構建多中心的公共管理理論體系

[摘 要]：行政學誕生直至發展為公共管理學，一直面臨著身份危機。根本性的原因之一是缺乏自洽的理論體系。基於多中心和制度分析與發展框架（IAD），我們提出多中心公共管理理論，分別從公共事物、公共價值、制度安排、策略方法及治理技術等五個方面設計了其要素。作為一家之言，希望能夠引發結構化辯論，實現知識的累積和學科發展。

[關鍵詞]：多中心；公共管理；理論體系

 

 

一、走出身份危機需要構建系統的理論體系

儘管行政學恢復重建[②]已有36年了，但是中國的公共管理學還沒有形成自洽的理論體系,「身份認同困境」和「身份危機」一直糾纏於左右，成了描述中國公共管理的共識性話語[③]。典型表現就是人們對公共管理的內容、價值、主體、客體、方法和技術等方面還缺乏共識。有的學者認為 ，公共管理應當走向科學，需要總結一般性的規律，這基本上是沿著西蒙的路徑在前進；有的學者則認為公共管理離不開精神價值的指導，這基本上反映了沃爾多的觀點；還有的學者認為公共管理是價值、方法和技術的統一體。這些分歧反映了行政學誕生時所面臨的關鍵性問題，即政治與行政的關係。如果將行政學理解為是政治無涉的，也即：民主、公平等價值無涉，行政學就是一門追求效率的管理學；如果將行政學理解為是政治有涉的，那就不能不保守民主、回應性、公正等基本價值，行政學就不是一門純粹的管理方法，更不是一門管理技術。

很多學者試圖通過尋找和回答中國公共管理學的大問題，來推動建立公共管理的理論體系。本文也可以看做是同樣的努力之一。文森特·奧斯特羅姆嘗言，如果要對制度的功效做出判斷，我們必須要清楚地區分制度安排和影響發展機會與可能性的非制度性因素[④]。針對作為制度安排的公共管理而言，筆者認為，要回答上述的問題，我們不能就公共管理而討論公共管理。我們需要將影響因素納入考慮的範圍。只有這樣才能對關於公共管理理論體系的各種解讀有一個根本性的判斷，也才只能真正地構建出公共管理的理論體系。為此，本文基於多中心治理理論和制度分析與發展（Institutional Analysis and Development）研究框架,構建多中心的公共管理理論體系。這一理論體系主要包括六大部分，分別是公共管理的多中心框架、公共事物理論、公共價值理論、制度安排理論、公共管理的策略方法和公共管理的治理技術等。

二、多中心框架體系的提出與設想在中國的學術概念體系中，公共管理、公共行政和行政管理等是經常使用的名詞，但人們對他們各自的含義及彼此之前的區別缺乏共識性的理解。基於多中心理論和制度分析與發展框架，我們認為公共管理可以用多種中心的理論模型來分析。多中心理論認為人類社會的治理應當是由多個相互獨立的決策中心進行的，多個中心之間以合作或競爭處理彼此之間的關係。[⑤]制度分析與發展框架則將生物物理屬性、社群屬性和制度規則三組變量，作為分析影響管理活動的外在變量組，任何治理活動的開展都是在這些外在變量的影響之下進行的[⑥]。一個決策和治理中心，負責該事物的集體決策、提供、融資、生產安排和衝突糾紛解決等。中心的大小取決於相應事物所涉及到的成本收益的覆蓋範圍，當成本收益在某個規模範圍內實現對稱時，就將其稱為該事物的可打包範圍，因而就可以形成中心的安排及其開展的活動就是公共管理的制度安排和公共管理活動。基於此，我們提出將多中心的公共管理理論框架作為構建公共管理理論體系的核心基礎。具體如圖一所示。

                        

