[美] 弗朗西斯·福山（2015）《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》
毛俊傑譯. 桂林：廣西師範大學出版社. 共617頁.
1989年春，在一份發行量不大的保守派雜誌《國家利益》（National Interest）上，日裔美國學者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）發表了《歷史終結了嗎？》（TheEnd of History？）一文，提出了後來被不斷爭論的自由民主是「歷史的終結」的口號。最初，它並沒有引起多大的反響，那些經歷過冷戰中政治和意識形態辯論的人都覺得那是不可思議的事情。然而，歷史，從寬泛的哲學意義上來說，並沒有像左派人士想像的那樣繼續發展下去。伴著緊隨其後的諸多事件戲劇性地展開，尤其是柏林圍牆的倒塌，一石激起千層浪，歷史在自由議題上仿佛走到了頂峰。福山隨即在這篇文章的基礎上加以擴充，刪去了原標題的那個問號，於1992年出版了爭議延續至今的著作《歷史的終結及最後之人》（The End of History and the Last Man）。在西方世界凱歌高奏的20世紀最後10年，福山的斷言聽起來既賞心悅目，又充滿著先知般的色彩。
歷史的長河奔流不息，25年後，福山的新書《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》出版，引發世界範圍內的廣泛關注。然而在這本書中，他明顯克制了各種先知式的預言，這讓許多人認為他可能收回了自己的判斷，不再是「福山主義者」了，正如「9.11事件」以來人們對福山的不斷猜測。那麼，福山這種思想改變究竟喻示著什麼樣的歷史軌跡？它是一種根本性的立場轉變嗎？《政治秩序與政治衰敗》一書的主要觀點為何？究竟是在對自己以往思想的文過飾非，還是延伸發展？作為一個重點關照維度的中國經驗，在福山的思想中又扮演何種角色？對於未來的中國政制建設，福山的最新研究又具有哪些可堪鑑借的思路？這是本文試圖探討的問題。
在《歷史的終結及最後之人》一書中，福山的核心觀點是：自由民主制度也許是「人類意識形態發展的終點」和「人類最後一種統治形式」，並因此構成了「歷史的終結」。以其罕見的知識能量與理論雄心，福山宣稱自由民主制度雖非完美並繼續與不平等進行著鬥爭，但這本質上只是「不完全執行」問題，而不像君主制、法西斯主義或共產主義等對手那樣存在內在缺陷與根本性矛盾。「這並非說生老病死這一自然循環會結束，也不是說重大事件不會再發生或者報導它們的報紙從此銷聲匿跡，確切地講，它是指（構成歷史的）最基本原則和制度可能不再進步了，而原因就在於所有真正的大問題皆已獲得解決」。鑑於這個時代「找不出比自由民主理念更好的意識形態」，所以「歷史便終結了」（Fukuyama，2012：xii）。
然而，時隔四分之一個世紀之後，在這部論述工業革命以來政治變化的皇皇巨著看來，自由進步的勝利遠未確定，而且美國也不例外。其實，福山在三年前出版其論述政治社會運作本質的兩部制巨著的第一部時（福山，2012），就沒有對這個根本問題做出回答。在《政治秩序與政治衰敗》一書中，他所做的努力，就是堅稱民主制度是政治穩定的唯一組成部分。在錯誤的情況下，它也可能是一個破壞穩定的力量。他的中心觀點是：對於一個秩序良好的社會來說，三個基本要素——有效國家（Effective State）、法治（Rule of Law）和民主問責制（Democratic Accountability）不可或缺，而且三者缺一不可。