學人簡介：王長江，中央黨校教授。
關於「賢能政治」，這些年來學界有不少討論。實際上，圍繞這個話題進行的探討，絕不僅限於用人制度，而是廣泛地涉及到政治體制和政治模式，涉及到中國的政治現代化如何向前推進等重大課題。隨著討論的進行，許多觀點不斷深化，思路日益清晰，這是富有意義而值得肯定的。但是，應當承認，時至今日，有些既涉及基本政治認知、也涉及中國道路、中國模式概括的問題，仍然有不夠清晰的地方，需要在這裡提出來，繼續進行更加深入的探討。
所謂賢能，從字面解，就是既人格高尚，又有能力。據此，賢能政治，就是讓高尚而有能力的人掌握權力的政治。但是毫無疑問，當下人們討論的賢能政治遠非如此簡單。每個概念的提出都有針對性，通常都圍繞這樣一些問題產生：它針對什麼？包含什麼內容？想回答和解決什麼問題？從這個角度不難觀察到，在我們考察的視域裡，「賢能政治」理論在中國和西方都有一個發展過程，其間有很大變化，學界對這個概念的闡釋也不完全相同。概括起來，至少有四種解讀是可以獨立存在的：一是主要建立在儒家學說基礎上的中國古代賢能政治；二是梁啓超在前者基礎上進一步解讀、發揮的賢能政治；三是英文中用「meritocracy」一詞來定義的西方學者的一種政治主張，因被譯為「賢能政治」，也在討論中廣泛使用；四是這些年國內學界熱議的賢能政治。為敘述方便，我們分別稱之為古解賢能政治、梁解賢能政治、西解賢能政治和今解賢能政治。
1、古解賢能政治
一說到古代賢能政治，人們頭腦中首先映現的是禪讓制。這往往也是賢能政治論者最津津樂道的典型。但嚴格說來，禪讓只是理想的權力轉移的一種描述，有若干個奉為佳話的傳說，卻並未形成「制」，可遇不可求。禪讓制的理論基礎是脆弱的，因為其前提是禪讓者個人出於公心，願意把權力轉移給他認為賢能者，本身有把公權力當做個人饋贈品之嫌，難以落實為人們認可的常規制度。在古代中國，通常情況下，帝王是政治制度給定的條件，不在討論之列。所以，從如何建立禪讓制的角度解釋賢能政治的不多。其後的問題才是傳統賢能政治關注的重點：帝王不一定是賢能之人，需要啟用「仁者」協助帝王管理國家，方能使統治得以延續。因此，古代賢能政治要解決的核心問題，是帝王如何啟用好人和能人。其基本主張是，國家治理需要在道德上接近完善（最好就是完善）、在能力上強大的官僚。孔子強調「為政以德」作為儒家賢能政治的政治理想（《論語·為政》），孟子倡導「尊賢使能，俊傑在位」（《孟子·公孫丑上》）、「尊賢育才，以彰有德」（《孟子·告子下》）。漢武帝「罷黜百家、獨尊儒術」之後，儒家思想逐漸佔據主導地位，賢能政治的主張也逐漸制度化，在人才選拔方面建立了賢能推舉制度和科舉考試制度。正因為把治人者的素質放在極其重要的地位，有的學者指出，儒家的賢能政治是一種典型的「人治主義」思想。
2、梁解賢能政治
清末革新派人物梁啓超對賢能政治有自己的解讀。在各種新思想紛紛湧入中國、相互激蕩的局勢下，梁啓超的革新思想深受來自兩方面的影響。一方面，通過日本學者，梁啓超比較深入地理解了西方的自由民權學說，牢固樹立了國民才是國家主體的觀念；另一方面，痛感於國家的衰弱，梁啓超又為力主強權與自由一體的國家主義思想所深深吸引，甚至一度宣稱「專馳心於國家主義」。這兩方面的影響，使梁啓超既堅持自由民權是民族主義的原動力，又主張「強有力政府」，即我們今天所說「強政府」，認為政府有責任通過對國家各項事業的規劃、組織和領導，帶領人民實現國家發展。他對儒家賢能政治的闡釋比較突出地反映了他的理念。在梁啓超看來，儒家提出的賢能政治並不像人們認為的那樣脆弱、不堪一擊。相反，他認為，儒家賢能政治可以擺脫「人治主義」的陷阱。擺脫的方法，就是以「多數人治」代替「少數人治」，即把民眾，而不是少數的官僚，甚至不是天子，作為政治的骨幹。當然，要防止民眾因良莠不齊導致的亂象，首先要提高他們的素質。「儒家深信非有健全之人民，則不能有健全之政治，故其言政治也，惟務養成多數人之政治道德政治能力及政治習慣。」至於培養的手段，也即「仁義德禮等而已」。故此，蔡志棟博士把梁啓超的賢能政治觀稱為「全民的賢能政治」。
梁啓超對儒家賢能政治的獨到解讀，未見得所有人都認同和接受。但至少表明，抱著「柏拉圖和孔子都贊同將大多數人排除在政治權力之外的某種政治尚賢制」的看法，來理解古代賢能政治，肯定是不全面的。在梁啓超看來，賢能政治與民主政治並不互相排斥。
3、西解賢能政治
力主「賢能政治」的加拿大學者貝淡寧在他的著作中將英文「political meritocracy」和中文的「賢能政治」、「尚賢制」等概念直接打通，為西方人深化對中國政治的理解提供了一個有價值的視角。然而，西方社會中作為社會秩序再造方式的賢能政治，和目下中國語境下的賢能政治，有著兩個重大的區別。首先，那裡的賢能，實際上主要指能力（努力+才幹），而「賢」的內容幾乎不獨立存在。與其說「尚賢」，不如說「尚能」。所以，準確的譯法應該是「能力政治」、「唯能政治」或「尚能政治」。並且相比之下，過去常用的「精英政治」一詞反倒更能概括「賢能政治」的實際內容。在中國，人們則往往把賢和能聯繫起來考慮，如一直使用的「德才兼備」、「選賢任能」等提法。這和西方談論尚能政治的思路其實是很不一樣的。