           圖一：多中心公共管理理論框架

圖一中主要有四個維度構成，第一個維度是公共性，主要是指公共管理所涉及到的事物也就是客觀對象的公共性強弱，隨著蛛網圖從內向外，意味著所涉及到的事物的公共性越來越強。公共性強弱主要表現為影響人群的多少，相應事物的成本收益對稱的規模大小。當影響的人群越來越多，公共管理事物的相應成本收益對稱的規模越來越大，則意味著該事物的公共性越來越強，反之則是越來越弱。公共管理所涉及到的事物更具有根本性的，因為事物的公共性強弱直接影響了其他三個維度，尤其對治理中心的制度安排具有決定性的影響。因而，公共管理的研究首當其衝的是其所面對的客觀對象是什麼性質的事物，具有什麼樣的特點。公共事物是一切公共管理制度安排和活動的邏輯起點[⑦]。從國內關於公共管理研究的論文及出版的教材來看，多數人都忽視了這一點，很多人跳過公共管理所面對的客觀對象，而是熱衷於探討分析公共組織建設、公共管理的策略和方法等。這應當說是本末倒置。行政管理學有一個常識性的結論也佐證了這一點。例如，政府和學者在談到政府機構設置時，最常用的一句話是「定職能、定機構、定編制」，職能是機構所要處理的客觀問題，提供的產品和服務。將定職能放在首位也就是說明了第一個維度的重要性。在圖一中的表現是，第一維度是根本性的，第二和第三個維度都是第一維度在不兩個不同側面的體現，隨著第一個維度的變化而變化。如蛛網圖從圓心向外圍擴張所示，隨著公共管理所涉及到的客觀對象，也就是公共事物公共性的增強，其所影響到的地域範圍也越來越大，所影響到的人群也會越來越多。因而，其所對應的治理中心也就越來越大，機制越來越複雜。

第二個維度是地域範圍，主要是指公共管理的客觀對象所影響的空間範圍的大小。地域範圍的大小是公共事物公共性強弱的在空間範圍方面的體現。隨著公共事物公共性的增強，其所影響的地域範圍也會逐漸隨之擴大。以安全為例，一個家庭的安全問題是公共性很弱的事物，其所影響的僅僅是家庭成員，從空間範圍的角度來也看是極其有限的，就農村而言，是一個院落，就城市而言，是一個住宅。而一個社區的安全則是公共性比較強的事物，其所影響的是社區居民，從空間範圍的角度來看，是以小區的圍牆為界限的一個較小的城市空間。依次推理，我們可以看到一個街道的安全、幾個街道之間的安全、一個城市的安全、一個國家的安全、幾個國家之間的區域安全乃至全球安全等。這些都是安全問題公共性的增強而在地位範圍的空間維度的表現。一般而言，當一個公共事物所影響的地域範圍比較大時，其公共性強，複雜性高，需要協調的群體也會增多。

第三個維度是人群，主要是指公共管理所影響的人群規模及人群本身社群屬性。公共管理是面向人、滿足人的需求、解決人所面對的公共問題而開展的活動。因此，人群屬性等也是公共管理研究必須考慮的核心要素。在這裡我們可以用外部性這個概念來理解。外部性有強弱之分，而判斷強弱的一個非常重要的標準就是所影響的人群規模的大小。當我們說一個事物具有較強的外部性時，是說其會對較大範圍的人群帶來成本或者收益。當我們說一個事物具有較弱的外部性時，是說其會對較小範圍的人群帶來成本或者收益。一個典型的例子就是環境汙染，例如，一個村莊的池塘汙染了，會影響村民，規模有限。如果一條小河汙染了，會影響沿岸的居民，規模中等。如果長江汙染了，影響的人群規模就相當大了。如果是跨國界的河流汙染了，就會造成國際性的影響。除了規模之外，人群的社群屬性也非常重要。人群有不同的特性，例如年齡、性別、宗教信仰、歷史傳統等。不同的人可能會對同樣的政策有不同的理解和預期，就有可能採用不同的行為，從而帶來不同的政策結果。這些都是公共管理必須要考慮的因素，因為公共管理活動多是針對人出臺的政策，需要依靠人去執行落實。因此，公共管理實踐要努力實現本土化，紮根到當地的人群中，尊重地方性知識，入鄉隨俗地開展活動。

