高 俊 陳豔彥
海南建設中國特色自由貿易港是以習近平同志為核心的黨中央審時度勢作出的歷史性決策，是探索和推進更高水平開放的戰略選擇，是加快完善社會主義市場經濟體制的時代要求，是貫徹新發展理念推動高質量發展的重大舉措。6月1日，中共中央、國務院正式公布《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），是海南自貿港的頂層設計。與全球最先進的自由港相比，其開放範圍之大、幅度之廣、標準之高前所未有，宣示了中國進一步擴大開放的決心，描繪了中國新一輪高水平開放的藍圖，也提振了全球化的信心，標誌著這項重大戰略進入全面實施階段。
《總體方案》對民航工作提出了多方面具體而明確的要求，同時提出要進一步強化「中央統籌、部門支持、省抓落實」的工作推進機制，明確任務分工，強化責任擔當，積極推動政策落地見效。民航作為「部門支持」重要一環，要認真學習習近平總書記重要講話精神，全面總結海南民航改革發展成功經驗，系統對標《總體方案》目標要求，結合海南民航發展實際，解放思想、大膽創新，打造民航制度創新的新高地。
海南民航歷來有創新發展的基因
1988年4月海南建省，並劃定海南島為經濟特區。從此，海南民航獲得了創新發展機遇。32年來，在民航局堅強領導和海南省委省政府大力支持下，海南民航人堅持銳意改革，勇於突破傳統經濟體制束縛，取得了令人矚目的成績。到2019年，海南民航的旅客吞吐量和貨郵吞吐量已達到4501.2萬人次和56.18萬噸，分別是1987年（48.2萬人次和0.6萬噸）的93.4倍和93.6倍。航空旅客周轉量佔全省綜合交通總量的84%。海南民航業已成為我國民航改革開放的重要窗口和生動縮影，為國家和海南經濟社會發展發揮了重要的橋梁作用。
一方面，海南民航發展歷程就是一部創新發展的歷史。海南民航的發展歷程大致分為三個階段：1988-1999年是初創發展期。建省之初，海南民航底子薄，機場少，僅有大英山機場，年旅客吞吐量約50萬人次；航線少，只有13條國內航線和2條國際航線；1993年海南航空公司成立，打破了海南沒有基地航空公司的歷史，走出了一條以創新發展為特徵的「海航模式」，從一個地方航空運輸企業發展成中國第四大、世界前二十的航空企業集團；1994年三亞鳳凰國際機場通航；1999年海口美蘭機場建成，海南擁有了民航獨立運行的運輸機場。2000—2011年為穩定發展期。海南民航逐漸發展壯大，2002年三亞鳳凰機場交由海航集團管理運營，探索形成海南島內海口美蘭和三亞鳳凰兩大機場均由航司實施經營管理的模式；2006年三亞情報區成立，成為我國12個航行情報區之一，具有裡程碑意義；2011年三亞鳳凰機場旅客吞吐量達到1036萬人次，成為當年18個千萬級機場俱樂部成員之一。2012年至今為創新發展期。隨著國際旅遊島、自由貿易區建設和三沙設市，海南民航從落地籤證到航權開放，從離島免稅到島礁機場校驗通航，2016年博鰲機場正式通航，海南民航實現了跨越式發展。目前海南有20餘家航空公司運營，有4個民用運輸機場，打造了4小時和8小時航線網，開通了534條航路航線，其中國際和地區航線100餘條，初步形成了覆蓋全島、聯繫島礁、輻射全國、面向世界的航線網絡。
另一方面，海南民航摸索出了一條島嶼航空經濟特有模式。世界民航發展有多種形態，比如灣區型、島嶼型、樞紐型、中轉型、都市型等等。海南和臺灣作為中國的第二和第一大島，都是典型的島嶼型航空發展模式，有許多相同之處和一定的可比性。一是面積相當。海南島面積3.54萬平方公裡，臺灣島面積3.58萬平方公裡，均是典型的島嶼型經濟體，對航空依賴大。二是規模相當。海南省共有軍民航機場16個，其中海口和三亞兩座機場的旅客吞吐量佔本島民航客運總量的98%；臺灣省共有民用機場17座，其中桃園、臺北、高雄、臺中4座國際機場的旅客吞吐量佔本島民航客運總量的90%，民航運輸在各自交通運輸體系中都佔據著非常重要的地位。三是都有獨立情報區。三亞情報區面積為34.3萬平方公裡，分別與廣州、胡志明、香港、馬尼拉飛行情報區相接，是中國（包括港澳臺）和日韓等往返澳洲、東南亞地區的重要航空通道。臺北情報區面積為17.6萬平方公裡，銜接福岡、馬尼拉、香港和上海情報區，是東北亞、東南亞往來必經通道。