其次，西方概念中的「尚能」，雖然包括公權力應該由能人掌握的內容，但卻遠不是主要涵義。本質而言，這裡所說的「尚能」，其核心是主張：國家和政府應當為有能力的人提供平臺，讓他們有更多的機會爬上社會流動性的階梯，無論他們的出身如何。它針對的是西方國家長期的福利主義與追求結果平等的社會民主主義傳統。與這一傳統相反，「賢能政治」和上個世紀七、八十年代興起的新自由主義相聯繫，強調發揮人的才幹、智慧和潛能，強調競爭。在英國，尚能政治和柴契爾開始推動、並被布萊爾延續的公共服務業私有化進程相關聯。如英國學者喬·特裡爾所說：「在柴契爾主義下，賢能政治因而被描述為實用主義的解放性的社會問題解決辦法，解決福特主義福利模式產生的性別不平等和產業裂痕。」到了工黨時期，提出「第三條道路」的工黨思想家吉登斯也一反工黨的傳統平等觀，強調「機會平等」基礎上的新自由主義，對尚能政治表示充分肯定。在《新工黨現在在哪裡？》中，吉登斯竭力主張，「我們應該渴望一個比現在更平等但更尚賢的社會……採取導致不平等的賢能政治途徑則不可避免。」強調機會平等，強調人的能力的發揮，被認為是激勵企業發展的手段。
不難看到，中國傳統的賢能政治和西方的尚能政治在理解上相去甚遠。恐怕只在「精英政治」這個點上，兩者才是相通的。但現在，這些認識都在「賢能政治」的旗下一併被納入了討論的內容。
4、今解賢能政治
這幾年在我國引起熱議的賢能政治，與上述三種含義都有所不同。誠然，具體說來，賢能政治論者之間也存在觀點的差異，但他們體現的一個共同特點，就是有相同的針對性和相同的偏好。所謂針對性相同是指，論者都是在新一輪民主政治浪潮的衝擊面前，針鋒相對地提出主張，把賢能政治作為民主政治或民主選舉的替代性制度進行設計。所謂相同偏好則是指，論者都肯定中國傳統文化，特別是以儒家學說為核心的傳統文化，認為賢能政治是這一文化的精髓，應當作為前述替代性制度的根本內容或核心內容予以發掘和繼承。為和西方廣義的「meritocracy」相區別，論者又把自己的主張稱為「政治尚賢制」。從眾多論者的闡述中可以看出，「選賢任能」、「選賢制度」、「政治尚賢制」等等提法，包括濾除其中貶義成分的「政治領導精英化」的提法，在中文裡都是和「賢能政治」通用的。
論者強調賢能政治有兩個關鍵因素，或說需要解決兩個關鍵問題：一是政治領袖有超過平均水平的才能和品德；二是設計用來選拔這種領袖的機制。顯而易見，對前一個問題，無論是贊成賢能政治觀的學者，還是反對它的學者，在理解和解讀上都不存在大的分歧。按照貝淡寧的說法，「賢能政治的基本觀點是，人人都有平等的機會接受教育並為社會和政治做貢獻，但不是每個人都擁有同樣的能力做出知情的道德和政治判斷，成為出類拔萃的人才。因此，政治的任務就是辨認出具有超常能力的人，讓他們為公眾服務。如果領導人表現良好，人們就會支持他。」
今解賢能政治主要在第二個問題上有獨自的立場，既區別於對賢能政治持否定態度的觀點，也區別於前述三種賢能政治。論者主張建立一種不同於西方已有民主政治的政治模式。在民主政治條件下，政治領袖由民眾選舉產生，選擇權在民眾之手。而賢能政治則主張另建機制，這種機制「旨在通過考試和考察在基層政府工作中的表現來挑選和提拔公務員」。雖然今天的賢能政治論者始終沒有給賢能政治下一個能夠反映他們共識的準確定義，但通觀他們的主張，這種機制應該是賢能政治立論的初衷和要達到的目標。有的論者明確界定為「一個世界，兩種制度」：「民主制通過選舉挑選各級政府領導人，尚賢制通過考試和幾十年的訓練挑選政府各級領導人。」
在對賢能政治的四種不同解讀中，今解賢能政治是作為回答中國政治今後走向的一個方案提出來的，事關重大，理所當然地成為人們關注的重點，也是我們下一步要評論的中心。
和任何概念一樣，賢能政治概念的提出，有明確的對應物。如果僅僅指政治上的選賢任能，「賢能政治」不會這麼引人注目。如前所述，賢能政治引起人們的廣泛關注，不在於它強調掌權者應是賢能者，而在於它把自己定位成一種可以取代民主政治的模式，是比民主制度更好、更符合中國國情的制度。《金融時報》上的一則推薦語就是這樣說的：「貝淡寧用通俗流暢的文筆提出了一個挑戰傳統思想的問題——民主還是尚賢。」這就引出了一大堆問題：賢能政治和民主政治到底是什麼關係？賢能政治作為一個和民主政治相對應的概念，是否具備足夠的升華為制度的要素？賢能政治和民主政治比肩而行是否可能？回答這些問題，才能對賢能政治作出實事求是的評價。
1、賢能政治挑戰民主政治
