眾所周知，自美國著名行政學家威爾遜(W.Wilson)於1887年在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，主張政治與行政分離，第一次明確提出應該把行政管理當作一門獨立的學科來進行研究，至今已有100多年的歷史。在這100多年的發展歷程中，行政學經歷了多次學科研究範式的轉換，特別是進入20世紀80年代以來，伴隨著西方國家政府重塑運動的興起和發展，新公共管理在當代公共行政理論與實踐中越來越顯現其主導範式的地位。
所謂新公共管理，它最初在很大程度上是一種歐洲的現象，其起源可以追溯到追求行政現代化的改革實踐中，「管理主義」對韋伯官僚制理論的持續爭論。在爭論中，管理至上學說佔據優勢，它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規制、委託等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。[1] (P142)以此為指導的改善公共管理的實踐嘗試逐漸形成一種相對一致的流派，即新公共管理，它成為指導歐洲各國行政改革的主要原則。英國著名公共管理學家、曾任倫敦經濟學院院長的胡德(C.Hood)教授特別將新公共管理的特質歸納為：(1)在公共部門中實施專業化管理，讓公共管理者自己管理並且承擔責任；(2)確立明確的目標，設定績效測量標準並且進行嚴格的績效測量；(3)特別強調產出控制，對實際成果的重視甚於對過程或程序的關注；(4)打破公共部門中的本位主義，對部門進行撤分與重組，破除單位與單位之間的藩籬；(5)在公共部門中引入競爭機制，降低管理成本，提高服務質量；(6)強調對私營部門管理方法和風格的吸收和運用；(7)強調對資源的有效利用和開發。[2] (P3-19)
作為一種現代形態的公共行政理論，新公共管理理論是管理主義或新管理主義運用於公共部門的結晶，它表明了傳統形態的公共行政理論正在普遍化為一般管理哲學的理論傾向。所謂管理主義，它是工商企業管理領域長期流行的一套管理哲學，它主要包含如下幾點核心觀念：(1)社會進程的主要途徑在於經濟學家意義上的生產力的持續增長；(2)這種生產力能力的增長以管理功能對勞動力要素和複雜的信息技術、組織技術、物質形態商品的生產技術的有效組織為前提；因此，(3)管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執行和衡量生產力的實質進展方面發揮關鍵作用，商業的成功越來越依賴於高素質和職業化的管理者；(4)為履行關鍵作用，管理者必須擁有合理的管理權限。[3] 管理主義的信條就是「讓管理者來管理」，這是良好管理的基本準則。[4] (P446-462)良好的管理可以消除繁文縟節，為人員提供高度的激勵動機，使機構運作良好，有助於認清和消除浪費，有助於清楚表明資金的花費去向，將資源集中於最有效的領域，為國家復興提供鑰匙。管理主義認為，良好的管理可通過引進私營部門中的良好商業實踐在公共部門中實現。20世紀80年代以來，管理主義與公共選擇理論、交易成本經濟學、委託—代理理論相聯姻，構成了新管理主義，其標準範本就是新公共管理理論。
新公共管理理論對管理持有以下兩個理念，即管理的自由化和市場化。(1)管理的自由化。[5] 管理主義認為，公共管理人員是具有高度專業化的和通曉如何管理的掌握著信息的個人，因此，新公共管理理論傾向於認為公共官僚制的不良績效不是缺乏管理能力和不履行職責的結果，而是「壞制度」的結果，是繁冗笨重和不必要的規則、規制及其它約束的結果。由於公共管理人員是被制度束縛的人，因此，為改進公共官僚制的績效，管理者必須從政府的繁文縟節的枷鎖中解放出來，政治家和其他人必須讓管理者來管理；要解除規制和分權，使管理過程如預算、人事、採購等合理化。(2)管理的市場化取向。市場取向的管理有兩個基本概念，一是競爭，二是私營部門管理的普遍化。競爭源於新古典經濟學的市場效率觀念，主要是指在公共部門創立內部市場，由於競爭所帶來的高效率和低成本，它被看作是改進績效的可靠戰略。管理市場化取向的維護者相信，在市場壓力下的公共管理者可以提高其績效水平。關於私營部門管理的普遍化，新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術優越於公共部門並且可以用於公共部門，公私管理之間的區別是一種假象，「管理就是管理。」[6] (P28)新公共管理理論的這些理念在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理理論的精髓——企業家政府理論。
