「十四五」期間我國要進一步發揮城市群在推進區域協調發展和推進以人為核心的新型城鎮化發展中的引領作用。通過健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，發揮城市群的資源集聚效應、梯度分布效應、輻射引領效應、要素配置樞紐效應和科創效應，打破五大壁壘，推進城市群一體化、深融合和高質量發展。
構建更加規範高效的區域發展行政協同體制，是「十四五」時期完善我國治理體系現代化的重要內容。「十四五」期間我國要從國家與地區層面共同推進區域協調發展，國際發展經驗表明，設立具有高度權威性與執行力的區域協調機構是保障區域協調發展的必要手段。
在城市群中建立相對完備的產業鏈體系是城市群戰略的核心。要加速在城市群內形成產業鏈上下遊合作和溝通協作機制，提升核心城市的產業帶動能級，圍繞主導產業鏈，各城市共同延伸產業鏈、提升價值鏈、重組供應鏈，積極構建垂直整合的產業鏈集群，形成核心競爭力。
隨著我國經濟發展由高速增長轉為高質量發展，空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間載體。「十三五」時期我國城市群整體發展良好，集聚效應顯現，各大城市群間呈現梯級有序分布態勢。但在行政管轄、統籌規劃、要素流動、產業鏈分工以及公共服務上，城市群發展還存在一些壁壘和挑戰。「十四五」規劃強調推動區域協調發展，打造創新平臺和新增長極；強調推動以人為核心的城市發展，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。「十四五」期間我國要進一步發揮城市群的資源集聚效應、輻射帶動效應、要素配置樞紐效應和科創引領效應，打破五大壁壘，推進城市群一體化、深融合和高質量發展。
一、城市群是實現區域協調發展的重要載體
2015年以來我國通過就地城鎮化的方式使得縣級單位與大城市之間的聯繫更加緊密，同時藉助輻射效應，帶動周邊特色小鎮以及鄉村經濟發展，實現資源要素不斷完成由城市群周邊向核心聚集，再由核心向周邊回流的良性循環。
城市群是暢通空間循環的樞紐，是推動區域高質量發展的核心引擎。相較於城市各自分散發展，城市群具有規模經濟、產業分工合理、經濟聯繫緊密、輻射帶動作用強等獨特優勢，已成為承載人口、產業、經濟的主要載體。從國內大循環看，城市群是暢通空間循環，連接供給端和需求端循環的重要載體。城市群依託發達的交通、通訊等基礎設施完成要素由周邊城市流向核心城市的回流效應，以及核心城市流向周邊城市的涓滴效應，實現要素在城市群內部的高效流動。從成熟經濟體的發展經驗來看，城市群在各國經濟發展中貢獻巨大。在全球化條件下，社會要素集聚速度加快，全球各大經濟體都在著力打造世界級城市群，如美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群等，城市群正發展成為驅動全球經濟增長的新引擎。
城市群發展是推進區域協調發展的重要引領。我國幅員遼闊，各區域資源稟賦差別較大，促進區域協調發展是我國實現人民共同富裕目標的重要舉措。黨的十八大以來，我國充分總結髮展實踐，相繼提出京津冀協調發展、長三角一體化及粵港澳大灣區等重大區域戰略，推進長江經濟帶以及黃河流域生態保護高質量發展。 「十四五」規劃建議強調構建主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。目前我國已基本形成以國土空間開發保護為約束性基礎，以西部、東北、中部和東部四大區域板塊為主體，以城市群為引領，以「兩帶三圈」為重點的區域協調發展體系。
城市群發展是推進新型城鎮化和實現鄉村振興的重要舉措。與以往將要素、人口單向從農村導入城市的發展路徑不同，當前城鎮化的發展更側重要素資源在鄉村、城鎮、大城市、中心城市之間的雙向流動和良性互動。「十四五」規劃建議強調發揮中心城市和城市群帶動作用，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。2015年以來我國通過就地城鎮化的方式使得縣級單位與大城市之間的聯繫更加緊密，同時藉助輻射效應，帶動周邊特色小鎮以及鄉村經濟發展，實現資源要素不斷完成由城市群周邊向核心聚集，再由核心向周邊回流的良性循環。
二、「十三五」期間我國城市群發展迅速，要素加速集聚
2019年21個城市群生產總值佔全國GDP的比重高達91.4%，經濟密度約為全國均值的2.5倍。從人口集聚來看， 2019年城市群常住人口佔全國總人口比重達85.8%。