賢能政治既然意在取代民主政治，它首先針對的自然是民主政治存在的問題。所以，賢能政治論者無一例外地先要對民主政治、尤其是西方民主展開批判。
不能把賢能政治論者對民主政治的批判一概視為反對民主，更不能簡單定義為對民主政治的全盤否定。事實上，他們只是對民主政治持比較強烈的保留態度。在這個基點上，論者對西方民主的否定程度往往不太一樣。貝淡寧強調自己是要「將一人一票理想『去神聖化』」，「將一人一票形式的選舉理想『拉下神壇』」，因為「選舉民主不一定比政治尚賢制表現得更好」。白彤東的立場也相類似，明確指出他「批評的核心，乃是一人一票的普選制。但是自由民主的其他成分，比如法治（憲政）、權利（自由）等，問題較少，可以基本接受」。蔣慶則直言，「王道政治」優勝於民主政治。
對民主的缺陷，加拿大學者貝淡寧在他的《賢能政治——為什麼尚賢制比選舉制更適合中國》一書中有比較系統的論證，具有代表性，並且為賢能政治論者廣為認可。他的闡述主要從四個方面展開，同時也從這四個方面逐條論證，賢能政治有可能比民主政治更合理。為了加強論證的說服力，作者強調，他把客觀存在的不自由、不公正的選舉排除在外（典型如在世界民主化浪潮中出現的一些新興民主國家，在那裡，民主的制度化程度很低，選舉不自由、不公正的例子不勝枚舉），直言要批評的是自由和公正的選舉的缺陷，而且以美國為例。他提出的主要論點是：
第一，即使自由民主國家建立了保護少數人權利免受多數人侵犯的制度，由於多數人缺乏作出知情的政治判斷所需要的知識並有追求自己利益最大化的偏好，也會作出非理性的、錯誤的選擇。既是說，憑民主制度，不一定能選出賢能者，也不一定能作出最明智的決定。相反，民主選舉往往選出目光短淺的掌權者。
第二，財富在民主政治中起支配作用，民主制度能夠輕而易舉地被財富精英的利益俘虜，從而出現「少數派暴政」。「只要選舉被視為唯一的（主要的）選拔『真正』決策者的方式，要在資本主義民主國家抗衡『富有的少數派暴政』就是困難的，甚至根本不可能。」
第三，在民主政體中，民選政治領袖服務於選民共同體的利益，卻無人代表非選民如子孫後代和外國人的利益，因而避免不了會損害這些人的利益，產生「選民共同體暴政」。非民主制國家執政者不會遇到政府頻繁更迭而長期執政，這可以使掌權者更能考慮長遠問題，為子孫後代利益提供保證。
第四，競爭性的多黨民主政治難以產生和諧的社會關係，「一人一票形式的全盤民主和競爭性的多黨制可能惡化社會衝突，並永遠埋葬和諧社會的理想。」與此相反，儒家文化向來重視和諧，容易達成社會共識。
毫無疑問，西方民主政治的這四個問題確實存在。指出這些問題，有利於我們對民主政治的現狀保持更加清醒的認識。但是，要在此基礎上構建一種新的、具有替代意義的模式，僅僅把問題揭出來是不夠的，還必須有針對性地提出解決問題的方案。恰恰在這一點上，賢能政治論者沒有做出令人滿意的回答。
我們來逐條分析一下。
關於第一條，多數人決定確有可能導致非理性的、錯誤的選擇，可能讓目光短淺者獲得掌權機會，但並不意味著把「多數人說了算」變成少數人「選賢」就能解決問題。相反，許多事實證明，在多數人的參與被限制的情況下產生的「賢能者」，同樣可能是目光短淺的。遠的不說，在我國，在許多地方，由於長期GDP導向帶來的短期行為，已經產生了資源過度開發、生態嚴重破壞、幹群關係對立等一系列惡果，這是不爭的事實。這些事實，不能為賢能政治提供積極論據。
關於第二條，論者提出的解決辦法是限制資本家，認為這在選舉民主的條件下不可能，而「政治尚賢制沒有通過自由和公正的選舉挑選政治領袖的需求，或許會更容易地將資本控制在政治權力手中，同時不犧牲支持創新和生產力的市場機制。」這一看法，說得更直接些，提供的是一條限制民主、加強公權力的思路。這條路，人們不是沒有嘗試過。回顧歷史，一些政權沿著這條路一步一步走向專制的案例屢見不鮮。賢能政治不能回答如何防止這種可能性。
關於第三條，如何讓掌權者也代表非選民利益的問題，民主政治確實無法解決，也不是它要解決的內容。但它同樣不是賢能政治所能夠能解決的。論者提出的憂思，如：選民往往只自私地考慮自身狹隘的物質利益，而忽視了子孫後代和生活在國家邊界以外那些受到政府決策影響的人們的利益；投票時追求狹隘的經濟私利，會讓缺乏代表權的非選民們面臨災難性的後果等等，在民主政治中出現了，在賢能政治中一樣有可能出現。賢能政治並沒有一套為非選民利益提供保證的機制。如黃玉順所說，認為賢能政治天然能解決這些問題，這是建立在假設基礎上的。
關於第四條，論者秉持的是這樣一個邏輯：今天整個世界都重視和諧；重視和諧就等於認可儒家文化；認可儒家文化就等於承認賢能政治有道理。實事求是地評價，靠這樣的推論串起的邏輯有些粗糙，相互之間的關聯非常脆弱，經不住嚴格的推敲。