當然，由於起步晚，海南民航與臺灣民航相比還有不少差距。一是服務人口數量上，海南人口950萬，不到臺灣人口（約2350萬）一半。2019年海南民航旅客吞吐量4501萬人次，約為臺灣（6890萬人次）的65.3%。海南空管單位提供108萬架次保障服務，是臺灣地區保障架次（185萬）的58.3%。二是航空運力上，海南本地航空公司只有海南航空和南航海南分公司2家，海南航空現有飛機212架，南航海南分公司現有飛機36架，還有6家航司在海南設立基地。臺灣省本土航空公司共8家，機隊規模為275架飛機。
與臺灣民航的存量增長不同，海南民航更多地表現為增量發展。一是海南民航發展速度比臺灣快，近10年來海南民航旅客吞吐量和起降架次年均增長速度約為8%（臺灣年均增長速度約為4%），比臺灣高出約4個百分點，按照這一速度，預計到2035年前後，海南民航旅客運輸量將超過1.3億人次，有望超越臺灣；二是海南民航發展質量穩步提高。在2020年度Skytrax全球百佳機場評選中，臺灣桃園國際機場排名第18位，下降了5個位次；海口美蘭機場排名38，上升3個位次。總體看，海南民航與臺灣的差距在逐步縮小，呈現追趕超越勢頭，也表明海南民航進入高質量島嶼航空經濟發展新階段。
海南自由貿易港建設給民航創新發展提出新要求
海南建設自由貿易港的根本目的是把海南著力打造為全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅遊消費中心、國家重大戰略服務保障區，爭創新時代中國特色社會主義生動範例，讓海南成為展示中國風範、中國氣派、中國形象的靚麗名片。這不僅對海南地方，而且對中國民航在對外開放、供給側結構性改革、高質量發展和治理體系與治理能力現代化建設等方面都提出更高要求。
第一，對探索和推進更高水平民航開放政策提出新要求。回首改革開放40多年來，對外開放每前進一步，都有力地推動了我國民航的改革發展。從第一家航空食品公司成立到航空維修領域合資合作，從引進波音、空客到借鑑歐美安全監管，從代碼共享到股權投資，從外商投資民航規定到民航優化營商環境實施細則等等，我國民航對外開放領域、開放範圍、開放平臺逐漸擴大，開放法規、開放政策、開放措施逐步完善。海南建設自由貿易港的重要使命是探索形成具有國際競爭力的開放制度體系。《總體方案》明確在離島免稅購物政策上，海南的限額從人民幣3萬元提高到人民幣10萬元，這或將刺激海南的免稅商品消費出現爆發式增長，有望在5—10年內成為全球最佳「購物天堂」。大量海外消費將因此留在中國國內，並帶動海南旅遊消費的飛速發展。這將既讓老百姓受惠，又促進地區與民航發展。民航局將在海南推廣第五、第七航權試點，推動海南天空開放、航權開放。以航權開放為特徵的民航新一輪高水平對外開放，將使民航更加適應經濟全球化趨勢，為加快世界航空經濟復甦注入新的動力。