第四個維度是治理中心，主要是指針對公共問題，開展公治理或者供給公共產品服務的決策中心。如圖一所示，多中心治理所指的核心要義就是指針對具有不同公共性、對不同地域範圍和人群規模產生影響的事物，應當由多層次的治理組織主體開展相應的決策、提供安排、籌融資、生產安排、評價反饋及糾紛衝突解決等治理活動。多中心治理就是要通過在多個層面實現治理權力義務及成本收益對稱，通過多層次的治理體系實現多樣性的公共產品和服務的供給。多中心治理的根本性原因是：第一，多層次性公共事物所涉及到的成本收益覆蓋範圍是不一樣的。奧爾森曾提出了「財政對等原則」(fiscal equivalence)，表明應當劃定供給公共產品或服務的轄區邊界，從而使得對潛在用戶而言的潛在收益和成本能夠內部化[⑧]。文森特·奧斯特羅姆則指出物品的領域（domain）需要和轄區的領域權（territoriality）聯繫起來。特定的產品需要和轄區的範圍聯繫起來[⑨]。每個中心都會就與其所代表的群體相關的事物做出獨立的治理活動及成本收益配置，而不會出現過多的不公平的再分配及集體懲罰的問題。成本受益的範圍，最好是對稱的……成本受益對稱的單位，最好使其有最終的管理權[⑩]。由多個中心構成的治理都是激勵正當的，因而從整體而言，這樣的治理體系是最富有效率的。多中心圍繞著不同公共性的事物組織治理主體，而不是圍繞著行政級別組織治理主體。例如，家庭是最基本的治理主體，鄰裡之間的事物，就需要組成鄰裡共同體去治理；社區內部的事物則需要社區的業主居民組織作為治理主體；社區之間的事物則可以由社區聯合體去治理……以致出現了歐盟等區域性乃至聯合國等全球性的治理主體。這樣就避免了單一僵化的行政性組織與多層次動態的公共事物之間的不協調。第二，人們對很多事物的需求偏好多呈多峰狀態分布。由於人的需求偏好是異質性的，呈現多峰分布狀態，而非單峰分布狀態。將偏好異質的人們納入到一個治理中心進行治理，如果採用民主決策的方式安排公共事物的治理，就會出現沒有一個決策方案能夠獲得多數人同意的決策困境，或者決策成本大到難以克服的境地。如果採用專斷的形式進行決策，那麼就會出現犧牲一部分的需求偏好，滿足另一部分的需求偏好的悲劇，對被剝奪者而言常常會帶來巨大的外部成本[11]。相反，如果允許自由選擇，需求偏好同質性比較強的人們就會類聚到某一中心，從而超越民主決策多數難決的困境，也避免專斷決策導致剝奪一部分人而滿足一部分的悲劇。體現在公共管理實踐中，就是要充分重視需求偏好表達、民主行政及分權治理的價值。

三、公共事物是公共管理的邏輯起點

從已有的研究成果來看，公共管理的邏輯起點分別被界定為公共問題[12]、公共利益[13]、公共物品[14]、公共事務[15]和需求溢出[16]。但歸根結底應為公共事物。公共管理就是要發現多層次的公共需求，並努力在多個治理中心開展活動，供給多層次的公共事物以滿足需求。

公共事物是公共管理的邏輯起點。沒有超越於個體或者家庭層面的問題存在，就沒有必要有超越於私人行動的集體行動或公共行動。公共管理的一切活動都根源於公益物品的稀缺，或者是公害物品的過剩。很多人習慣於使用公共事務（public affairs），本文使用了公共事物（commons）這個名詞。簡單地講，所謂公共事物就是公共的「事」和「物」，公共的事就是公共事務或公共服務，公共的物就公共物品。公共物品和公共服務之間是有比較嚴格的分別的，公共物品是看得見、摸得著的，具有資本密集性的特徵；公共服務則是看不見、摸不著的，具有勞動密集性的特徵。[17]這些差別對他們各自的治理提出了相當不同的要求。公共物品具有資本密集的特點，其治理講求規模效應；公共服務具有勞動密集的特點，其治理講求實質性的互動[18]。