除了上述四條，賢能政治論者還選擇了其他一些方面對民主政治提出了質疑。例如，一些論者認為民主不足以克服腐敗，有些民主制度腐敗程度也很高。不過，這些論證都不足以為賢能政治提供支撐。因為，即使民主政治中的腐敗是事實，也無法說明可以不要民主，更不能證明民主選舉應該由選賢制度來替代。而且有更多的事實表明，如果說民主制度不一定能防止腐敗，那麼，把消除腐敗的希望寄托在掌權者個人素質上的賢能政治，同樣也很難防止腐敗。
賢能政治論者指出的民主政治的問題，概括一下，實際上可以分成三類：一類是並非所有民主政治都存在、而只是在美國存在的問題，例如政治機關和行政機關的分立，使美國政黨的作用很大，政黨扭曲民意的可能性也隨之增大。而在英國，兩個機關的協調性強，這方面的問題則相對小些。第二類是所有政治都存在，而不是只有民主政治才存在的問題。這些問題是人類政治要共同面對的，也是激勵民主政治不斷完善的動力。第三類才是民主政治本身具有的問題。但即使這類問題，也要靠完善民主制度、而不是靠用賢能政治取代民主政治來解決。
總之，賢能政治論者剖析了民主政治的問題，不少方面還體現出鞭辟入裡的深刻。但與此同時，給出的解決這些問題的辦法卻是乏力的，尤其難以證明，賢能政治是解決這些問題的最佳答案。
2、賢能政治與民主相結合
如果說，僅靠對現實民主政治的批判難以確立一個與民主政治並立的賢能政治，那麼，當賢能政治論者試圖建設性地構建賢能政治的框架時則進一步發現，實際上把賢能政治作為民主政治的對立面來設計是沒有出路的，民主是現代政治無法繞過去的東西。
在這種情況下，論者開始探索賢能政治和民主的結合。一些論者一方面言之鑿鑿地要把賢能政治打造成民主政治的替代物，另一方面又表示這不是反對民主，而是反對那種「心照不宣地認為選舉民主是挑選政治領袖的唯一合理方式」的理念。有的論者還申明自己沒有要貶低民主的意圖，而是「強烈支持實施選舉民主的國家進行民主選舉」。有的論者強調，賢能政治只是在沒有實行西方自由民主制度的國家，可以作為民主政治的替代品。賢能政治本身也可以部分吸收民主制度的優點，賢能政治和民主政治兩者之間可以相互學習，取長補短。
對於為什麼賢能政治可以與民主政治相結合，如何取長補短、實現二者的結合，一些論者提出了自己的見解。唐皇鳳博士強調賢能政治和民主政治並不矛盾，認為「相較於民主政治，賢能政治是在承認『主權在民』的現代制度框架下，重點解決治權擁有者的基本資格和遴選標準問題，具有與民主政治互補的制度功能。」他把二者的結合方式設想為：「在現代民主政治的基幹和框架下，嫁接傳統賢能政治的有益部分，建立程序規範、過程透明的幹部選拔制度，使得選賢任能的過程具有更強的可測度性與客觀性、公開性與公正性，選拔的過程與結果更容易接受人民的監督以及法律制度的規約」，並稱之為「新賢能政治」。白彤東特別主張弘揚孟子的賢能政治思想，把這一思想概括為「主權在民，治權在賢」，認為基於這一思想構建的民主與賢能成分結合的混合政體，可以解決民主政治缺賢能而賢能政治少民主的問題。
可以想像，如果賢能政治和民主政治真能結合，這種結合不外乎兩種形式：一是以民主政治為基，吸收賢能政治的若干主張；二是以賢能政治為基，吸收民主政治的若干因素。但是，恰恰是這種結合，會把賢能政治帶進非常尷尬的境地，這種境地又回過頭來說明，其實這兩種結合邏輯上都是不成立的。
我們先來看第一種結合：以民主政治為基的結合。
以民主政治為基，可以解釋成是民主政治為主，賢能政治為輔，賢能政治是民主政治的補充。兩者的辯證關係，道理上聽起來無疑很完美，但這種完美是建立在這樣的假設上：民主政治中缺乏對賢能的要求，因而需要從賢能政治中吸取營養。然而事實是，民主政治並不排斥和反對選賢任能。相反，民主政治本身就包含著對賢能的要求。甚至在賢能政治論者的著作中，我們也不難找到這樣的例證。例如貝淡寧談到：「美國開國領袖承諾某種形式的民主，但他們也贊同政治制度的設計應該以選拔擁有高超能力和美德的統治者為目標。」這種對掌權者能力和才幹的要求，後來還在西方文官制度中得到了嚴格的規範。19世紀美國通過了文官制度一系列法案，就是把原來由政黨控制的大量官員拿出來，憑能力進行考任，就是「堅決要求更重要的官員，如各科、處的長官，海關和國內稅收官員，郵政局長，甚至在很多情況下各局的長官，都按其勝任能力來挑選」。英國文官制度明確規定，文官晉升的考試和考查，一般包括下列十個項目：知識面、性格、判斷力、責任心、創造力、可靠性、機敏程度、監督能力、熱情程度和行為道德。一切公務人員都須自覺遵守《榮譽法典》中規定的職業道德，像司法人員一樣，給任何人以公正嚴明的形象，以免引起公民對公務人員的懷疑，使國家、政府的威信受損。顯而易見，民主政治中並不缺少對賢能的要求。
所以，承認民主政治為基，就等於承認民主政治才是現代政治的基本框架，最多是需要更加重視選賢任能而已。賢能政治「結合」到民主政治中去的實際結果是賢能政治「化」入民主政治，既無法自立，更談不上成為民主政治的替代品。
我們再來看第二種結合：以賢能政治為基的結合。