「十三五」期間我國城市群加速發展，形成了19個城市群和拉薩、喀什兩個城市化地區的布局，城市群基本覆蓋了我國主體功能區的重點開發區和優化開發區。整體看來，「十三五」期間我國城市群發展呈現以下五大特徵。
其一，城市群加速聚集，匯集了全國九成GDP、八成人口。從2015年至2019年，我國21個城市群經濟生產總值由67萬億元上升至90.6萬億元，佔全國GDP的比重高達91.4%，經濟密度約為全國均值的2.5倍。從人口集聚來看，從2015年至2019年，我國21個城市群常住人口由11.7億人上升至12.0億人，2019年城市群常住人口佔全國總人口比重達85.8%。其中，京津冀、長三角、長江中遊、成渝以及中原城市群都已成為「億人俱樂部」。
其二，城市群發展呈現自東向西梯級有序分布、功能逐漸分化的態勢。我國地域遼闊，城市群在發育程度、經濟體量、自然稟賦以及功能側重等方面上都有所不同，目前我國21個城市群整體可以劃分為四個梯隊。
第一梯隊城市群資源薈聚，向世界級城市群邁進。其主要包括京津冀、長三角、珠三角三大頭部城市群，城市群發育趨於成熟。從經濟生產總量看，從2015年至2019年，第一梯隊經濟生產總值從29.2萬億元上升至40.9萬億元，增長幅度為40.1%，2019年佔全國GDP的比重為41.2%，有效帶動全國經濟發展。
第二梯隊城市群發揮優勢補短板，增長快，潛力大。第二梯隊為快速發育期城市群，包括長江中遊、中原、海峽西岸、成渝、山東半島、遼中南、關中平原、哈長、北部灣、山西中部等10個國家級城市群。從經濟生產總量看，從2015年至2019年，第二梯隊城市群經濟生產總值從33.4萬億元提高到44.1萬億元，增長幅度為31.9%，2019年佔全國GDP的比重為44.5%。與此同時，第二梯隊的單個城市群建設發展也逐步進入正軌，其中長江中遊城市群的經濟生產總值已經超越珠三角以及京津冀城市群，中原、海峽西岸以及成渝城市群的經濟生產總量均超過6.5萬億元。
第三梯隊城市群位置相對偏遠，發展經濟同時兼顧糧食、生態、邊疆安全。第三梯隊為成長發育期城市群，位於西部地區，包括呼包鄂榆、滇中、黔中、蘭西、天山北坡以及寧夏沿黃等6個城市群。從總量看，2019年第三梯隊城市群整體經濟生產總值僅佔全國GDP的5.5%，比重較低。由於第三梯隊的城市群大多位於西部地區，行政區域面積相對較大，經濟密度也相對較低。在功能定位上，第三梯隊內的部分城市群在經濟發展的同時，還具有保障糧食安全、生態安全以及維護民族團結的重要功能。
第四梯隊城市群核心突出，輻射範圍由點及面。第四梯隊為培育期城市圈，位於西部邊疆，包括拉薩、喀什2個城市圈，具有保障邊疆安全、維護民族團結功能。兩個城市圈的經濟生產總值、經濟密度都處於增長的趨勢，其中拉薩城市圈的發展趨勢較好，從2015年至2019年，經濟生產總值及經濟密度的增幅均超過60%。
其三，城市群的空間布局更加注重長江、黃河串聯東中西，上中下遊城市群功能互補。長江經濟帶橫跨中國東中西三大區域，擁有長江這一黃金水道，通過航運將上下遊的經濟聯繫組合得更為緊密，以長江三角洲城市群為龍頭，以長江中遊城市群和成渝城市群為支撐，以黔中和滇中兩個區域性城市群為補充，以沿江大中小城市和小城鎮為依託，形成區域聯動、結構合理、集約高效、綠色低碳的新型城市格局。黃河生態經濟帶起始於東部的山東半島城市群，途經中原以及關中平原城市群，結束於西部的蘭西城市群，並通過偏北的「幾字灣都市圈」串聯起山西中部、呼包鄂榆以及寧夏沿黃城市群，內部覆蓋的城市群大多為第二和第三梯隊城市群，在政策導向上更加凸顯上下遊生態保護、補償和高質量發展的聯繫。通過發揮東部城市群的龍頭帶動、中部城市群的樞紐溝通以及西部城市群的生態補償作用，建立下遊經濟發達城市群反哺中上遊欠發達城市群機制，以此來凸顯長江、黃河經濟帶生態優勢，補齊產業短板、解決民生難點。
其四，城市群內產業結構不斷優化升級，第二梯隊城市群的三產比例提高快。從2015年至2019年，大多數城市群的第二產業與第三產業的產值均呈現上升趨勢，城市群整體第二產業與第三產業產值從62.1萬億元增加至85.0萬億元，增長幅度為36.9%。從產業結構看，從2015年至2019年，除山西中部城市群、拉薩城市圈以外，各大城市群都呈現出二產佔比下降，三產佔比上升的趨勢。從產業轉移看，隨著以南京、武漢、鄭州、長沙和成都為代表的新型城市快速彌補在基礎建設、醫療資源及教育資源上的短板，比較優勢逐步凸顯，疊加第二梯隊城市群的房價、招商條件等都相對優厚，有利於接收來自頭部城市群的產業分流，加速內部的產業集群。