企業家政府理論是伴隨著西方傳統政府官僚體制的危機而出現的，它不僅對政府的本質及其存在的必要性做出了新的回答，還對企業家政府的本質與特徵作了簡潔而形象的刻畫。該理論認為，政府是我們用來做出公共決策的一種機制，是我們解決共同問題的方式，對於一切文明社會來說，政府都必不可少。遺憾的是，政府的現狀並不令人滿意，它並沒有像人們所期望的那樣有效運作。然而，問題不在於政府中工作的人，而在於他們工作所在的體制，正如奧斯本和蓋布勒所言，政府中的大多數公務員是負責的、有才能的、立志獻身的人，只是受制於陳舊體制的桎梏，創造性得不到發揮，精力遭到浪費。我們相信這些制度可以改變，釋放出政府公務員身上巨大的能量，提高他們為公眾服務的能力。因此，要從根本上改進政府的工作效率，就必須改革政府的不良體制。為此，他們提出了構成企業家政府理論之基本內核的十條政府體制改革原則：(1)政府應集中精力「掌好舵」(做好決策工作)而非「劃好槳」(做好具體的服務性工作)，以便居高臨下，用政策吸引競爭者，保持最大的靈活性來應付變化著的環境，出色地扮演好自己的角色；(2)政府的行政專家們不應事必躬親，而要善於授權，鼓勵公眾參與管理；(3)政府應通過各種形式引入競爭機制，增強成本意識，提供優質服務，改善行政管理；(4)政府應擺脫繁文縟節的束縛，只昭示做什麼即要人們實現什麼目標並根據目標制定必要的規章和預算，放手讓人們去履行各自的責任，至於怎麼做則毋須管制過細；(5)應講究效果，對各部門業績的衡量重在成果而不是投入項目的多少；(6)政府是受顧客驅使的，其宗旨是滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要，故政府應像企業一樣具備「顧客意識」，建立「顧客驅使」的制度；(7)政府應具有一種「投資」觀點，應把利潤動機引進為公眾服務的活動中，變管理者為企業家，學會以花錢來省錢，為回報而投資；(8)政府應著眼於以預防為主，而不是通過事後服務來挽回損失，它們在做出決定時，應盡一切可能考慮到未來，以防患於未然；(9)政府應善於下放權力，實行參與式管理，通過參與及合作，分散公共行政機構的權力，簡化其內部結構上的等級；(10)政府在行政管理工作中應採取市場取向的思維，應引進市場機制，改善公共服務，政府的管理政策應以市場為依託，組織市場，規範市場，通過市場的力量推進變革。[7]
作為一種試圖超越傳統公共行政理論的現代公共行政理論，新公共管理理論因其在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對西方國家的行政改革起到了十分重要的推動和指導作用，特別是作為其思想精髓的企業家政府理論一問世便因其本身所具有的價值在西方國家，尤其是在它的發源地美國產生了重大影響。當時的美國總統柯林頓曾明確指出：每一位當選官員應該閱讀《重塑政府》一書，我們要使政府在90年代充滿活力，就必須對政府進行改革。該書給我們提供了改革的藍圖。1993年3月，也就是在《重塑政府》一書出版的第二年，柯林頓便宣布了一項為時6個月的計劃，對聯邦政府的行為進行全面調查研究，並委託副總統戈爾率領一個工作組開展這項工作。1994年9月，戈爾和他的工作組完成了這項使命，並提交了一份長達100多頁的調查報告：創建一個花錢少效率高的政府。從此，揭開了柯林頓政府行政改革的序幕。該報告對聯邦政府所面臨的危機揭露得非常尖銳，對解決危機的途徑也闡述得相當詳細，它清楚地表明了企業家政府理論所產生的重要而深刻的影響。正如柯林頓和戈爾在其合著的一本書中所闡述的那樣：我們不能容忍我們的政府花錢多、效果少的現象繼續存在下去了，解決這一問題的辦法也不應再是多設立些項目或多投入些金錢，我們要從根本上改變我們政府的行為方式——從自上而下的官僚體制轉向一種自下而上、簡政放權式的企業家政府模式。
當然，新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之時也遭到了來自多方面的質疑，尤其是不少學者對作為其思想精髓的企業家政府理論提出了尖銳的批評。例如，福克斯在《作為後現代符號政治的政府再造》一文中就提出新公共管理理論內在地存在著矛盾；[8] (P256-61)沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中也對新公共管理理論所倡導的價值觀提出了異議；[9] 還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及新管理主義很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值。[10] (P194-200)而美國學者格林和哈伯爾則更為具體地批評說，企業家政府模式引用法國經濟學家薩伊對企業家概念的定義並試圖將這一定義簡單地推廣為任何人、任何公務員或公共組織可以仿效的行為準則，這是對美國政府及其治理模式的極大偏離，這些偏離將會引起涉及諸如三權分立體制中的制度關係、法治、制度穩定與整合、分配效應以及富有活力的政治社群的維持等傳統的基本政治問題。[11] (P38-62)誠然，這些批評意見的確從不同的側面揭示了包括企業家政府理論在內的新公共管理理論的局限性，它們對於現代公共行政理論的進一步完善和發展無疑具有極為重要的促進作用。然而，這些對新公共管理理論的異議並沒有進一步提出任何可替代的新理論模式，而新公共服務理論正是以美國著名公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論。[12]