以賢能政治為基，可以解釋成以賢能政治為主，民主政治則被碎分成單個的因素，對付賢能政治遇到的不同問題。這種「結合」把民主矮化為純粹的技術手段，使得民主在解決最重要的體制性問題如合法性、權力約束等問題時，顯得無能為力。正如劉京希所評價的：「儘管賢能政治的主張者，也試圖在其中摻入一些民主的因子，以稀釋其人治的本色，但這並不能夠在根本上扭轉賢能政治以「選拔任命」、精英治國為基調的人治性質。」這一點，在貝淡寧的建議中表現得尤為明顯。貝淡寧承認賢能政治最大的問題有三：腐敗、僵化、合法性不足。但他不認為這三個問題都和民主相關聯，而是認為，腐敗和僵化問題可以通過其他非民主的措施來解決，剩下的合法性問題，才不得不藉助於民主。值得玩味的是，此時貝淡寧提出的民主解決方式，竟然是「公投」。「公投」是不是一人一票？如果不得不承認一人一票，那就等於說，這個方案是用一人一票的方式來解決賢能政治的問題，而賢能政治又是建立在對一人一票否定和取代的基礎上的。至此，我們很遺憾地看到，賢能政治的邏輯鏈是斷裂的。
所以，以賢能政治為基的結合，是以民主矮化和碎分化為前提的結合，是用一些民主形式為賢能政治提供裝飾的結合，很難看作是真正的結合。
3、賢能政治為中國提供的藥方
賢能政治論者既想創立一個能和民主政治分庭抗禮的政治模式，又很實際地認識到，這個模式，如果沒有民主的支撐，便難以立足。對這些方面反覆權衡，他們設計了幾種具體形式，作為中國賢能政治的制度框架。其中最有代表性的是蔣慶的三院制模式、白彤東的兩院制模式和貝淡寧的「上層尚賢，中層實驗，下層民主」模式。
三院制模式的基本內容是：國會由三個獨立的議院組合而成，其中庶民院的議員根據西方民主議會的模式和程序選舉產生；通儒院議員由國家通儒學院和民間儒家機構推舉，然後根據政治經驗以及儒家經典知識考試結果和低層議會試用期間的考核表現選拔錄用；國體院議長由孔府衍聖公世襲，議員由衍聖公制定歷代聖賢后裔、歷代君主後裔、歷代歷史文化名人後裔、社會賢達以及道教界、佛教界、回教界、喇嘛教界、基督教界人士產生。
兩院制模式的基本內容是：國會設立兩院，一個叫下院或人民院，由直接民選產生；另一個叫上院或賢能院，議員由智力與道德出色的人所組成，可以通過三種互不排除的方式產生：一是較低層級向較高層級推選，二是考任，三是配額，即把席位分配給那些在政治事務中表現出色並且願意獻身於公共事務的人。貝淡寧最初也曾經主張兩院模式：選舉產生的民主院和考試選拔產生的賢士院共同組成兩院制國會。
無論是三院制模式還是兩院制模式，本質上都是想讓選舉產生的代表和各方面傑出人物的代表（賢能者）平等地成為權力機關的兩部分，削弱一人一票選舉產生的代表的權力而加強各界精英的權力。但是，就制度而言，這些建議不過是把西方國家的議會制與我國現行體制雜糅在一起，並無制度性的創新。分成兩類代表本來就是民主政治包含著的內容：在西方國家是上院（參議院）議員和下院（眾議院）議員，在中國則是人大代表和政協委員。特殊性僅在於，我國認定政協不是權力機關，而是人民團體。
有別於上述兩種模式，貝淡寧提出了一個新的思路。他強調，任何把選舉產生的機構和選拔產生的機構並列的模式，最後的結果都是前者擠掉後者，或是把後者邊緣化。因此，他主張放棄在上層把民主和尚賢結合起來（即「水平模式」）的努力，建立基層民主、上層尚賢的模式（即「垂直模式」）。貝淡寧進一步把這一模式歸納為「上層尚賢，中層實驗，下層民主」。
這種模式顯然也存在不少值得商榷之處。首先，「上層尚賢、基層民主」的概括不準確。基層民主，莫非意味著上層不需民主？上層尚賢，莫非意味著基層不強調德才兼備？論者明顯不是這個意思。相反，論者自己一再辯稱，上層領袖的選拔，也要更多地引進民主方式，而基層幹部應該具備足夠的能力和水平，才能帶領經濟社會發展。如此說來，這個概括確實是簡單化、絕對化了。其次，從改革角度看，政治體制本身具有整體性和系統性。基層民主不斷深入，推進到一定階段，必然要求民主向更高層級擴展。在一個政治體系中，很難長期保持一種一部分有發達的民主、另一部分則不要民主的失衡狀態。對此老百姓概括得很精彩，叫做「下動上不動，動了也白動；上動下不動，不動也得動」。再次，體制中上下不一致、不協調，會沉澱出既得利益，加劇體制內部的衝突和內耗。論者自己也承認，「政府高層往往缺乏權力和驅動力去代表創新者進行政治鬥爭，對抗受到威脅的強大利益集團的反撲。」實踐中，在一些地方，政治體制改革試點曾經如火如荼、卓有成效，後來卻萎縮後退、壽終正寢，究其根底，很重要的原因在於此。
綜上所述，可以肯定地說，賢能政治迄今並沒有找到一種可行的形態，能夠助其獨立而成制度，也就談不上作為民主政治的替代品，和民主政治一起走向政治市場供人們選擇。一個根本原因是，賢能政治在理論上對國家功能有誤識，同時又缺乏實踐的支撐。
1、國家政治功能和行政功能的混淆