公共事物的界定根源於經濟學的公共物品理論。公共產品為每一個人對這種產品的消費並不減少任何他人也對這種產品的消費[19]。根據排他性和減損性，我們知道有私人物品、公共池塘資源物品(common pool resource)、俱樂部物品(club goods)和公共物品四類事物[20]。仔細追問，我們可以發現，排他性和減損性不是有無的問題，而是程度的問題，呈現光譜式的分布狀態，如圖一所示人類社會的事物是多層次的。公共事物可大可小，小到鄰裡公共事物（neighborhood commons），大到全球公共事物（global commons）。公共事物是複雜多樣的，既有的體制難以與之一一對應的，因此跨界治理、網絡治理及合作治理等概念被發明和使用。

除了排他性和減損性之外，還需要特別關注每一個具體公共事物的個性特徵。例如不同的事物具有不同程度的資本密集和勞動密集的特點，作為公共事物的自然資源，有可再生和不可再生之分，河水具有流動性，湖水流動性很弱。雖同是河流，長江清而黃河多泥沙。這些有限的例子充分說明了公共事物的複雜多樣性，我們必須要特地給予注意。由各類事物構成的環境是人類行為的客觀對象，他們內含的結構的多樣性要求不同的計算和行為模式，從而才能實現發展的機會和可能性[21]。因此，開展公共管理研究，必須分析具體公共事物的各類特性，獲得相關事物的結構知識，在其指導下開展公共管理活動，才能造福而不是損害人類福祉。

但從目前來看，中國公共管理的理論發展擁有著太多的一般性理論，或太過於關注所謂的「大問題」。公共管理學者多陶醉於宏觀的理論敘事，而將對具體事物分析看作是下裡巴人的事情，這導致公共管理知識流於一般，難以對實踐進行有效的指導。在學習吸收借鑑其他學科和國際公共管理的概念和理論體系的基礎上，中國公共管理學要開展具體類型的公共事物研究，才可能真正地實現本土化的理論構建。