第二，對加快完善民航市場經濟體制提出新要求。回望改革開放40多年來，重大改革每推進一步，都促進了民航市場經濟體制的完善。從民航市場化到航空公司與機場獨立運作，從保障企業專業化發展到機場屬地化改革，從空管一體化改革到民航公安體制改革等等，民航已經建立起與市場經濟相適應的管理體制機制。隨著民航強國戰略進程的推進，民航改革進入攻堅期和深水區，體制性障礙、機制性梗阻和政策創新不足等問題日益凸顯。海南是我國最大的經濟特區，海南建設自由貿易港的重要責任是為加快完善社會主義市場經濟體制探索積累新經驗。《總體方案》明確，海南按照零關稅、低稅率、簡稅制的原則建立新的稅收制度，將極大地促進海南加快發展。海南15%的所得稅稅率不僅低於國內25%的水平，而且還低於新加坡、英國倫敦、美國紐約等多數自由港，這將全面提升海南的全球競爭力。民航要利用好海南重要的試驗田作用，堅持「先立後破、不立不破」，打破現有的觀念束縛、政策障礙和利益藩籬，對市場準入、投資環境、資源保障、科技人才等多領域法律法規和制度規則進行創新，以更高水平的對外開放推動改革全面深化，讓改革真正成為加快完善民航市場經濟體制的首選方式和關鍵一招，一些超前的改革舉措在海南民航先行先試，將有力推動時刻要素、航權要素、運力要素、空域要素、人才要素、數據要素等全球航空優質生產要素集聚，為全國民航要素市場發展積累經驗。
第三，對推動民航高質量發展提出新要求。民航強國的本質特徵是實現高質量發展。要實現高質量發展就必須做到「理念新、目標明、動力足、路徑清、效益好」。理念新就是要貫徹落實五大新發展理念；目標明就是要加快民航強國戰略進程；動力足就是要實現創新驅動發展；路徑清就是要正確處理安全的四個關係，控總量、調結構；效益好就是要實現社會效益、經濟效益和生態效益高度統一。海南是獨特的地理單元，生態環境優美。海南建設自由貿易港的重要任務是打造具有國際競爭力的開放型、生態型、服務型產業體系。《總體方案》明確，海南自貿港建設將聚焦發展旅遊業、現代服務業和高新技術製造業，與新加坡和香港實現產業差異化發展策略，有利於海南、香港、新加坡在適度競爭中實現互補性發展。同時海南自貿港的「零關稅」以2025年為界分成「兩步走」，針對不同商品實行不同的「零關稅」，實行「兩個清單」管理制度，將加速產業鏈在亞太地區的集聚，中國有望在此基礎上進一步打造零關稅、零補貼、零壁壘的開放格局。民航要聚焦海南產業發展特點和優勢，引進全球高端航空生產要素，大力發展航空服務業，引進高層次人才，夯實海南民航高質量發展的基礎，為全國民航高質量發展提供典型示範。
第四，對提高民航治理體系和治理能力提出新要求。海南自由貿易港是一項全新的探索，既沒有先例可循，又不能簡單照搬西方自由貿易港發展模式，對我們的治理體系和治理能力是一次大考。海南自由貿易港是分步驟分階段建設的，以2025年全島封關為標誌，分為前五年和後十年兩個階段。《總體方案》明確，「一線放開、二線管住、島內自由」的工作要求，公布了極具全球競爭力的稅率優惠安排：企業減按15%徵收企業所得稅，個稅按3%-15%三檔超額累進稅率徵收，均低於全球多數自由港水平，這將帶來大量產業與人才的集聚，並有望成為跨國公司總部的集聚地。從全球看，近年來自由港發展速度並不快，鹿特丹、杜拜、新加坡、香港等都面臨著不少瓶頸，而海南自貿港將為全球自由港探索注入新的活力。民航要重點研究「一線放開、二線管住、島內自由」對民航發展的影響，在確保安全的前提下，改變過去單一行政命令式的監管方式，更多以法治手段、市場規則、大數據與區塊鏈技術和契約精神等多元化手段，提高精準監管水平。
總之，海南建設自由貿易港給民航管理體制機制帶來新挑戰，同時也為中國民航暢通資源要素市場化配置新機制，加快探索民航創新發展新路徑，積累民航高質量發展新經驗，完善民航治理體系、提高治理能力創造新機遇。
打造中國民航創新發展的高地
海南自貿港是對標國際最高水平建設的有國際競爭力和影響力的海關監管特殊區。《總體方案》既是「路線圖」，也是「施工圖」。我們要聚焦《總體方案》落實落地，緊緊圍繞貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利和數據安全有序流動的總體要求，把握兩個時間階段，抓住海南自由貿易港建設給海南民航、中南民航和中國民航發展帶來的難得機遇，增強大局觀念、系統思維，解放思想、大膽創新，充分發揚特區精神和當代民航精神，在行政體制、開放體制、機場體制、空管體制、融合體制、產業發展、新技術運用、政策創新等方面，打造制度創新發展高地，為中國民航高質量發展提供可複製可推廣的經驗。
