政策出臺的背景
標準的出臺是落實《國務院關於進一步加強節油節電工作的通知》要求。2008年8月1日，國務院以「國發〔2008〕23號」文件印發了《關於進一步加強節油節電工作的通知》，其中對汽車節油提出五項措施。
(一)嚴格執行車輛淘汰制度。加大支持力度，加快淘汰老舊汽車；
(二)是鼓勵使用低油耗節能環保型汽車和清潔能源汽車。降低小排量乘用車消費稅稅率，提高大排量乘用車消費稅稅率，進一步擴大不同排量汽車消費稅稅率差距。把節能環保型汽車和清潔能源汽車列入政府採購清單，新購公務車應優先購買節能環保型汽車和清潔能源汽車；
(三)是完善汽車燃油經濟性標準。適時提高並嚴格執行乘用車和輕型商用車燃料消耗量限值標準，抓緊出臺重型商用車燃料消耗量限值標準，儘快制訂營運客、貨車燃料消耗量限值標準。建立並實施強制性汽車燃料消耗量申報、公告、標識制度；
(四)是加強運輸節能管理；
(五)是大力發展公共運輸。
標準的出臺是為了解決我國能源供需矛盾日益突出的問題。近年來我國經濟持續快速發展，對石油資源的需求激增，能源供需矛盾日益突出，對進口石油的依賴度不斷提高。據海關統計，中國2007年石油消耗總量為3.8億噸，其中，進口石油達到1.968億噸，佔我國石油消耗總量的52%左右。我國汽車消耗的燃料佔燃料消耗總量的40%左右，汽車燃油消耗是石油消耗的主體，汽車節油也被列入節油措施中的重點。
《我國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中提出了「單位國內生產總值能源消耗降低20%左右」的約束性指標，國家發改委多次發文要求各行業落實該指標。從總體上控制汽車燃油消耗，必須做好兩個方面的工作:
(一)提高汽車節能技術水平；
(二）採取各項控制汽車燃油消耗的政策措施。
其中，施行強制性的汽車燃料消耗量限值標準是促進汽車節能技術進步、提高汽車燃料經濟性的有效途徑。
標準的提出是乘用車燃料消耗量第三階段限值的要求。《乘用車燃料消耗量限值》GB19578-2004國家標準自2005年7月1日實施。對於新認證車：第一階段的執行日期為2005年7月1日，第二階段的執行日期為2008年1月1日；對於在生產車：第一階段的執行日期為2006年7月1日，第二階段的執行日期為2009年1月1日。《限值》標準施行後，按照中國汽車技術研究中心統計，2006年與2002年相比，新車的全國平均燃料消耗量從2002年的9.11L/100km,下降為8.06L/100km，乘用車燃料消耗量平均下降了11.5%，認為該標準的實施對乘用車降低油耗效果明顯。第二階段的限值是在第一階段限值基礎上加嚴約10%。但是，第二階段限值與2002年世界各國轎車的平均油耗水平基本相當，顯然落後於世界平均水平。實現國家對汽車節油的指標要求，還必須制定、加嚴有關汽車節能的技術標準。因此，有關部門開始研究制定第三階段限值標準。2008年3月，全國汽車標準委就「乘用車燃料消耗量第三階段限值標準」的制定公開徵集意見。《限值》標準第一、二階段要求實施以來，我國乘用車燃料消耗量水平下降明顯，但與國際水平相比仍然存在較大的差距。我國下一階段乘用車燃料消耗量水平只有在第二階段的基礎上下降接近20%，才能保證與國外先進水平的差距不會繼續擴大。但是，從我國乘用車技術水平分析，達到下降20%的目標難度很大。2008年5月，全國乘聯會曾提出三點建議：一是應從我國實際出發制定第三階段限值標準，二是進口車與國產車應實行同樣的限值標準，三是制定乘用車燃料消耗量激勵和輔助政策。從2008年4月至2009年7月，全國汽車標準委共組織召開了四次會議進行專題研究，最後確定由中國汽車技術研究中心根據最後的會議精神對標準作進一步完善後形成標準徵求意見稿，提交行業徵求意見。
本標準適用於能夠燃用汽油或柴油燃料的、最大設計總質量不超過3500kg的M1類車輛。不適用於僅燃用氣體燃料或醇類燃料的車輛。
制定本標準時確定的主要技術內容的總體方案有三點：一是標準以滿足《乘用車燃料消耗量限值》第二階段作為最低要求；二是以車型燃料消耗量目標值取代單車限值作為乘用車燃料消耗量的評價指標；三是在實施策略上採取彈性做法。這三點原則引伸出三個新定義：1、車型燃料消耗量。依據GB/T19233（輕型汽車燃料消耗量試驗方法）試驗、計算並確定的某車輛型號的綜合燃料消耗量型式認證值；2、平均燃料消耗量。按產量加權計算得出的一組車輛的平均燃料消耗量；3、企業平均燃料消耗量。某製造商在一年內生產的所有乘用車車型燃料消耗量按當年生產量加權計算的平均燃料消耗量。
車型燃料消耗量的計算和確定：按GB/T19233-2008（輕型汽車燃料消耗量試驗方法）計算和確定車型燃料消耗量，記錄在本標準附錄A規定的燃料消耗量型式認證報告中。