法國大革命之後民主的到來開啟了這種可能性。但這並不是說，民主能夠保證一個秩序良好的社會。同時，如果三者之間彼此因應不良，則會發生「政治衰敗」，國家會因政治制度失靈而失敗。如果說「歷史終結論」是福山1.0版本，那麼經過25年沉澱之後，上述觀點則構成了福山關於人類政治命運思考的2.0版本。筆者認為，這種思想轉變既是福山對蘇聯解體後世界不同地區實際政治變遷所作的一種回應，又是承續其師塞繆爾·亨廷頓（Samuel Huntington）的政治發展理論而對晚近以來比較政治和國家學說所作的一次調整。
從現實層面來談，誠如福山（Fukuyama，2014a）明確承認的那樣，他眼中的終結態自由民主正在經歷艱難時世。2014年與1989年的感覺很是不同。現在，俄羅斯是一個以石油美元支撐的險惡民選威權政府，對鄰國咄咄逼人，正試圖收回1991年蘇聯解體時喪失的領土。中國仍是個威權政體，如今更是世界上第二大經濟體，並對南海和東海的領土高度關注。老式的地緣政治重又興起，全球穩定在歐亞兩端都面臨威脅。當然，問題不只是威權政府在發展，更包括民主政府的疲軟。一方面，很多新興民主國家並沒有步上「良好治理」的坦途，反而陷入惡質民主的困境動彈不得。《民主季刊》主編拉裡·戴蒙德（Larry Diamond）2008年在《外交事務》雙月刊發表文章，首度提出全球進入民主蕭條期的警告（Diamond，2008）。他指出，在很多新興民主國家，民主政治正處於不進則退的狀態，雖然大多還可能勉強維持民主門面，但卻系統性地取消了對行政權力的制衡，其內涵早已侵蝕殆盡，實際上已經重返威權體制。另一方面，發達的民主國家也在遭遇困境。過去30多年，在「自由化」「市場化」與「私有化」的主導思想鞭策下，國家職能不斷被削減，逐漸失去增進經濟福祉與維護社會公平的能力（朱雲漢，2015：44）。2008年源於美國的金融危機，讓美國主導的新自由主義思想面臨信用破產，而一系列歐債危機的爆發，帶來低迷的經濟和高企的失業率，也讓西方引以為傲的代議制民主蒙上陰影。
從理論譜系上研判，福山的這種轉變直接脫胎於其師塞繆爾·亨廷頓的政治發展觀。對此，他毫不諱言這種思想上的接力關係：「這個項目最初只是為了重寫和更新亨廷頓1968年的經典著作《變化社會中的政治秩序》……亨廷頓的書和我的書，雖在形式和內容上有各種差異，但做出了同樣的基本結論」（第5頁）。戰後的現代化理論認為，美好事物最終都會走到一起，政治現代化與經濟現代化會並行進步，發展中國家將複製歐洲的發展次序，不可避免地走向現代化。在《變化社會中的政治秩序》這部著作中，亨廷頓給這一理論潑上了冷水。他認為，好事並不總是扎堆，絕對不能說，有了發展的某個方面，其他方面就一定會隨之跟進。事實上，亨廷頓這裡的「政治秩序」，其實就是福山所說的「國家建設」。他的發展策略，實質是鼓吹一種「威權式過渡」（Authoritarian Transition），主張政治秩序優先於民主，先在威權統治下實現經濟現代化，再在政治制度上開放民主競爭（Huntington， 2006：32-92）。雖然亨廷頓的關注點是社會動員與政治制度之間的張力，而福山則聚焦於有效政府與民主之間的潛在衝突，但在推崇強大國家能力這一結論層面兩者無疑殊途同歸。如果說亨廷頓的政治秩序觀建基於廣大第三世界這一「變化的社會」的歷史實踐，從而對戰後歐美自由民主制度對外輸入效果不彰之現實提供一種解讀模式，那麼福山（2012：序言1）的理論抱負則顯然更大：「返回該書的主題，將之用於今日世界」。