國家是一個客觀存在的政治機體。美國政治學家古德諾對國家的行為有透徹的分析。在他看來，國家「在進行政治活動之前，必須建立或形成國家或主權者的意志。而如果這種意志會導致政府行為的話，則國家或主權者的意志形成以後，就必須得到執行。」他把對國家意志的表達和執行兩種功能，分別定義為政治功能和行政功能。兩種功能的實現都需要特定的平臺和人才。但功能不同，對平臺和人才的要求也肯定不同。
古德諾指出：「政治的功能關係到決定誰最根本地，誰其次地和誰代理地表達國家意志的問題。也就是說，它必須解決主權問題和政府問題。」「政治的功能不僅與決定誰將表達國家意志有關，它還與決定採取何種方式表達這種意志有關。」概括講來，迄今已有的國家意志表達主要是兩種形式：第一，國家屬於帝王，帝王代表國家，擁有國家主權，決定政府組成及其職責。第二，人民是國家的主人，主權在民。在人民主權框架下，政治功能包括制憲、立法、司法、政府官員選舉等等。「像政治功能這樣如此複雜的功能，是不能由任何一個或任何一套特定政府機構行使的。」
在分別擔負著政治功能和行政功能的兩個平臺上，進入者都是掌權者。但是，不同的平臺，因授權關係不同，對掌權者也有不同的要求。在現代政治中，國家意志是全體國民的意志。這種意志最後要落到若干權力機構和人身上，國民就必須向他們授權。只有通過這種授權，掌權者及其機構手中的權力及其行使才會得到認可，即我們所說的，獲得政治合法性。這是多數人向少數人的授權，通過選舉、公決這些投票形式體現，作為解決政治合法性問題所做的制度安排。國家意志形成之後，進入執行階段。為使國家意志得到有效執行和貫徹，需要建立一系列機構，招募大量公務人員，賦予他們權力。這是第二次授權，是代表國家意志的機構和掌權者把權力分派給執行者，是少數人向其他人的行政分權。建立機構，通過考試等形式招錄能力強、有才幹的人員，都是圍繞提高執行效率所做的制度安排，講究的是權力運行的科學性、有效性。其特點，一言以蔽之，就是選賢任能。
賢能政治主張選賢任能。但它不只是主張在第二次授權、履行行政功能的階段選賢任能，而且希望把這套機制運用於國家意志表達和執行的全過程，運用於全部掌權者（既包括公務員，也包括政治領袖）的選擇之中。這就把國家意志表達功能和執行功能混淆在了一起，勢必帶來一系列嚴重問題。
一是功能紊亂。政治功能和行政功能既涇渭分明，又關係密切。政治功能要解決的主要是合法性問題，行政功能要解決的則主要是科學性和效率的問題，兩者不能偏廢。不可否認，兩種功能有相輔相成的作用：合法性強，自然有利於行政效率的提高，而行政效率越高，越容易獲得民眾的認同。但是，這種互動只說明它們之間的關聯度，卻不是互相取代的理由。越來越多的案例表明，用提高行政有效性的方法來掩蓋政治合法性問題，藥方是錯的。賢能政治論者自己也承認這一點。譬如，他們看到，經濟增長的目標很難總是和執政合法性的增強相一致。而且，在當今時代，用行政功能代替政治功能的風險在明顯增大。在民眾對做主有更高的訴求時，若只是用增強有效性回應他們，很難保證執政者不跌入「塔西陀陷阱」。
回眸歷史，可以使我們對這個問題的認識更加清晰。很容易發現，在中國古代，確實存在賢能政治。之所以如此，有其特殊原因。皇權社會在正常運行狀態下不需要人們考慮合法性問題。國家是帝王的私家財產，表達國家意志是帝王的專有權力。在這種情況下，怎樣使這樣一個龐大的帝國有效運行起來，才是人們關注的重點。賢能政治正好是用來解決這個問題的，於是能盛行不衰，中國也由此發展出了一整套以科舉制為代表的令人稱羨的制度。隨著皇權的廢止，情況完全變了。中國開始創建現代國家，人民成了國家主人，國家意志表達的問題重新被提出。人民代表大會制度、政治協商會議制度、民族區域自治制度、基層自治制度等，都是探索過程中取得的重要成果。改革開放，確定實行社會主義市場經濟，利益-權利導向的動力機制逐步建立，國家意志表達的問題又遇到了新期待、新要求。執政黨非常清楚地感覺到需要從過去的代替型民主向更高民主的轉變，認識到「領導和支持人民當家做主」是不可阻擋的發展大趨勢。
毫無疑問，我們對自己的制度要有信心，大可不必崇拜和照搬西方人解決國家意志表達的體制和方式。在古德諾看來，「人民主權」的實現形式本來就多種多樣。在英國，體制不「保證人民或他們的代表有制定政策的權力，並委託支付的附屬機關去執行，但是這個體制卻保證人民的代表以及作為一個整體的人民有權否定他們所不贊同的政策，並保證在一旦表述這種不贊成時，掌握政府的人必須讓位於其他更符合民意的人」。在美國，則是民眾選出立法機構，決定政策問題。同時，行政首腦作為最高執行者，也由民眾直接或間接民主投票產生。只是在政黨的操縱下，「政治活動的實際形式不在於制定一個內定的候選人名單，而在於使之無效」。但是，可以肯定的是，用選賢任能這種主要用於解決國家行政功能的辦法來替代國家政治功能，甚至把它誇大為一種政治模式，以為這樣就是找到了解決中國政治問題的途徑，不但行不通，還卻會誤導我們的改革，把我們的體制置於極大的風險之中，殊不可取。
