近日，中共中央印發《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》，明確提出，要完善疫情防控相關立法，全面加強公共衛生領域相關法律法規建設。在全球化背景下，公共衛生安全已經與政治安全、經濟安全並列，成為現代國家安全的重要組成部分。強大的公共衛生體系離不開法治的有力支撐，構建系統完備、科學規範、運行高效的公共衛生法律法規體系是保障人民生命安全和身體健康，維護國家安全和社會穩定的迫切需要。
我國公共衛生立法面臨的問題
我國的公共衛生立法始於20世紀80年代末期，目前已初步建立起包括30餘部法律在內的公共衛生法律保障框架。其中的綜合性立法包括《基本醫療衛生與健康促進法》《傳染病防治法》《突發事件應對法》《生物安全法》《動物防疫法》《進出境動植物檢疫法》等；還有十餘部與公共衛生相關的專門法律，如《藥品管理法》《疫苗管理法》《職業病防治法》等；此外，在有關法律中還涉及諸多的公共衛生法律條款。過去30多年，這一制度體系在傳染病防治、維護公共衛生安全方面發揮了重要作用。近年來，隨著新發疾病和突發重大疫情的出現，公共衛生法律法規體系也暴露出了不適應性和滯後性，亟待完善。
公共衛生法律法規體系涉及面廣，內容龐雜，層次繁多。其內容涉及突發事件衛生應急和傳染病防控、慢性病和職業病防治、重點人群保健、院前急救和精神衛生等多個領域；其表現形式除了法律、行政法規、部門規章外，還有國務院及其衛生行政主管部門的規範性文件、中國疾病預防控制中心的技術規範以及我國參加的國際公共衛生公約等。長期以來，公共衛生法學處於法學和醫學兩大學科的邊緣領域，理論研究比較薄弱，很多方面還有待形成共識。在立法方面也缺乏一部起統領作用的公共衛生基本法，對公共衛生事業的目標宗旨，機構的職責權限、功能定位、人才隊伍建設、基礎設施保障等基本內容予以明確，這制約影響了公共衛生領域的法治進程。
我國公共衛生法律數量較多，但立法的前瞻性、系統性還不強，存在「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的被動立法現象，導致法律體系內部缺乏協調統一，交叉重複、相互牴觸的情形時有發生。例如，《傳染病防治法》與《突發事件應對法》在信息收集主體、信息研判與評估、信息發布、預警機制、應急機制啟動、應急措施、「疫區」或「危險區域」劃定、防控措施相對人等方面的規定均存在不一致甚至衝突之處。以應急響應為例，《突發事件應對法》確立的是自下而上的應急模式，明確地方政府是防止危機擴散的第一責任人，賦予其迅速啟動應急響應的權力。而《傳染病防治法》規定的是自上而下的應急模式，地方人民政府無權自主啟動應急響應，必須接到國務院衛生行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府發出的傳染病預警後，方可啟動。此外，對於信息發布權主體，相關法律法規也存在不一致之處。
我國現行公共衛生領域的法律法規存在滯後現象，一個突出的表現就是規定過於原則，缺乏可操作性，難以滿足新時代公共衛生事業發展的現實需求。以《傳染病防治法》為例，該法主要適用於法定傳染病，對新發突發傳染病，只有在需要採取甲類傳染病的預防、控制措施時，才能由國務院衛生行政部門報國務院批准後予以公布、實施。此外，《傳染病防治法》和《突發事件應對法》中對限制人身自由的規定也比較模糊，有關採取行政強制措施的主體、權限、內容、程序等方面的規定不夠明確，行政裁量權過大，容易引發糾紛。
完善我國公共衛生法律法規體系的路徑
當前，全球重大公共衛生事件進入高發期，面對不斷變化的社會環境，全面加強公共衛生法治保障，提升公共衛生治理能力成為當務之急。為此，應遵循人民至上、預防為主的理念，按照立法修法與體制機制改革同步推進的思路，堅持問題導向，系統規劃，統籌布局，堅持立改廢釋並舉，有序推動立法修法進程，儘快形成內在協調、結構嚴密、門類齊全、運行有效的公共衛生法律法規體系。
一是完善框架體系。加強公共衛生法治的理論研究和實踐探索，構建具有中國特色的公共衛生法治理論，適時出臺我國公共衛生基本法，作為統領公共衛生法律法規體系的母法，明確規定公共衛生的功能性質、基本方針、政策原則、組織機構、體制機制等基本內容。在此基礎上，構建針對公共衛生服務、醫療保障、健康促進、公共衛生監督、公共衛生危機管理和國際公共衛生等在內的「多維一體」公共衛生法律法規體系。當前，應將公共衛生、生物安全、突發事件應對作為「國家公共衛生應急管理體系」中「公共衛生、國家安全、應急管理」三個維度的法律支撐，重點予以建設完善。
二是加強內部協調。法律制度的衝突，有許多需要通過體制機制創新來解決，要重點改革突發公共衛生事件應急響應的跨部門、跨區域協調機制以及公共衛生重大風險的研判、評估、決策、防控協同機制。在疫情預警信息的批准、發布決策上，國家衛生健康委員會、衛生健康監督中心、中國疾病預防控制中心等組織機構都被賦予了一定的職能，到底是由誰主導還存在爭議，可由國家衛健委副主任和相關負責人、相關知名專家組成國家流行病防治指導委員會，最終負責重大傳染病的報告審核、批准和對外發布。在改革公共衛生體制時，要提升決策的專業性，增強部門間的協調，並及時將適用可行的改革舉措以法律法規形式固定下來，化解制度間的矛盾衝突。
三是優化制度設計。為高效靈活地應對公共衛生危機，應當從疫情預警、信息發布、開展防控、社會面管控等方面，明確相應職權範圍和有關要求，並在相關法律中賦予地方政府一定的決策權，以便其機動靈活採取措施；增加社會力量有序參與公共衛生治理的條款，推動建立「群防群治」長效機制。例如，今年9月北京市人大常委會通過的《北京市突發公共衛生事件應急條例》規定，任何單位和個人都有權向人民政府及其有關部門報告突發公共衛生事件隱患，經調查核實的，予以獎勵，對非惡意的不實報告不予追究責任，體現了靈活務實的立法理念；對於公共衛生法律制度中關鍵條款過於原則、抽象導致的可操作性不強等問題，要及時配套實施細則，增加實效性、可操作性，並適當強化法律責任條款。