在兩卷本的著作中，他從比較歷史學和政治學的維度考察了從史前直到「阿拉伯之春」這一長時段的人類政治秩序及其衰敗的結構性原因，從而意在為理解人類社會的政治發展提供一個整體解釋框架。在談到這一宏大敘事的研究緣起時，福山提到了兩個層面的智識刺激。一方面，過去某個時期——大約30年前——無論左派還是右派皆以為國家這個概念過時了，他們憧憬超越政治的世界，並提出了各自的版本。接續共產主義與左派思想傳統，反全球化的學者，如麥可·哈特（Michael Hardt）與安東尼奧·奈格裡（AntonioNegri），建議削減國家主權，代之以互聯的「群體」，以剷除經濟上的不公；而自由主義右派更是鼓吹世界正經歷所謂「主權的黃昏」，主張以市場主權取代民主制主權（福山，2012：10-11）。另一方面，伴隨蘇東劇變以及一系列「反恐」戰爭的打響，諸多被「解放的」國家進入朝自由體制轉變的「轉型」階段，國家建設與民主轉型的關係重新受到學界重視。身處此等斑駁的理論與現實情勢之中，敏銳的福山必須給出自己的判斷。從2004年以來，除卻連續發表與國家性（Stateness）、國家構建（State Building）、國家能力（State Capacity）有關的諸多成果外（Fukuyama，2004a，2005a，2007，2013），福山在此期間撰/編寫的兩部重要著作《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》與《國家構建：阿富汗與伊拉克之外》（Fukuyama，2004b，2005b），目的就是意在引領政治學界，重新讓人們意識到國家的重要性。這些前期研究可以說在實質意義上為《政治秩序與政治衰敗》一書奠定了最初的理論基調。
正是在此基礎上，一份所謂的「福山的菜單」開始浮出水面（包剛升，2015）。延續《政治秩序的起源》一書的基本觀點，福山指出，「構成政治秩序的有三種基本類型的制度：國家、法治與問責制」（第19頁）。更明確地說，「在國家、法治和問責制之間取得平衡的政治體系，對所有社會來說，既是可行的，又是道德上必需的」（第31頁）。在福山的菜單中，第一項配置是國家。根據福山的理解，有效的現代國家應當兼具麥可·曼（Michael Mann）所謂的專制權力（DespoticPower）與基礎權力（Infrastructural Power）（第32頁），而且整個系統必須能夠超越家族制和庇護主義的制約，實現非人格化的一般性運作。如果國家機器的自洽性達不到這種程度，就會出現像獅子山和賴比瑞亞那種有國家而無衛生服務、導致伊波拉病毒泛濫的狀況；而「伊斯蘭國」（ISIS）之所以能如此迅速壯大並蔓延，就是因為在敘利亞和伊拉克，政府的治理未能提供最基本的服務。
福山把法治視為第二個要素。「我把它定義為一套行為準則，反映社會中的普遍共識，對每個人都具有約束力……如果統治者能修改法律以利己，即使這條法律對社會中其他人一視同仁，法治便已不復存在」（第19至20頁）。法治不同於「依法統治」（Rule by Law），法治中的法，指的是為領土上全部人群所接受、且對其中權力最大者均有效力的一套約束性規則，國家領導人不能任意制定規則、為所欲為。問責制則是第三個要素。福山認為：「問責制是指政府關心社會整體的利益，而不是狹隘的自身利益。今日最典型的作法，就是把問責制理解為程序性問責制，也就是自由和公平的周期性多黨選舉，讓公民來選擇和約束統治者」（第20頁）。雖然福山也承認存在實質性問責制，即統治者沒有受制於程序性問責制，仍可對廣泛的社會利益做出回應，但因不能保證永遠如此，所以將其一筆帶過，而徑直得出「我們使用『問責制』一詞，主要是指現代的民主國家依靠程序來保證政府回應公民的需求」（第20頁）。這樣一來，問責制就幾乎等同於民主問責制。