1.打造安全監管機制改革的高地。海南自由港建設以高效的行政管理為保證。目前，海南經濟體量較小，人流、物流、資金流、信息流不足，航空運輸發展不可能在短期內突飛猛進發展，但是我們要有長遠戰略眼光，增強責任感和緊迫感，加強自貿港航空政策研究，科學研判海南自貿港航空客流、物流、通用航空等方面的快速發展需求以及對安全監管的要求。按照「加壓、減負、撐腰、充電」要求，加強安全類、執法類、經濟類公務員隊伍建設，健全完善相關監管制度，創新以數據、誠信和志願為基礎的安全監管體制機制，構建系統完備、科學規範、運行有效的治理體系，培育和踐行社會主義核心價值觀，樹立「三個敬畏」，加強「三基」建設，弘揚當代民航精神，提高治理效能，為海南自貿港建設提供有力民航支撐。
2.打造民航對外開放的高地。海南自由港建設以產業鏈循環為接點。要大幅放寬民航市場準入和外商投資準入，實施市場準入承諾即入制，嚴格落實「非禁即入」，全面推行「極簡審批」投資制度，建立健全公平競爭制度，加快完善產權保護制度。鼓勵和積極吸引社會資本參與機場建設和運營，積極引入市場競爭機制，鼓勵社會資本參與通用航空、航油保障、飛機維修服務等領域。支持開闢國際航線，目前海南區域內三亞及海口機場的外國航司座位數份額僅為3.6%和3.5%，國際航班座位數份額分別為3.6%和5.3%，發展國際航空運輸潛力巨大。鼓勵中外航空公司積極使用海南開放的第三、四、五航權政策，加密海南直達全球主要客源地的國際航線。研究在海南自貿區開放第七航權，引入外部競爭，允許相關國家和地區航空公司承載經海南至第三國（地區）的客貨業務。實施航空國際中轉旅客及其行李通程聯運，刺激海南省旅遊業大力發展。優化時刻管理，綜合評估空域條件、機場設施等安全保障能力以及發展需求，適時調整機場容量，在海口、三亞機場持續實施夜航航班試點。
3.打造機場管理體制改革的高地。海南自由港建設以發達綜合交通為基礎。要按照機場屬地化和回歸專業的要求，理順海南省機場管理體制，儘快組建海南省機場管理集團；由「雙核集中式」發展向「多點均衡式」發展轉變，鞏固和提升海口、三亞區域樞紐地位；滿足博鰲亞洲論壇需要，提升瓊海機場保障能力；與高鐵、城市軌道交通銜接，加快構建現代綜合交通運輸體系。按照「四型機場」和「四個工程」的要求，加快機場規劃布局、新建和改擴建工程，加快海口機場二期擴建項目建設進度，開展三亞新機場、儋州機場和東方機場的前期研究工作。加快推進通用機場建設，成立省級通航機場投資集團，完善通用機場規劃布局，建設空地一體化通用航空實時監控與智能服務平臺，加強通用航空服務保障體系建設，實現「兩翼齊飛」。
4.打造空管改革發展的高地。海南自由港建設以開放的航線網絡化為前提。要以「四強空管」建設為目標，賦予海南空管分局改革試點權限，加快三項制度改革；以新基建為支撐，加快海口、三亞空管基礎設施建設，提高保障能力；根據行政區域調整和國家戰略需要，協調國際民航組織，擴容三亞情報區；以既保證海南地區空中交通的通達性、又能承接珠三角南向溢出航班量為原則，通過「北通、南達、東擴、西聯」等方式，與粵港澳大灣區航路網有效銜接，重新調整海南地區空域規劃，改變單一的東西過境航班流走向，構建南北向和東西向交織、以平行單向航路為主的骨幹航路網，開拓中部、西南、西北廣袤地區到東南亞、澳新和印度洋地區的空中大動脈。
