」。有鑑於此，沃爾多也對新公共行政學作為傳統公共行政學替代方案的可能性產生了懷疑。明擺著的是，「公共行政本身將成為一個充滿壓力、騷動和加速變革的領域。在消極的方面，這意味著不會很快出現任何可以與前一個時代相比的清晰並得到普遍接受的特定信念的框架。各種參數過於籠統，變量則過於繁多，而且差異太大。積極的方面，這將意味著哲學原則、學科導向和方法取向上的多元主義：各種觀念與途徑在爭取生存、適應和控制變革的持續努力中不斷增殖與展開競爭。使公共行政學保持統一——假如它仍然作為一項統一的自覺事業——的將不再是對某套工具或未來道路的共識。相反，它將是關於公共行政的制度領域在促進社會轉型上的重要性的共識，是對組織現象的一種普遍興趣，對其前景的一種相對較高的『公共尊重』，以及一種將公共行政中的問題當做——無論是科學的、專業的、『飽含價值的』還是怎麼樣——問題的願望」（Waldo， 1972）。在這段話中，新公共行政學顯然只是被視做「哲學原則、學科導向和方法取向上的多元主義」中的一元了。
事實也的確如此。根據加森（G. David Garson）和歐弗曼（E. Samuel Overman）的看法，「在20世紀六七十年代，那些提出了『什麼是公共管理』（what is public management）的問題的人試圖為POSDCORB尋找替代方案。這樣的替代方案是有很多的。其中，人際關係、系統分析、通用管理、公共選擇、新公共行政學以及政策分析是主要的競爭者。下面將會指出，它們中的每一個都強調了公共管理在戰前被忽視了的那些方面，每一個都提出了新的術語和範疇，以對不斷增長的公共管理文獻進行組織，但沒有一個概念性的方案得到了普遍的接受」（Garson and Overman， 1983：55）。也就是說，在當時的公共行政研究中，新公共行政運動其實只是與人際關係、系統分析、公共選擇等相併列的一個特定的學術流派，它的影響範圍是非常有限的。事實上，儘管弗雷德裡克森和馬裡尼等人在一段時期內掌握了美國公共行政學會的官方話語權，也在《公共行政評論》上多次推出與明諾布魯克會議主題相關的學術專輯，但從《朝向一種新公共行政學》一書出版以後從未得到再版的情況看，學術界對新公共行政學的提法如果不是反對的話也是不認同的。70年代中期以後，這種不認同的狀況因弗雷德裡克森對新公共行政學內容的修訂而出現了進一步惡化。
1976年，在當選為ASPA主席之後，弗雷德裡克森在《行政與社會》上發表了《新公共行政學的譜系》一文，將官僚制、新官僚制、制度主義、公共選擇與人際關係學派都追認為是新公共行政學的理論來源，這樣一來，無異於放棄了與傳統決裂的革命性立場。弗雷德裡克森說，「與新公共行政相關的價值觀多種多樣，而且，這些價值觀也並非總是一致的。因此，我強烈反對只有一個公認的新公共行政及其模型並且完全否定該領域過去的理論和規範的觀點。而且，新公共行政在邏輯上也是出自對社會科學領域新知識的聚集以及將那些社會科學在公共問題上的聚焦。如果事實果真如此的話，那麼新公共行政就具有一個豐富而重要的世系」（弗雷德裡克森，2011： 10）。弗雷德裡克森也清楚地認識到，「對於新公共行政的目標來說，這個詮釋明顯地要比許多認同該領域的人將會接受的解釋更缺乏抱負」（弗雷德裡克森，2011： 20-21）。但他又強調，「如果我們認真對待『新』這個標籤的話，那麼所有這一切都是可以理解的。如果新公共行政學者和實際工作者更少地擔心一個理念是新還是舊，並且更多地擔心一個理念可以操作的範圍，那麼我們就可以發展出一種真正的新公共行政」（弗雷德裡克森，2011： 21）。在這裡，明諾布魯克意義上的新公共行政學也就沒有「新」可言了。也許弗雷德裡克森的目的是要為新公共行政學提供更多的合法性證明，試圖把那些尚未被納入新公共行政運動中來的人以及那些對新公共行政運動持懷疑態度的人都能夠接受新公共行政運動的觀點和主張，然而事實恰好相反，一批懷有同樣抱負的學者們對新公共行政運動的不滿卻因此而得到了增強，後來成為「黑堡學派」代表人物的瓦姆斯利（Gary L. Wamsley）與在對抗「新公共管理運動」中聲名鵲起的登哈特等人就分別對弗雷德裡克森作出了批評。