藉助這一標準菜單——有效國家、法治和民主問責制，一個社會就能實現兩個看似矛盾的目標之間的平衡：一方面，國家要擁有足夠的權力與能力來確保和平、執行法律和提供必要的公共產品；另一方面，國家的權力在法治和民主問責制的制度框架內受到有效制約（第20頁）。在福山來看，國家意味著能夠有效地行使政治權力，而法治和問責制則構成了對於國家權力的合理限制。這才是理想的政治秩序。那麼，從《歷史終結了嗎？》到政治秩序的研究——2011年的《政治秩序的起源》和2014年的《政治秩序與政治衰敗》，福山的政治觀點是否發生了根本性的思想位移？在出版《政治秩序與政治衰敗》之前幾個月，福山再版了他22年前的舊作《歷史的終結及最後之人》，並在新版序言《民主依然挺立在「歷史的終結處」》中對此做出了否定回答。在此文中（Fukuyama，2014a），福山承認在世界範圍內出現了「民主衰退」「自由退化」「激情退卻」，也認為自己此前對政治發展的實質問題尚有認知上的缺憾，但他仍堅持認為：「我的根本思想仍然是基本正確的」。針對「阿拉伯之冬」那樣的第三波民主退潮現象，福山指出，觀察廣泛的歷史潮流，重要的是不要被短期的發展牽著鼻子走。持久的政治體制的標誌是它的長期穩定性，而不是它在特定十年裡的表現。接續亞歷山大·科耶夫（Alexandre Kojève）對於黑格爾「歷史」觀念的詮釋，福山（Fukuyama，2014a）最終得出結論：「縱然我們會質疑要過多久之後全人類才能走向歷史的終結，但我們不應懷疑某種社會形態就是歷史的終結」。
誠然，根據福山的新著、新文判斷，福山正從一個對西方自由民主價值觀和社會制度競爭力的超級樂觀主義者轉變為一個謹慎的樂觀主義者。與此同時，他開始擺脫歐美中心主義的思路限制，將研究重心從靜態的現代制度價值的生命力轉向了動態的配套制度建設問題（曉岸，2014）。事實上，從福山1.0版到福山2.0版，與其說是政治觀點的轉向，不如說只是政治觀點的修正。儘管他還是基本堅持原來的立場，但其論證仍然從意識形態出發，而非從經驗證據出發。為對諸多民主國家運轉不良之現實進行周延回應，在25年前歷史終結論的基礎上，福山如今只是給自己的理論體系打上了一個「有效國家」的理論補丁（包剛升，2015）。可以說，福山這種糾結立場無疑彰顯出西方學者在調和作為意識形態認同的民主和作為政治實踐的民主之間矛盾時遭遇的困難（鄭永年，2015）。而或許正是基於這個原因，《政治秩序與政治衰敗》始終隱含著一個充滿張力的論斷：一方面，福山仍然相信，在相當長時期內，自由民主仍是應對現代性挑戰的最好體制，無論是伊斯蘭的神權政治，還是中國模式，還不能滿足所有人對經濟、社會和政治方面的需求；另一方面，歷史終結論當下面臨的最嚴重威脅，雖然在觀念層面不在於出現一個更高級、更好的模式，有一天將取代自由民主制度，但除非在執行層面自由民主國家有能力進行自我改革，與體制衰敗鬥爭，否則歷史將可能會在一片噓聲中終結。[1]
顯然，福山憂慮的不是自由民主的未來，而是美國日益接近制度天花板，面臨政治失靈的危險。他的理論抱負最終仍是希望利用自己的學識推動美國的制度反思。因為「儘管美國經濟仍是不可思議的創新之源，但美國政府很難再說是當前世界的靈感之源」（第498頁）。他似乎相信這種反思和由此開啟的配套建設將會確保美國在21世紀國家間的制度競爭中最終獲勝，由此「歷史的終結」進程不至於過於漫長曲折。在這種意義上，借用劉瑜評論《政治秩序的起源》所做的富有感染力的表達（劉瑜，2014），可以說，與其認為《政治秩序與政治衰敗》是對《歷史的終結》一書的「推翻」，毋寧說只是對它良苦用心的「救贖」。