二是制度錯位。根據表達國家意志和執行國家意志兩個邏輯建立的授權關係和責權關係，都要由制度來保證。這些制度各有自己的服務對象，不能錯位。例如，考任制只能用於實現國家的行政功能，卻不能實現國家的政治功能。誰考得好，誰就有可能更好地執行國家意志，這說得過去；但誰考得好誰就有權表達國家意志，則是無論如何都說不過去的。其實，賢能政治論者也意識到官員考任制的有限適用範圍：「關鍵的差別在於：西方的考試是被用來挑選公務員而非政治官員的，前者的任務是執行民選官員做出的決策，後者則有權就影響政治共同體的廣泛議題做出決策。」但是在對賢能政治進行制度設計時，論者卻有意無意地忽略這個關鍵性的區別，甚至把它理解為只是東西方政治觀念的不同，似乎以為，只要把選擇行政官員的方式擴大到政治領袖的選擇，就可以解決問題。有的論者對此信心十足：「或許100年後，高層政治領袖應該依靠考試和考核低層政府政績的方式選拔產生或許成為人人皆知的常識，那時我們可能會感到納悶，人類怎麼會傻到竟然相信一人一票是挑選政治領袖的唯一方式。」遺憾的是，只要稍有一點政治學常識，就可以斷言，這種想像中的前景是不存在的。國家意志表達先於政府執行，保證行政效率的制度不能用來作為對政治機構的要求。古德諾指出：「民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為後者理所當然地比執行機構更能夠代表人民。」賢能政治觀則在本質上體現的是行政對政治的控制。關於這一點，唐皇鳳博士說得對：「賢能政治不能取代民主選舉而成為現代政治的基本形式，而是需要在現代民主法治的基本制度框架下才能更好地發揮其積極作用。」不過這樣一來，賢能政治就完全失去了作為一種新模式與民主政治比肩的資格。
三是論證失據。政治功能與行政功能各有自己的邏輯。賢能政治把兩種功能相混淆，也就導致了邏輯上的不嚴謹，論證失據。在許多地方，賢能政治論者都是在用行政功能的邏輯思考和論證政治問題。即是說，提出的問題事關合法性，得到的卻往往是關於有效性的回答。例如，論者談到以經濟（GDP）增長為主要考核內容的幹部提拔激勵機制，認為它使傑出才能的幹部脫穎而出，這樣的層層提拔，等到了中央一級的時候普遍具備了「非常卓越的（與選舉民主的領袖相比）經濟理解和管理能力，而社交技能在晉升至政府高層所需要的更深刻和更豐富社交關係網方面有特別的幫助作用，這些關係網也非常有利於政策的實施」。
論者特別喜歡舉的一個典型案例是某部選拔秘書長的故事，曾在許多場合反覆引用。這說明論者確實把這個案例當做支撐其賢能政治觀的重要佐證。我們不妨照錄如下：「首先，進行提名程序，參加者包括退休幹部，那些獲得最多提名的人會進入下一階段。接著是考試，包括如何成為優秀秘書長等問題。參加考試的有十多人，之後這個名單被壓縮到5人。為確保過程公平，試卷會被公示，供所有人評判結果。接著，是以部長、副部長和大學教授組成的考核小組進行的面試。為確保透明和公平，為秘書長工作的普通幹部也在房間裡，他們也有機會監督整個過程。成績最高的三位候選人進入下一輪。人事部門率領考察組調查候選人的政績和品德，而且重點會放在品德上。考察得分較高的兩人被推薦進入下一輪。最後的決定是由擁有投票權的12位部長組成的委員會做出的，候選人必須獲得至少8票才能勝出。如果第一輪投票達不到所需票數，部長們會繼續討論，直到2/3的人對一個候選人達成一致意見。」讀到這裡，想必不難看出，這個例子，實際上是一個典型的行政官員的選拔過程，沒有出國家意志執行者的範疇。它除了說明我們在做實幹部的德才兼備標準方面確實做了大量有價值的探索之外，既不能用來論證，若表達機構的掌權者也以這種方式產生有無不妥，也不能說明，把這個選拔機制用於選擇所有掌權者時會帶來什麼樣的導向和效果。
2、新加坡模式的誤讀
在賢能政治論者用來論證其主張的國家層面的案例中，新加坡是被引用最多的例子。因為李光耀曾向全世界推介：「新加坡實行賢能政治，這些人就是通過自己的品德、才幹和辛苦工作脫穎而出的。」論者也借著這個說法，把新加坡作為成功的賢能政治典型來推廣：「過去幾十年，新加坡已經逐漸形成了選拔政治領袖的嚴格和複雜的機制。搜羅優秀人才從學校開始，他們辨認出有前途的學生，為將他們培養成為未來的政府領導人做準備。」對新加坡模式，賢能政治論者不吝溢美之詞，甚至直接把它說成是「選舉民主的替代選擇」。的確，在新加坡的治國經驗中，有不少特點、長處與賢能政治論者的觀點、主張非常契合，例如經濟的成功，對儒家思想的堅持，對亞洲價值觀的推廣，選拔和培養治國人才的一整套方法和制度等等。但是，儘管如此，新加坡卻並非賢能政治論者心目中的賢能政治模式。新加坡的成功，也只是說明一個重視人才的國家和執政黨多麼富有遠見卓識，並不為賢能政治成為與民主政治相比肩、相抗衡的政治模式提供更多的依據和支持。其原因有二。