瓦姆斯利認為，「在學術層面上，閱讀該文後，我們很難不產生弗雷德裡克森可以被解釋（或誤解）為是在說『新公共行政學』並無太多新意的感覺，因為『所謂新的都直接來自於那些指導著傳統公共行政學的價值』。儘管承認『新』的事物總是演化與傳承的結果是很有價值的，但弗雷德裡克森還是給我們留下了一些可能與他先前的著作產生矛盾的印象……總的說來，我認為新公共行政學的譜系是一個重要的討論話題，但我也感覺到，像其他所有人一樣，弗雷德裡克森並沒有能夠指出或深入考究一系列極其重要的觀念的價值」（Wamsley， 1976）。登哈特則進一步批評道，「現在，我們也許必須宣布新公共行政運動失敗了——至少在它沒能滿足對它的所有期望的意義上是失敗了。不過，也許我們期望得太多了！無疑，新公共行政運動的歷史，尤其是在作為開端的明諾布魯克那裡，可能顯示出了新公共行政學並不是一種成熟的替代傳統公共行政學的方案。事實上，這一頭銜本身可能只是一種漫不經心的稱呼，歸於其名下的只是一些彼此並無太多相關性的論文」（Denhardt， 1977）。在批評了弗雷德裡克森的觀點之後，瓦姆斯利與登哈特分別提出了自己對未來公共行政學發展方向的看法：瓦姆斯利認為，公共行政研究應當借鑑「新社會科學」的發展思路，以「新社會科學」為指導進行新的理論建構；登哈特則呼籲重視現象學的「praxis」觀念，並通過這一觀念來整合公共行政研究中的理論與實踐、事實與價值以及主觀性與客觀性等關係，他認為，通過這種整合，公共行政研究將在根本上超越政治—行政二分，從而建立起一種真正的新公共行政學。
在某種意義上，弗雷德裡克森的立場轉變是可以理解的，這是因為，新公共行政運動是以切題為學術研究宗旨的，因而，隨著時代主題的改變，學術研究的主旨也應當發生相應的變化。這就是坎貝爾（Alan K. Campbell）所說的，「導致了被某些人稱為『新公共行政』的當前的騷動，只是在回應了與其他時期不同的社會問題的意義上才是新的。當前的問題如此重大，以至於當前的版本——在塵埃落定之後——可能比早些時期的版本具有更根本的特性」（Campbell， 1972）。具體而言，新公共行政運動在很大程度上是對60年代中期詹森政府「偉大社會」改革計劃的一種回應，它所切合的是「偉大社會」所提出的社會公平的主題。到了70年代，一方面，「偉大社會」所帶來的巨大財政負擔開始顯現；另一方面，以石油危機的爆發為導火索，美國經濟陷入了一個「滯脹」的怪圈，這兩者都對提高社會生產的「生產率」提出了迫切的要求。至於「偉大社會」的社會公平主題，仍然是「政治正確」的，因而沒有人會站出來反對，但是，它已經失去了市場，也沒有人去賣力地鼓吹它了。在這種情況下，新制度主義、公共選擇理論等，成為有助於提高生產率的理論主張，並成為一種更為「切題」的選擇。所以，弗雷德裡克森的立場轉變在某種意義上是合乎新公共行政運動要求切題的理論宗旨的。不過，要求切題是否意味著學者應當亦步亦趨地追隨實踐的每一次變動，從而在隨波逐流中放棄自己的思考？抑或相反，去努力保留自己對於實踐走向的獨立判斷，進而引導實踐的前行？這是新公共行政運動的興衰過程向我們提出的一個值得思考的問題。
關於切題的問題，新公共行政學者之間其實有著不同看法。比如，馬裡尼在會議文集的編者評註中就曾寫道，「行政官員對公共行政學的誘導（即通過行政官員狹隘而缺乏批判性的觀點控制整個公共行政學的發展與關注對象，這些官員認為，公共行政學應當切合它以及它的問題的需要）是與公共行政學相悖的。行政機構確立了某種結構以執行政策，卻沒有認識到這一結構本身也是總體政策的一個部分」（Marini， 1971b： 90）。在這段話中，馬裡尼顯然就提供了一種超越於實踐者的具體需求的切題觀，展現了新公共行政運動試圖把握行政發展的宏觀線索的理論抱負。當然，無論馬裡尼、弗雷德裡克森還是其他學者，都沒能為這樣一種宏大的切題觀提供一種具體的理論方案，以至於20世紀後期的公共行政研究仍然在切題的名義下沉湎於技術性的內容，也導致了弗雷德裡克森在對於切題的追求中走向了自我否定。由此可見，新公共行政運動之所以走向了分裂，在很大程度上也是由學者們對於切題的不同認識所決定的。