福山的核心觀點是，一個秩序良好的社會離不開三根支柱：強大的國家/政府、法治和民主問責制。其實，這早在第一卷中就已經得到了深刻揭示，福山在第二卷《政治秩序與政治衰敗》中的主張是：民主，作為政治問責制的終極表達，在達成之前需要其他兩根支柱各就各位，特別是有效國家的優先性必須置於民主制度之前。「所以先後次序大有講究。試比較兩類國家（State），前者的民主先於現代國家（Country）建構，後者的現代國家繼承自專制年代，那麼要想實現高質量的行政，前者就會比後者面臨更大的難題」（第25頁）。在對亨廷頓的政治秩序觀進行回顧與總結後，福山更為明確地表明了他的這種刻意凸顯強大國家/政府之優位的政治發展次序論：「脆弱或失敗國家所缺乏的制度中，首先而又最重要的是行政上的能干政府。國家在受到法律或民主的限制之前，必須先要存在。這意味著，首先就要建立中央集權的行政部門和官僚體系」（第45頁）。
法國大革命後，自由民主政治在全世界的成功與失敗，是《政治秩序與政治衰敗》的基本內容。圍繞這一宏大敘事，他提出並回答了一連串的問題，包括：德國如何在19世紀變成高效的單一制國家，不僅生存了下來，而且在20世紀下半葉至21世紀達到繁榮？為什麼希臘和義大利仍舊遭受依附式政治和嚴重腐敗的困擾，而未能像斯堪地那維亞半島諸國和日本那樣，達到與其相同的政治問責和官僚自主水平？是什麼阻礙了阿根廷這個資源豐富、土地和氣候皆與北美相似的國家最終卻沒有沿著類似美國的路線發展？晚近以來美國政治運作又為何到處遭受掣肘，進而無法有效管理和頒行立法？如果再加上中東的一團混亂、俄羅斯和東歐的轉向、中國的重新崛起等等在內的世界政治經濟現狀，這些皆非簡單一句預言可以囊括。阿諾德·湯因比（Arnold Toynbee）曾說過，歷史是「一場不遵守規律的亂局」。所幸的是，福山沒有理睬這一個論斷。儘管他謙虛謹慎的態度使其並未提出嚴格的發展規律，但他確實提出了大量動人的理論，給湯因比所說的「亂局」帶來了有序的外表。相比許多受追捧的理論學家，他抵制了提出單一洞見的誘惑，而是令人信服地指出，歷史的複雜之所以超乎他的想像，其主要原因在於政治制度的質量。在一個缺乏能力的國家，無論是民主還是市場，都不能正常地開花結果。然在缺乏民主和法治作為依託的情況下，具備強大能力的國家卻也能帶來現代性的諸多優點。
基於這一基本立場，在本書三分之二的篇幅中，福山探討的都是現代國家的出現與缺席問題，只不過第一部分關注於率先經歷工業革命的歐洲與北美，那裡出現了第一批自由民主國家；而第二部分的分析對象，則基本上以受歐洲列強殖民的非西方世界為主。首先，根據發展有效國家的表現，福山比較了可被分為三個檔次的五個案例：普魯士/德國表現最佳，英國與美國表現次之，希臘與義大利則表現不佳。福山認為產生不同結果的關鍵原因在於，改革官僚體系與容忍更廣泛的民主競爭，究竟哪個先哪個後（第57頁）。為彌補地緣政治上的不利地位，普魯士/德國早在民主之前就進行了國家建設並發展出了有效的官僚制系統，它的現代國家發生在充分的民主參與之前，湧現出來的政黨又以意識形態和綱領性議程為基礎，依附主義從來不是政治權力的來源；居於中間的英國和美國的民主先於國家構建，從而導致了基於恩惠的官僚制和基於依附主義的政治系統，但隨後兩國對此進行了成功的改革；相比之下，希臘與義大利在成為選舉民主政體之前，並沒有發展出現代官僚體系，民主的來臨早於現代國家，從而也導致了基於恩惠的官僚制和基於依附主義的政治系統，義大利部分克服了這種模式，而希臘卻沒有。結果是，它們長期無力控制公共部門的就業和工資開銷，直到今天因債務危機爆發而淪為「歐盟四豬」之列（第33頁、第85頁）。