四、公共價值是公共管理的方向導引如前所述，自從行政學誕生以來，價值問題一直伴隨其左右。回顧行政學的發展歷史，每一輪效率主義驅動下的理論發展，都會引來一輪價值導向的反思和反彈。科學管理的效率主義路徑和嚴密的科層制組織建設之後，是新公共行政的撥亂反正，要求除了效率之外，將公平、民主和正義等引入到公共行政的指引之中[22]。新公共管理運動之後，出現了新公共服務的思潮，呼籲民主、公民權和人本主義的回歸[23]。新公共管理和治理之後，最新的發展是強調向服務結果以及更深範圍的信任的公共價值管理[24]。價值因素之所以一直縈繞於公共管理發展的始終，一方面是因為公共管理的諸多環節都涉及到由人做出選擇和行為的過程，另一方面是因為公共管理要致力於解決的公共問題是人們主觀的需求與客觀的現實之間的矛盾，公共管理實踐活動過程中的主觀因素是難以避免的。這也是傳統的公共行政試圖將政治與行政分開難以成功的關鍵原因。西蒙對此給出了徹底的斷言，「管理就是決策」[25]。決策簡單地講就是根據主觀價值偏好對客觀的方案進行選擇。因而，作為由一系列決策過程構成的管理活動始終都難以避免主觀價值因素的影響。價值因素也是中國公共管理理論體系的重要構成部分。首先，中國公共管理理論本土化要反映公共管理理論體系的普遍價值。雖然具體到某一個國家，價值觀念的詳細內容可能差異很大，但價值觀念因素在推動社會發展過程中發揮著關鍵性的作用。西方國家正是因為啟蒙運動以來的自由、民主、博愛等價值觀念因素普遍地深入人心，因而通過革命形成自由民主的政治體系。當代中國則因為馬克思主義關於消滅剝削，實現人的自由平等而建立起了社會主義體系。改革開放也是在價值觀念領域率先開展真理標準的討論，打開了舊有觀念的束縛，通過不斷地解放思想才得以順利推進的。中西國家治理發展經驗啟示我們，作為研究治國理政重要學科的公共管理的理論體系必須充分重視價值觀念因素的作用。其次，如圖一所示人群是影響公共管理實踐活動的重要維度之一，公共管理的理論體系必須要考慮人群所秉持的價值觀念對實踐活動的作用。針對人所開展的公共管理活動之所以複雜的重要原因之一是人不同於物。同一類物質之間差別不大，但人之間卻是千差萬別的，同一個人在不同時間段也可能具有截然不同的想法和做法。公共管理必須要重視對人所秉持的價值觀念的研究。複次，中國國家治理實踐在價值觀念引導方面擁有的豐富經驗。傳統中國的國家治理非常重視教化的作用，試圖通過改變一個人的內心而改變其行為，從而改變治國理政的行為和結果，是謂「格物、致知、修身、齊家、治國、平天下」和「內聖外王」。這些都是中國優秀傳統文化的有機組成部分。美國哈佛大學甘迺迪政府學院學者肯尼思·溫斯頓(Kenneth Winston) 指出:只有把甘迺迪政府學院中的技術訓練與中國「士大夫制度」的道德要求相結合，才能夠培養出適應中國未來民主社會的公共管理者[26]。公共管理要充分開展對價值觀念因素的研究。首先，要充分重視民主、公平、正義、效率、回應性、民本性、「以人民為中心」等現代價值觀念對公共管理的決策、執行及評價等管理活動的指導作用。其次，則要充分發掘傳統中國國家治理的倫理價值因素的作用，發揮他們在對公共管理者的教化過程中的作用。複次，要將中國社會主義核心價值觀納入到公共管理的倫理價值範疇之內，使其真正地體現在公共管理的制度安排、治國理政的實踐活動以及黨和政府的政策文件之中。五、制度安排是公共管理的中觀理論公共管理實現多層次公共事物的治理需要依賴於多種制度安排（Institutional Arrangement）。所謂的制度安排就是用於規範相關的行動者，實現彼此之間的競爭或者合作，達成管理活動目的制度規則。圖一表明，多個治理中心之中所開展的活動都必須依賴於相關的行動者，而行動者之間要按照預期開展活動，就需要依靠一定的制度安排去實現。因此，治理中心的制度安排是公共管理理論體系的重要內容。從人類社會發展的歷史來看，至今為止可用於實現公共管理目的的制度安排主要有三種，分別是權力主導的科層體制，競爭價格主導的市場體制以及慈善道德主導的非營利體制。公共管理理論體系必須要重點研究這三類制度安排在不同層次的公共事物治理過程中的作用，並根據價值導向、成本和績效在這三類制度安排或他們彼此之間的不同組合形式中擇優選擇。各種制度安排及其選擇的邏輯根據構成了公共管理的中觀理論。這些理論在公共管理理論體系中具體體現為：權力和政府組織理論、民營化和市場化理論、公私夥伴關係理論、合作治理理論、網絡治理理論、非營利組織理論以及治理工具理論等。儘管理論觀點紛繁複雜，花樣不斷翻新，但是政府、市場及非營利這三種制度安排是根本性的，值得公共管理研究的格外重視。我們要充分理解每一種制度安排的作用機制，並根據具體的治理情境擇優。三種制度安排各有其作用機制和優劣勢。作為公共管理學者，最為熟悉的可能就是權力和政府這種制度安排。這種制度安排具有一系列的特性，第一，權力具有強制性，這種強制性是建立法律及國家暴力機器的武力威懾基礎之上的。第二，有具有壟斷性，政府是人類社會中唯一一個可以合法實施暴力的組織。