第一，新加坡政治體制的底色是西方多黨制。新加坡允許自由組黨，允許多黨平等競爭，並按照每五年一次的大選結果組織政府。政治運行的這些規則都和西方民主政治國家一般無異。區別只在於，人民行動黨長期處在一黨獨大、無人匹敵的地位，這使得這個黨能夠比較從容地把黨的理念和主張深深地植入社會。而李光耀所說的賢能政治，實際上只是對人民行動黨用人理念和建立之上並不斷精細化的育人用人制度的概括。或許更準確的說法是「選賢任能制度」。新加坡秉持的理念是「民主+賢能」，而不是把賢能和民主對立，以賢能政治代替民主政治。在人民行動黨控制下，新加坡強調民主的有序性，防止民主過濫，但不限制民主本身。「賢能政治」是被放在民主政治制度之內作為一個亞範疇對待的，是對一黨獨大式民主政治的有益補充。如果非要在民主政治和賢能政治之間作一個非此即彼的選擇，那麼毫無疑問，新加坡是民主政治，而不是賢能政治。正因為此，有的賢能政治論者對新加坡的「西方式民主+賢能」模式持保留態度，認為「在從英國殖民統治時期繼承下來的民主選舉制的基礎上建立單一政黨的尚賢制，這本身或許就是一個錯誤。」顯然，賢能政治論者更鍾情於不存在政黨競爭的「政治尚賢制」。
第二，新加坡的成功之處恰恰在於它把政治和行政分得很清楚。人民行動黨認為，和其他領域的人才相比，掌權者應該是更優秀、更頂尖的人才。人們希望從政者有更高的素質。因此，新加坡不但重視行政人才的養成，也強調政治人物的品質。例如對總統候選人，新加坡規定了嚴格的資格要求，如「誠信、品德高尚、有良好聲譽」等等，而且必須是至少曾任職3年以上的內閣部長、大法官或議會議長，或「承擔其他類似崇高職務和責任的德高望重者」。人民行動黨注重培養自己的骨幹，注重把各個領域的優秀人才網羅到黨內，建立了一套極其嚴格的選人制度。但是，對於政治人才的使用，無論是執政黨還是政府，新加坡都是嚴格按照政治功能和執行功能的邏輯來進行的：政治領袖通過民主選舉產生，於是推舉他們參加大選，通過競選活動，不斷提升與民眾打交道的能力；公務員遵循公務員制度，實行考任制和考核晉升制，於是要求他們保持政治中立，一般不參加政黨，級別越高越嚴格。可以斷言，無論現在還是將來，新加坡都不存在因為強調選賢任能而為「賢能政治」另建一個和民主政治不同的機制的任何可能。
關於賢能政治的討論，議題涉及範圍廣，內容豐富，可以延展我們的思考，使我們從中獲得不少有益的啟示。
第一，討論本身所具有的積極意義毋庸置疑。從理論上講，賢能政治本來要強調的是賢能者治國。但一討論起來，涉及的問題則廣泛得多，且都是我們今天推進國家治理現代化必須回答的重大問題，如怎樣從傳統政治文化中吸收養分，如何理性看待民主與民主政治，國家治理體系和治理能力的構建應當堅持哪些理念和原則，等等。針對這些重大問題，持不同觀點各方論辯攻防，相當程度地深化了人們的認識。在當下全社會心態普遍浮躁的情勢下，雖然人們能夠接觸到五彩紛呈、花樣翻新的各種觀點，但通過嚴肅的思想反覆交鋒得以深化的，卻仍然稀有。單是這一點，已使討論顯得格外可貴。就實踐而言，在賢能政治的議題下出現的許多方案和設想，至少進一步完善了行政權力掌握者的選拔原則、選拔標準，更加重視他們的賢與能，為如何更好地、更高水平地執行國家意志提供了制度化方案。可以這樣說：當賢能政治把自己限定在國家意志執行的範疇時，它體現出了相當的真理性。只是當它試圖把自己的設想和方案擴展到國家意志表達範疇的時候，才出現了越來越多的問題。
第二，從時代背景來把握賢能政治的討論。賢能政治的議題，恰恰是在由傳統政治向民主政治過渡的背景下提出的。過渡狀態的不穩定性，是時代的特點，也是我們今天思考問題所應有的一種自覺。在過渡狀態下，必定會遇到許多前所未有的新情況新問題。我們可以試著對這些新情況新問題進行解答，但如果急於把這些認識固定下來，甚至急於提煉成「模式」，其結果往往適得其反，很可能使我們的認識走向不嚴謹、不科學。如果這個認識固化的過程還有公權力來助推，那麼，其中的風險無疑更會大大增加。這是理論發展最應當防止出現的狀況。但願賢能政治不在此列。
第三，在批判和吸收的問題上力戒偏激。我國屬於後發展國家。後發優勢之一，在於能夠研究別國已經走過的道路，吸收和借鑑別人提供的經驗和教訓，尋找其中的普遍規律性，把它和我們自己的世情國情黨情相結合，探索出體現自己特色的道路。這就需要對別人的東西進行批判性的吸收。之所以突出「批判」，是因為在吸收別人好的經驗的過程中，很容易產生因盲目崇拜而全盤照搬照抄的現象。強調這一點十分必要。我們看到，已經有不少發展中國家在這方面吃了大虧，至今忍受著後遺症的折磨。但是，因此而轉向全面批判、全盤否定，實踐中發展成盲目排外，則同樣是一種走偏。從這個角度不能不說，有些賢能政治論者由反對一人一票制度而聲稱賢能政治是民主政治的替代品，恐怕就錯在這裡。