新公共行政學者間的分歧並不僅限於此。事實上，無論是瓦姆斯利所說的「新社會科學」，還是登哈特所提倡的現象學觀念，都已經在明諾布魯克會議中得到了充分的體現，是明諾布魯克會議學術多元性的具體表現形式。這表明，在明諾布魯克會議上，學者們對於新公共行政學的認識是具有很大差異的（這一點，從弗雷德裡克森在總結中所表現出來的含混性上就可以看得出來）。可是，出於提出一種統一的明諾布魯克觀點的需要，弗雷德裡克森等人對學者們的不同看法進行了通約，把它們歸併到了一個共同的主題之下，從而形成了新公共行政學。這樣做，對於擴大新公共行政運動的影響力而言，起到了不可磨滅的作用。但是，到了70年代中期，由於這種被通約了的新公共行政學主張不能取得進一步的理論突破，甚至無法自圓其說，致使原先受到忽略的觀點重新獲得了話語空間，並對新公共行政學發起了挑戰。從此，新公共行政運動走向了分裂，一些學者開始有意識地迴避新公共行政的概念，從而使這一概念在學術文獻中的出現頻率日益降低，尤其是在原創性的理論文獻中，學者們幾乎不再使用這一概念了。這也意味著，新公共行政運動所賦予公共行政概念的一些新的內涵受到懷疑，甚至被逐漸地拋棄。但是，畢竟新公共行政為公共行政的概念輸入了一些價值內涵，從而使後來的研究者們可以擁有另一個方面的文本，特別是當一個社會出現了嚴重的社會公平問題時，新公共行政為公共行政概念注入的價值內涵總是可以給人以新的啟發。
經歷了20世紀六七十年代之交的短暫輝煌之後，新公共行政運動迅速地被新的學術潮流所取代，但它對於公共行政概念的堅守，對於公共行政規範性內涵的獨特闡釋，還是為公共行政這一學科與治理方式的捍衛者提供了巨大的精神支持。在20世紀後期，新公共行政的概念實際上成了一個重要的武器，被一些學者用來對抗那些試圖削弱政府在社會治理中的作用的做法。儘管恢復新公共行政運動的努力迄今尚未真正成為公共行政研究的主流（Hood， 1995），但是，新公共行政的主張卻是一種不可忽視的意見。當我們對新公共行政運動進行評價的時候，賦予公共行政概念以價值內涵是它不可磨滅的貢獻。此外，之所以在組織理論（70年代轉向了「組織發展」）、政策科學（越來越多地以政策分析的名目出現）以及70年代中期以後重新流行起來的公共管理等概念的衝擊下還能夠使公共行政學作為一門學科而得到承認，也是與新公共行政運動的貢獻分不開的。正是因為有了新公共行政運動，才能夠使今天的學者們繼續堅持從公共行政的角度去審視政府的社會治理活動。
注釋：
①20世紀後期的美國公共行政研究尤其深受現象學的影響。據Harmon（2003）回憶，1966年，在歐洲系統學習過現象學的巴西政治難民Alberto Guerreiro Ramos受時任南加州大學公共行政學院院長Frank Sherwood邀請，進入該學院任教，並講授現象學課程。按照當時也在南加州任教的Harmon的說法，Ramos很快成為了當時南加州的公共行政學博士生（包括全鍾燮、LarryKirkhart、Richard VrMeer、Robert Biller等）和包括Harmon在內的年輕教員們的精神教父（intellectual godfather）。1968年，在Ramos到來之前已經從南加州大學畢業，並進入錫拉丘茲大學任教的弗雷德裡克森向Kirkhart、Harmon和Biller發出了邀請，從而將南加州的現象學運動帶到了明諾布魯克會議，進而擴散到了整個公共行政學界。
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