從契約論的角度來看，其根源是公民將其一部分權利讓渡給政府，從而換取人身財產的安全保護。第三，政府提供的服務不具有可選擇性，政府服務具有整齊劃一性。無論是何種服務，只要是政府供給的，作為客戶的社會公眾要麼消費，要麼不消費，而難以像在市場上一樣進行個性化的選擇。第四，政府中的權力職位具有獨佔性，這就決定了在科層體系中充滿了激烈的零和博弈，導致了一系列人員之間的殘酷競爭和精力時間的浪費。這些特徵決定了政府在不同類型的公共事物治理中具有的優勢和劣勢。     市場這種制度安排可以說是人類社會歷史發展至今為止發現的富有效率的制度。這主要是因為，第一，市場是一種多中心的制度安排，能夠有效地實現生產和需求的適配。在市場體系中，每個公司都是一個生產中心，每一個消費者都是一個消費中心，他們都會獨立地根據各自的需求進行獨立決策，因而在市場中能夠實現每個行動者需求偏好的充分表達和選擇。第二，市場是一個因自利而利他實現雙贏合作博弈的制度安排。在市場中的每一個生產者就其本身的動機而言都是謀求自我利益的，但是市場交易這種利益實現形式要求自利的行動者必須滿足其客戶的需求，才能實現自我利益。在這樣的交易過程中，雙方之間不是你得我失或者我得你失的零和博弈關係，而是通過交換雙方都滿足需求的互惠關係。第三，市場是一個優勝劣汰的擇優機制。因而能夠使得資源配置的效率和質量得到大幅度的提升。第四，由於自利的動機使得市場能夠自發地實現物品和服務的有效率配置。在物品和服務稀缺的地方，其價格就會自然上升，這時就會有更多的逐利者進入生產和提供行列，隨著稀缺的緩解，物品和服務的價格自然會下降，直至市場均衡。回頭來看中國40多年的改革發展歷史，非常重要的經驗之一就是建立了社會主義市場經濟，因而，十八屆三中全會《決定》將市場在資源配置中的「基礎性作用」修改為「決定性作用」。公共管理研究一定要充分發掘市場在公共管理中的價值及實現形式。慈善和非營利制度是人類社會中自發互助的有效形式。人類社會的價值再分配是實現生存保障的重要方式。慈善和非營利制度安排具有幾個重要的特性：第一，慈善和非營利是自願的橫向資源配置形式。政府的救助體系是自上而下的縱向資源配置形式，通過國家再分配的方式實現對弱者的救助，政府的救助具有強制性。慈善和非營利則是捐助者和需求者之間橫向的資源再分配形式，而且是基於道德上對他人的憐憫自發的捐助。第二，慈善和非營利活動是基於良心憐憫，不追求利潤或回報。這一點是和政府及市場中的活動具有極大的區別的。第三，具有共益性的非營利組織是局部公共事物的自主治理主體。一些會員性非營利組織開展的活動，是共同體圍繞著共同感興趣的事物開展的活動，屬於自治的範疇。這主要表現為各種學會、協會、研究會及商會等組織形式。總起來看，制度安排構成了公共管理的中觀理論。很多時候，公共問題難以解決的根本性原因是制度安排出現了偏差，在中國的典型表現就是在權力及科層制的濫用，例如用強制的辦法管網約車、管汽車牌照、管共享單車等。因而，中國公共管理學的研究尤其要重視對各種制度安排的特性、優勢和限度的研究，根據各種公共事物的特性及價值理念在三種制度安排及其不同形式的組合間擇優選擇，要讓基本利益相關者自由組合成集體消費單位，而成為一個有效的治理中心。六、策略方法是公共管理的實現路徑任何管理活動都需要依靠一定的策略方法，公共管理也不例外。每一個中心進行公共管理活動都需要採取策略方法。這是管理學知識在公共管理學中的反映，傳統的行政學在這方面總結出了很多的成果，例如行政諺語和POSDCORB等。隨著實踐的發展，公共管理的策略方法是豐富多樣的。這裡僅擇其要者進行簡單分析。公共管理的策略方法主要圍繞著公共管理的過程展開。主要集中在如下幾個方面：第一，決策安排的策略方法，就是圍繞著的不同層次的公共事物或問題將相關人群的需求偏好通過集體選擇集中轉化成集體的決策的方式方法。這方面的策略方法集中體現為公共政策的決策理論、民主策略方法、公民參與策略方法、決策科學、政策諮詢、智庫等方面。這些理論目前分布在公共政策學和政治學等學科中。公共管理理論體系的構建，應當將他們明確為公共管理理論的有機構成部分。第二，生產安排的策略方法，就是在決策之後，安排由誰進行產品和服務生產的過程中所要使用的策略方法。這主要體現為「治理地方公共經濟理論」中的提供-生產分離的策略方法、合同治理的方法、招投標的方法、購買服務的方法等。第三，資源管理的策略方法主要是籌集人、財、物及信息資源，並對他們進行恰當的管理控制，以實現公共管理的目標。這裡主要包括人力資源管理的策略方法、稅收和財政資源管理、預算管理、公共資產管理、信息資源管理等。這些內容目前都分布在不同的學科體系中。第四，執行、供給和服務生產的策略方法，主要是政策決定之後，圍繞著政策實施、公共物品和服務的生產過程中使用的方式和方法。這方面的內容主要包括政策執行理論、項目管理理論、合作生產理論、顧客導向理論等。第五，執行結果管理的策略方法，在公共管理活動開展之後，對其結果進行控制、監督、測量、評價和管理等方面的策略方法，主要包括目標管理、質量管理、績效測量等方面的內容。七、治理技術是公共管理的實踐支撐