那麼，為何民主先於有效國家的發展就容易造就依附主義？在本質上，這直接導源於有效政府與民主參與之間總是存在的潛在張力。借鑑馬丁·謝夫特（Martin Shefter）的觀點（Shefter，1994），[2]在這一部分的最後一章（第13章），福山給出了這樣的回答：如果民主的降臨，是在現代國家鞏固成擁有政治聯盟的自主制度之前，就會出現庇護政治與依附主義（Clientelism）；所謂的依附主義就是以個人好處而非綱領性政策，來換取選票和政治支持（第183頁）。這種政治傾向的原因就在於，在收入和教育水平低下的社會，依附主義是政治動員的有效形式，畢竟在投票與選舉權皆為新鮮事物的環境中，與廣泛的綱領性議程相比，個人好處的承諾往往更能促成支持者的踴躍投票，由此，政客可將公共官僚機構當作向依附者提供好處的源泉。鑑於韋伯式現代國家的一個主要特徵是官僚遴選以擇優和技術能力為基礎，而非庇護主義，這種作法無疑對國家能力帶來可預見的災難性影響（第183頁）。就此，希臘便為典型。自1974年民主化以來，兩黨激烈紛爭，屢屢交換位置，每次上臺，執政黨就在文官系統中塞滿自己的支持者，這導致希臘每萬人口中公務員的比例達到英國的七倍。從未建立起真正的非人格化現代公共部門，使得這樣的國家根本無法控制自己的政府預算，而這也是債務危機爆發的重要原因（第92至95頁）。
其次，同樣依循上述分級標準，在將其政治發展次序論應用於發展中世界時，福山比較了分別對應強中弱三檔的三個地區的歷史演進：東亞無疑是當今最耀眼的所在，拉丁美洲表現次之，充斥著世界銀行所謂的「中等收入國家」，撒哈拉以南的非洲是世界最貧窮的地區，表現最差。秉持相同的論證邏輯，福山認為，這種當代的制度成果，乃至當代的發展成果，不但受殖民主義遺產的影響，而且受早前本土製度性質的影響（第219頁）。特別是東亞近代的卓越表現，原因在於許多東亞國家在與西方接觸之前，就已發展出強大的現代國家。相比之下，在歐洲人徵服之前的撒哈拉以南的非洲，一半地區還是部落組織，剩下的「國家」也非常原始。所以，缺乏強大的本土國家傳統，可作為殖民列強的發展基礎，加之惡劣的熱帶氣候，使得殖民者只願意投入了最低限度的定居者和資源，而並未植入能過渡到獨立的現代國家（第488頁）。「殖民時代留下的可怕遺產，與其說是殖民列強的作為，倒不如說是它們的不作為」（第27頁）。由此，「當今世界最不發達的地區，是那些既缺乏強大的本土國家制度又沒有移民帶來的外來國家制度的地區」（第28頁）。相較而言，拉美再一次介於兩個極端中間。儘管哥倫布到來之前已有大型帝國的存在，但當地卻從未發展出像東亞那樣的國家層次的強大制度。西班牙與葡萄牙成功消滅了此等外強中乾的本土政權，隨心所欲地構建從舊大陸帶來的封建等級制度，但在福山看來這充其量只是一種「軟弱的威權」（第265頁），直到19世紀也並未發展成強大的威權或民主的國家，以至於在隨後的歷史中交替遭逢軍事獨裁、經濟動蕩與民粹政治。