所謂新公共服務，它指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。作為一種全新的現代公共行政理論，新公共服務理論認為，公共行政已經經歷了一場革命。目前，與其說公共行政官員正集中於控制官僚機構和提供服務，倒不如說他們更加關注「掌舵」而不是「划槳」的勸告，即他們更加關注成為一個更傾向於日益私有化的新政府的企業家。但是，在他們忙於「掌舵」的時候，他們是否忘記了是誰擁有這艘船呢？在新公共服務理論家看來，公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中於承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點既不應該是為政府航船「掌舵」，也不應該是為其「划槳」，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。具體來說，新公共服務理論包括以下幾個方面的基本觀點：
1、政府的職能是服務，而不是「掌舵」。公務員日益重要的角色就是要幫助公民表達並滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發展。在新公共服務理論家看來，儘管過去政府在為「社會掌舵」方面扮演著十分重要的角色，但當今時代為社會領航的公共政策實際上是一系列複雜的相互作用過程的後果，這些相互作用涉及多重群體和多重利益集團，這些為社會和政治生活提供結構和方向的政策方案是許多不同意見和利益的混合物。現今政府的作用在於，與私營及非營利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決辦法。其角色從控制轉變為議程安排、使相關各方坐到一起，為促進公共問題的解決進行協商、提供便利。在這樣一個公民積極參與的社會中，公共官員將要扮演的角色越來越不是服務的直接供給者，而是調停者、中介人甚或裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介、協商以及解決衝突的新技巧。
2、公共利益是目標而非副產品。公共行政官員必須致力於建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。新公共服務理論認為，建立社會遠景目標的過程並不能只委託給民選的政治領袖或被任命的公共行政官員。事實上，在確立社會遠景目標或發展方向的行為當中，廣泛的公眾對話和協商至關重要。政府的作用將更多地體現在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環境中，共商社會應該選擇的發展方向。除了這種促進作用，政府還有責任確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規範，確保公共利益居於主導地位。因此，公共行政官員應當積極地為公民能夠通過對話清楚地表達共同的價值觀念並形成共同的公共利益觀念提供舞臺，應該鼓勵公民採取一致的行動，而不應該僅僅通過促成妥協而簡單地回應不同的利益需求。這樣，他們就可以理解各自的利益，具備更長遠、更廣博的社區和社會利益觀念。
3、在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性。滿足公共需要的政策和方案可以通過集體努力和協作過程得以最有效並且最負責任地實現。新公共服務理論認為，為了實現集體意識，下一步就是要規定角色和責任並且要為實現預期目標而確立具體的行動步驟。而且，這一計劃不僅僅是要確立一種遠見，然後再把它交給政府官員去執行，而是要使所有相關各方都共同參與對一些將會朝著預期方向發展的政策方案的執行過程。在新公共服務理論家看來，通過對公民教育方案的參與以及對公民領袖更廣泛的培養，政府可以激發人們重新恢復原本應有的公民自豪感和公民責任感，而且這種自豪感和責任感會進一步發展成為在許多層次都會出現的一種更強烈的參與意願。在這種情況下，所有相關各方都會共同努力為參與、合作和達成共識創造機會。為此，政治領袖應該扮演一種明確且重要的角色，他們要明確地表示並鼓勵對公民責任感的強化，進而支持群體和個人參與社區契約的訂立活動。在新公共服務理論家看來，儘管政府不能創造社區，但是，政府，更具體地說，政治領袖卻能夠為有效的和負責任的公民行動奠定基礎。人們必須逐步認識到，政府是開放的並且是可以接近的，否則，就不會有政府；政府是有回應力的，否則，就不會有政府；政府存在的目的在於滿足他們的需要；否則，就不會有政府。於是，這裡的目標就在於確保政府具有開放性和可接近性，具有回應力，能夠為公民服務並且為公民權創造機會。