車型燃料消耗量限值：乘用車車型燃料消耗量應滿足GB19578（乘用車燃料消耗量限值）第二階段限值要求。
車型燃料消耗量目標值的確定：本標準以企業作為標準評價的對象，在實施上也採用更加靈活的方式，不再要求每輛車都必須滿足標準要求，因此，本標準針對單車不再採用「限值」設定，而是從技術上可實現的角度，仍然以整車整備質量為特徵參數，為各個不同的質量段分別設定車型燃料消耗量目標值。另外，對具有三排座椅或安裝有非手動檔變速器等因結構和用途對燃料經濟性造成不利影響的車輛，目標值要求相應放鬆5%。
企業平均燃料消耗量（CAFC）：製造商在某年度的企業平均燃料消耗量應用製造商各車型的燃料消耗量與該年度各車型對應產量乘積之和除以製造商該年度乘用車總產量計算得出。
企業平均燃料消耗量目標值（TCAFC）：製造商在某年度需要達到的企業平均燃料消耗量目標值應依據第4章規定的車型燃料消耗量目標值（即上頁表格中的目標值），用該製造商各車型燃料消耗量目標值與該年度各車型對應產量乘積之和除以製造商該年度乘用車總產量計算得出。
企業平均燃料消耗量要求：自2012年起，各製造商的企業平均燃料消耗量與企業平均燃料消耗量目標值的比值不應大於以下要求：1、2012年≤109%；2、2013年≤106%；3、2014年≤103%；4、2015年及以後≤100%。
生產一致性要求：按照本標準進行認證的車型，製造廠應保證所生產的車輛與認證車型相一致。如果不符合生產一致性的要求，應撤消該車型的認證。
生產一致性檢查：根據製造廠在所認證車型燃料消耗量方面的日常檢查程序的滿意程度，主管部門確定進行生產一致性檢查的方式；車輛在燃料消耗量方面的生產一致性檢查，應以本標準附錄A中的內容為基礎，按GB/T19233-2008（輕型汽車燃料消耗量試驗方法）的規定進行。
更改和認證擴展：對已認證車型的更改，應通知批准認證的主管部門，主管部門可以作出如下決定：1、如所作的更改不會影響更改車型的燃料消耗量，則對該車型的認證依然適用於更改車型。2、要求檢測機構按照GB/T19233-2008的規定，提交經更改車型的型式認證報告。
下一階段乘用車燃料消耗量限值標準以推動車輛技術革新、進一步提高燃料經濟性和縮小與國外先進水平的差距作為目標，努力促進先進汽車節能技術和先進發動機在中國的應用和推廣，推動汽車及發動機產品的更新換代，使我國乘用車燃料消耗量平均水平在2006年的基礎上下降15%左右，到2015年（左右）達到7L/100km左右的目標。
從國際動態和國內需求的變化看，對不滿足限值要求的車輛不宜簡單地禁止生產，而應考慮採取對不滿足限值要求的車輛分階段按比例滿足限值要求等更為彈性的方式，在此基礎上對仍然不能滿足要求的企業或車型額外徵收稅費。標準限值方案的設定應便於政府採取該類彈性措施。採用彈性的方式，其目的是使企業業在保證車輛整體燃料消耗量下降的前提下能夠通過調整產品結構來滿足標準要求。
標準的實施需要相應建立配套的財稅等政策。目前，我國制定並發布的與燃料消耗量控制相關的標準和法規已日趨完善；燃料消耗量申報、公告、標示制度已開始建立，2009年7月31日發布了《輕型汽車燃料消耗量標示管理規定》，自2010年1月1日起施行。唯有相關財稅政策尚未建立。國際上不同國家採用不同的燃料經濟性評價體系作為制定限值標準的基礎，都配套有相應的輔助政策，如懲罰性稅收政策和獎勵政策等。本標準採用「企業平均燃料消耗量評價體系」，即參考美國的「公司平均燃料經濟性（CAFE）標準」，而美國的配套財稅政策是CAFE懲罰性稅收，以及對消費者徵收的懲罰性「油老虎稅」等。因此，要確保本標準的實施，必須研究制定與燃料消耗量限值標準配套的財稅政策，使之對生產企業和消費者都能夠起到激勵或懲罰作用。目前，工信部正在著手建立標準實施的配套政策，並就相關財稅措施與相關部門進行協調。
促使整個汽車產業優化升級。本標準不替代GB19578-2004《乘用車燃料消耗量限值》，第二階段限值要求仍將作為汽車產品市場準入的最低要求。本標準有關企業平均燃料消耗量目標值的要求將從2012年開始導入，到2015年最終完全實施。在實施策略上採取彈性做法，充分考慮標準對汽車企業產品規劃的影響和產品的換型周期，給企業產品技術升級和換代預留充分的準備時間。但是，到2015年要達到車型燃料消耗量目標值，其技術難度仍然很大。
降低燃料消耗量是汽車的一項綜合性指標。實現乘用車節油的主要途徑包括：一是技術上採用高效內燃機、高效變速器、整車設計優化，以及採用輕量化技術等；二是產品結構調整方面，包括提高小排量乘用車和柴油乘用車的市場份額等措施。降低乘用車燃料消耗量與上述兩方面有著有很強的關聯性，可以促使整個汽車產業鏈的優化升級。