5.打造軍民融合發展的高地。海南自由港建設以緊密的軍民融合為特徵。海南地域遼闊，軍民融合發展有很好基礎。要貫徹「統、融、新、深」的工作要求，推進海南空域體制改革，固化空域精細化管理成果，提高空域資源使用效率。加強規劃統籌，實現海南地區軍民航基礎設施科學布局和合理使用。建立海南地區繁忙管制區軍民航空管聯合運行機制，提高軍民航空管協同運行水平。加強空域預戰術使用協調，依託空域管理單元靈活確定次日空域使用安排。拓寬海南地區軍民航空管融合發展範圍，積極推進重大活動協調、應急處置協調、空域靈活使用、繁忙管制區軍民航聯合運行等軍民航運行協調機制。借鑑德國空管平戰結合的融合體制機制，開展軍民航管制員統一招聘、統一培訓和統一管理試點，探索軍民航融合發展新模式。
6.打造民航產業化發展的高地。海南自由港建設以產業實體為依託。要借鑑全國14個臨空經濟區經驗，依託海口江東新區、三亞新機場布局臨空經濟區。借鑑愛爾蘭、香港、天津東疆等先進經驗，抓住稅制優惠政策，在海南探索發展飛機租賃產業，探索離岸飛機租賃業務，支持構建國際化的飛機資產交易中心，打造全球飛機租賃業新的聚集地。借鑑新加坡、廈門等地經驗，依託美蘭空港一站式飛機維修基地（一期）項目，建設立足於面向印度洋、太平洋，服務國內的飛機維修平臺，在海南打造全球航空維修產業高地。借鑑浙江、山東等地經驗，加強通用航空規劃布局，支持無人機發展、航空旅遊、航空攝影、航空數據經濟等新業態。推動保稅倉儲、國際物流配送、轉口貿易等業務發展，提高全球供應鏈管理能力。
7.打造民航新技術應用的高地。海南自由港建設以新技術運用為支撐。要加強應用基礎研究和前沿技術創新，推動具有自主智慧財產權的新技術、新裝備在海南民航各領域的研發和應用，開展以北鬥為核心的全空域全地形低空通信導航監視服務技術論證、南中國海洋區空管通信、導航和監視系統覆蓋研究與驗證、高溫、高溼、高鹽海島氣候條件下設備審定測試、低緯度地區電離層對電磁環境影響評估。大力推進民航與網際網路、人工智慧、大數據、物聯網等新技術的深度融合，加快機場、空管、航空公司等單位的數位化轉型，以科技創新和智慧化應對行業發展面臨的問題和挑戰。積極推動太陽能、生物燃油等新能源、新產品在海南民航領域的推廣應用，在飛行程序等環節引入降噪新技術，降低排放水平。在機場選址、規劃、設計、施工、運營直至廢棄的整個生命周期中，貫徹綠色低碳發展理念，加強可回收材料和節能設備的應用，為智慧民航建設提供樣板。
8.打造民航政策創新的高地。海南自由貿易港建設以政策創新為特色。要按照2025年實施全島封關運作要求，加快落實政策早期安排，要積極探索和研究配套的民航財經政策。利用好自貿港進口商品「零關稅」政策，逐步優化民航企業所得稅，支持基地航空、低成本航空發展，服務國內航空市場；利用飛機境外融資的有利政策以及便利的免籤入境政策，降低航空市場經營者成本，增加市場需求；延長民航建設基金徵收到今年年底，優化該基金對海南民航支持精準性，研究出臺海南進出島航班加注保稅航油政策。要積極探索和研究配套的民航人才政策。利用好個人所得稅政策，加強對民航院校畢業生吸引力，鼓勵高端航空人才聚集；依託國家教育港，建立海南地區航空人才國際交流機制，開展面向東南亞、澳新地區技術研發、業務培訓及民航服務人才交流；建立面向全國並具有國際培訓能力的民航專業人員職業化培訓機構和人才培養基地，培養民航高級管理人才、科技領軍人才。
總之，隨著海南自由貿易港建設穩步推進，民航層面的工作任務十分艱巨，我們要在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，開拓創新，敢闖敢試、埋頭苦幹、求真務實，以制度創新為主線，調動民航各方面積極性，為建設海南自由貿易港貢獻民航智慧和力量。
作者單位：中國民用航空局綜合司
本文刊於《中國發展觀察》雜誌2020年第12期
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