4、為公民服務，而不是為顧客服務。新公共服務理論認為，公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產生於一種關於共同價值觀的對話。因此，公務員不僅僅是要對「顧客」的要求做出回應，而是要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關係。在新公共服務理論家看來，政府與其公民的關係不同於企業與其顧客的關係。在公共部門，我們很難確定誰是「顧客」，因為政府服務的對象不只是直接的當事人。而且，政府的有些「顧客」憑藉其所擁有的更多資源和更高技能可以使自己的需求優先於別人的需求。在政府中，公正與公平是其提供服務時必須考慮的一個重要因素，政府不應該首先或者僅僅只關注「顧客」自私的短期利益，相反，扮演著公民角色的人們必須關心更大的社區，必須對一些超越短期利益的事務承擔義務，必須願意為他們的鄰裡和社區所發生的事情承擔個人的責任。換言之，政府必須關注公民的需要和利益。總之，新公共服務理論試圖鼓勵越來越多的人們履行自己的公民義務並希望政府能夠特別關注公民的聲音。
5、責任並不簡單。公務員所應該關注的不只是市場，他們還應該關注憲法法律、社區價值觀、政治規範、職業標準以及公民利益。我們知道，無論是傳統的公共行政理論還是新公共管理理論都傾向於將責任問題簡單化。例如，前者將公共行政官員視為只是簡單地直接對政治官員負責，用後者則認為行政官員應像企業家那樣有更多行動自由，其工作績效的評估主要應從效率、成本—收益以及對市場力的回應性等方面進行。然而，新公共服務理論認為，這樣的理論模型並未反映當今公共服務的需求和現實，責任問題其實極為複雜，公共行政官員已經受到並且應該受到包括公共利益、憲法法令、其他機構、其他層次的政府、媒體、職業標準、社區價值觀念和價值標準、環境因素、民主規範、公民需要在內的各種制度和標準等複雜因素的綜合影響，而且他們應該對這些制度和標準等複雜因素負責。
6、重視人，而不只是重視生產率。如果公共組織及其所參與的網絡能夠以對所有人的尊重為基礎通過合作和分享領導權的過程來運作的話，那麼從長遠的觀點來看它們就更有可能獲得成功。新公共服務理論家在探討管理和組織時十分強調「通過人來進行管理」的重要性。通常，人們往往將生產力改進系統、過程重塑系統和績效測量系統視為設計管理系統的工具。但新公共服務理論家卻認為，從長遠的觀點來看，這種試圖控制人類行為的理性做法在組織成員的價值和利益並未同時得到充分關注的情況下很可能要失敗。此外，雖然這些探討可能會取得一些成果，但是它們卻培養不出具有責任心、獻身精神和公民意識的僱員或公民。在他們看來，如果要求公務員善待公民，那麼公務員本身就必須受到公共機構管理者的善待。新公共服務理論已經充分地認識到公共行政官員的工作不僅極為複雜而且面臨著巨大的挑戰。他們既不像傳統公共行政理論所認為的那樣只是需要保障和組織一種官僚職業的僱員，也不像新公共管理理論所主張的那樣只是市場的參與者，他們的動機和報酬遠不只是一個薪水或保障的問題，他們希望與別人的生活有所區別。因此，分享領導權的概念對於為公共僱員和公民提供機會以便他們的言行符合其公共服務的動機和價值至關重要。分享領導權必定會具有相互尊重、彼此適應和互相支持的特點。特別是通過人民或與人民一起來行使領導權可以改變參與者並且可以把他們的關注焦點轉移到更高層次的價值觀念上。在這個過程中，公民和公共僱員的公共服務動機同樣可以得到承認、支持和報償。
7、公民權和公共服務比企業家精神更重要。新公共服務理論認為，與那些試圖將公共資金視為已有的企業管理者相比，樂於為社會做出有意義貢獻的公務員和公民更能夠促進公共利益。在新公共服務理論家看來，新公共管理理論鼓勵公共行政官員採取企業家的行為方式和思維方式，這樣便會導致一種十分狹隘的目的觀，即所追求的目標只是在於最大限度地提高生產率和滿足顧客的需求。而新公共服務理論則明確地認識到，公共行政官員不是他們機構和項目的企業所有者，政府的所有者是公民。公共行政官員有責任通過擔當公共資源的管理員、公共組織的監督者、公民權利和民主對話的促進者、社區參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務。這便是一種與看重利潤和效率的企業所有者大不相同的觀點。因此，新公共服務理論家認為，公共行政官員不僅要分享權力，通過人民來工作，通過中介服務來解決公共問題，而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負責任的參與者，而非企業家。
最後應當指出的是，儘管新公共服務理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的，但是，這並不意味著它是對新公共管理理論的全盤否定。從理論視角來看，它本質上是對新公共管理理論的一種揚棄，它試圖在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並擯棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合於現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。所以，我們或許可以從新公共服務理論中獲得一些有益的啟示。