除了民主先於有效國家的發展容易造就依附主義這一原因外，特別針對非西方世界諸多國家政治的失敗，福山還提供了另一種解讀。在他看來，這同樣源於有效政府與民主參與之間總是存在的潛在張力。他指出：「國家建設最終還得依賴於民族建設，換句話說，需要創立普遍的民族認同，作為忠誠的對象，以超越個人對家庭、部落、地區和族裔的附屬。……像現代公共行政一樣，強烈的民族認同往往在威權統治條件下形成得最為成功。缺乏強烈民族認同的民主社會，在議定民族的宏大敘事時常會遇上嚴重分歧」（第25至26頁）。質言之，在一個相對同質化的民族建設與國家認同完成之前，便倉促引入民主競爭，往往會適得其反。此時，民主會加劇而不是修正現存的問題。因為民主使政府面臨太多相互衝突的要求，從而侵蝕政府施展權威的能力。就此，在交待關於政治秩序演變兩卷本的寫作緣起時，福山（2012：序言4）提供了一個生動的例子：「儘管有全國政府和主權標誌，像國旗和軍隊，美拉尼西亞的居民中沒幾個覺得自己屬於一個國家，或屬於自己一語部落之外的社會。巴布亞紐幾內亞和索羅門群島的議會中，沒有凝聚的政黨，只有大批單槍匹馬的領袖，將儘可能多的豬肉帶回自己狹小的擁護者團體」。
針對中東地區的糟糕現狀，羅伯特·卡普蘭（Robert D. Kaplan）在《帝國在中東的崩潰》 一文中給出了異曲同工的解釋。在他（Kaplan，2015）看來，所謂的「阿拉伯之春」並不是關於自由的誕生的，而是關於中央權威的崩塌的。美國的反恐戰爭以及事後的民主輸入，絲毫沒有顧及這些國家是否為民主的嚴苛做好了準備。事實上，鑑於利比亞、敘利亞和伊拉克等國的身份認同是歐洲帝國主義者創造出來的，非常稀薄，因此必須要用強悍的極權主義才能克服諸多宗派與族群認同，勉強維持這些由模糊的地理表述建立的人造國家。這是造就卡扎菲、阿薩德和薩達姆政權極端性質的根本原因。換句話說，極權主義是解決西方帝國主義在這些人造國家終結後所帶來問題的唯一方法，而極權主義的崩塌則是造成當前中東亂局的最本質原因。由此，中東現在的挑戰與其說是建立民主，毋寧說是重建秩序。
綜上所述，通過比較方式對法國大革命後人類三百多年的政治演進做跨越時空的系統考量，福山得出了無疑具有深遠方法論意義的兩個彼此支撐的重要結論。一方面，他指出，現代國家與傳統國家的一個關鍵區別就在於家族制及其必然引發的依附主義與否，而理想狀態中的現代國家必須能夠超越這種家族制和庇護主義的制約，實現非人格化的一般性運作（第19頁）。在家族制國家中，統治者用物質上的好處收買政治上的忠誠，獲得親友網絡的支持。然而，這種形式的國家現在幾乎不復存在，當前即便是最腐敗的獨裁者，也不會像早期國王或蘇丹那樣，聲稱自己「擁有」國家，可以為所欲為，取而代之的是一種「新家族制」（Neo-patrimonialism）國家：政治領袖採納現代國家的外在形式，但其實純粹為了自肥，滿足自己及一小部分人的私慾（第22頁）。由此，作為一個水到渠成的結論（結論一），福山（2014）認為當前世界政治的最重要分野，並非威權與民主二元對立的傳統界分，而是新家族制國家同現代國家的本質分野；而從新家族制國家向現代國家的轉變，遠比從威權向民主的轉變艱難。[3]民主確立的理所當然並不等同於政府提供服務的理所當然。「許多歸罪於民主的失敗，其實是國家行政部門的失敗，因為它們無法兌現新當選民主政客的承諾。選民所要的不只是自己的政治權利，而且還有運作良好的政府」（第32頁）。