徒法不足行，公共管理活動最終還必須要依靠可操作的技術去實現。治理技術是實現公共管理目標的實踐支撐。這裡的技術主要分為兩個層面，一個是普遍性的技術，他們對每一類的公共產品或服務的生產過程都會產生影響；另一個是專業性的技術，是每一類具體的公共產品或服務的生產過程中的專業技術。公共管理的理論體系集中關注第一類技術手段，第二類技術手段屬於各專業領域的專業技術知識，公共管理學者很難對其有詳細的掌握。

作為普遍性的技術，信息技術應當說是突出影響公共管理活動的關鍵性技術之一。公共管理學對這一技術的關注不斷深入發展，從辦公自動化，到電子政務，再到網絡治理，網際網路＋及大數據等都會深刻地改變公共管理的實現方式，但是在每一個具體的公共管理領域中究竟是如何改變的以及會改變到什麼程度，需要聚焦具體領域開展專門性的研究，這就要求公共管理在技術研究層面更加的細化和細分。

公共管理的理論體系是聯繫價值和實踐的橋梁，但不能忽視各個實踐領域中的技術，尤其是各領域專業性技術知識的重要性。例如，警察治安服務、環境治理、地下水治理、垃圾處理、森林保護、稅收服務、教育等專業領域中的技術知識。

總之，公共管理學者必須面對學科的身份危機，勇於建構公共管理理論體系。建構過程必然是開放競爭的，本文提供了一種可能的方案，希望引起更多的學者開展真正的對話，以促進公共管理學科的結構化辯論[27]和知識的累積增長。

 

參考文獻：

[①]作者簡介：陳建國（1980-），男，漢族，河南靈寶人，華北電力大學人文與社會科學學院教授、碩士生導師。新墨西哥大學公共行政學院2018年訪問學者。

基金項目：國家社會科學基金項目（編號：16BZZ081）；華北電力大學中央高校基本科研業務費項目（編號：2018BJ0149）；華北電力大學「雙一流」人才培養類項目「實踐導向的公共管理課程體系建設」；本研究也得到華北電力大學名師培養計劃的支持。

聯繫方式：北京市昌平區回龍觀鎮北農路2號人文與社會科學學院，郵編：102206；手機號：[phone]；郵箱：[e-mail]

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（原文發表於《行政科學論壇》，2020（1））