另一方面，如果說早先鼓吹的「歷史終結論」可被定位為一種「民主全能論」，那麼福山現在倡導的「政治發展次序論」不僅從外部對這一觀點所潛在支撐的威權與民主二元界分進行理論解構，而且更從內部來駁斥此等立場所必然指向的限制國家權力之主張。20世紀的瘋狂歷史，如史達林的俄國、希特勒的德國等，讓世人將關注焦點集中於國家權力的濫用。對於世界上許多人來說，現代政治的中心問題是如何約束強大、唯我獨尊乃至暴虐的政府。人權界試圖以法律為機制，保護弱勢個人免受國家的虐待。在喬治亞和烏克蘭領導玫瑰革命和橙色革命的民運人士，以及阿拉伯之春初期的突尼西亞和埃及示威者，都希望借用民主選舉來迫使統治者對人民負責（第46頁）。在美國，公民時刻警惕政府權力在現實和想像中的濫用，不信任政府的傳統根深蒂固，領頭的便是隆納·雷根的觀念：「政府不是我們問題的答案，政府本身就是問題」（第33頁）。然而，在福山看來，這些皆為民主原教旨主義意識造就的傲慢與偏見。通過對歷史與現實的審視，他得出了一個與我們通常直覺相悖的結論（結論二）：政治秩序不只意味著限制政府的濫權，而且意味著促使政府恪盡職守。「政府在受到約束之前，必須要有實際做事的能力。換句話說，國家必須能夠施政」（第46頁）。
在本質上，這本書中存在著福山從未完全解決的一種張力，即政府權力與作為制衡制度的民主參與之間的張力。更具體的說，便是劍橋大學政治學教授大衛·朗西曼（David Runciman）所指出的「作為積極價值的民主」和「作為消極價值的民主」之間的張力。在他（Runciman，2014）看來，民主的積極價值是尊嚴（Dignity）：自我統治的人民本身具有更強的自我價值感；而其消極價值是約束（Constraint）：自我統治的人民有更多機會抱怨他們不喜歡的政府。當民主開始意味著尊嚴時，比如在埃及，約束力就搗亂，結果適得其反，陷入劣質民主困局無法自拔；當約束力全面施展時，比如在美國，尊嚴就短缺，政治的不滿和抱怨取而代之，表現為深層次的黨派不寬容，走向家族制復闢，引發所謂的「政治衰敗」。鑑此，「真正的政治穩定來自民主的積極面與消極面的黏合：控制政府權力的人民也能珍視他們自己的政府」。而此等切中肯綮之論斷恰為福山主張的「平衡論」的基本內容：「運作良好和合法的政權，需要在政府權力與制衡制度之間獲得平衡」（第33頁）。既然政治秩序不同組件之間存在張力，國家、法治和問責制都會阻礙彼此的發展，那麼，引入不同制度的先後次序便至關重要。這可謂「政治發展次序論」的邏輯起源。儘管如此，這種凸顯強政府重要性的理論絕不意味著福山鍾情於威權政府，相反，其最終目的仍是在三個組件之間謀求某種理想的平衡，也即一種立基於「平衡論」的「政治發展次序論」：「在我看來，一邊是有效強大的國家，另一邊是基於法治和民主問責制的約束制度，將兩者結合起來的自由民主制，要比國家佔支配地位的政體更公正，更有助於自己的公民」（第492頁）。
包剛升（2015）.「福山的菜單」與政治現代化的邏輯. 開放時代，3：214-223.
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[1]這種觀點其實在福山（2012：11）關於政治秩序的第一部著作中已明確表明：「民主的失敗，與其說是在概念上，倒不如說是在執行中。」
[2]福山承認，「當代對庇護主義和官僚質量的許多理解，以馬丁·謝夫特的框架為基礎。他認為，庇護政治的供應比它的需求重要得多。換句話說，當政客有機會獲得可支配的國家資源時，庇護政治才會存在」（第82頁）。
[3]此文為2014年10月15日福山為宣傳其新書《政治秩序與政治衰敗》而在約翰·霍普金斯大學所作演講的中譯本。
[4]此文大體是《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》一書第31至34章的縮減版。