其五，城市群內人口集聚助推消費需求增長。從2015年至2019年，城市群內社會消費品零售總額穩步增長，2019年第一梯隊的長三角城市群以8.9萬億元遙遙領先，體量高於京津冀與珠三角城市群的總和。第二梯隊和第三梯隊的城市群社會消費品零售總額分布相對平均，分別集中在1萬億元至4萬億元和1千億元至4千億元的區間。其中，第二梯隊的長江中遊、中原、成渝城市群的社會消費品零售總額已逼近第一梯隊的京津冀、珠三角城市群。從增速看，從2015年至2019年，「億人俱樂部」中成渝、長江中遊以及中原城市群的社會消費零售總額的累計增長幅度分別為62.1%、56.4%以及46.5%，人口集聚加速助推消費需求穩步增長，形成經濟發展內生動力。
三、我國城市群發展面臨五大壁壘
「十三五」期間我國城市群發展取得了一系列成績，但是城市群發展還存在行政壁壘、規劃壁壘、要素壁壘、產業鏈壁壘、公共服務壁壘等五大壁壘。
「十三五」期間我國城市群發展取得了一系列成績，但整體來看城市群發展還不夠成熟，在一體化程度、核心城市輻射帶動作用、區域協調等方面還存在較大改善空間。具體來看，城市群發展主要面臨以下五大壁壘：
行政壁壘導致行政分割、協調難。一是，大部分城市群中城市範圍存在跨省區的現象，一定程度上影響了協調機制的建立。二是，不同地方政府對推動區域發展的理解存在較大差異，在跨城市的重大項目協調推進上進展較慢。針對這一狀況，長三角城市群成立了長三角一體化發展領導小組，統籌指導和綜合協調長三角一體化發展，其領導小組辦公室設在國家發展改革委，承擔領導小組日常工作。目前我國城市群數量較多，在全國21個城市群內全面實行領導小組制的難度較大。
規劃壁壘導致分工協作存在較大改善空間。目前除第一梯隊的城市群外，我國大多數城市群未能形成有效的統一規劃機制。一方面，不少城市群中核心城市輻射能力弱的現象較為突出，城市群內各量級城市功能差異化不顯著。另一方面，在城市群中的城鄉規劃上，農村和中小城鎮基礎設施仍存在明顯短板，這對城市圈內部的良性循環構成障礙，容易形成中心城市的人口和公共資源的過度集中，要素成本快速上升，而周邊城鎮發展又明顯不足的問題。
要素壁壘導致城市群內部循環不暢。目前我國在城市群內部尚未形成統一的要素市場，土地要素由於制度原因被固化在原地，資本要素過度集中在幾大中心城市，技術和數據等新型要素尚不能在城市群內實現自由流動，要素資源配置不能發揮最大效用。
產業鏈壁壘導致產業協同程度不高。當前我國城市群內部缺乏有效的跨區域產業協調機制，趨同布局、重複布局的現象明顯。絕大多數地方政府都將信息技術、電子、人工智慧、新能源等作為重點布局產業，但城市群內部如何協同布局卻缺乏協調機制。另外，在城市群內部，不同城市之間對優質企業資源的爭奪激烈，區域內部尚未形成有效的產業鏈分工協調機制。
公共服務壁壘導致城市群內不同城市間公共資源差距大。當前我國城市群內部在公共服務壁壘主要體現在三個方面：一是各城市間公共服務質量的差距大，超大城市在各類生活文化配套方面明顯優於周邊城市，而三、四線城市生活品質相對落後，不利於承接一線城市產業要素及人口的外溢；二是城市群內公共服務流通存在壁壘，戶籍、醫保、社保、教育等公共服務等未形成城市群內部的互通互認制度，阻礙了人口的自由流動；三是城鄉公共服務壁壘凸顯，我國農村居民的醫療、養老保險與城市居民相比仍存在一些差距，在教育資源上，城鄉的差距更大，這在一定程度上影響了城市群的快速發展。
四、「十四五」期間城市群發展要突出五大效應
城市群內部要體現功能上的梯級分布性，每個城市群都有核心功能區、中心城市、衛星城市、特色小鎮、農村，應根據要素的資源稟賦，有序分工、功能互補，實現正外部性。
「十四五」期間我國要進一步發揮城市群在推進區域協調發展和推進以人為核心的新型城鎮化發展中的引領作用。通過健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，使城市群發展突出五大效應。
一是突出城市群的資源集聚效應。城市群是城市的集聚體，通過物流、人流、資金流、信息流等引導資源向中心城市集中，實現更大的規模經濟，有效降低交易成本，細化深化勞動分工，形成更充分的市場競爭，推動企業通過創新實現產品差異化，提高生產效率。城市群的發展還可以形成消費和需求新的增長點，過去城市群的一體化主要通過交通、基礎設施等硬體建設實現物理聯通，未來要更強調通過信息、數據等新型基礎設施建設加強互聯互通，有效推動城市群資源分配、產業結構、園區整合、生態環境保護等新型一體化，並在整合中形成新的投資和消費熱點。
二是突出城市群的梯度分布效應。要充分考慮不同城市群的差異化，注重不同梯度城市群之間根據城市群量級、地理空間、發展定位實行差異化的城市群發展戰略，做出自己的特色。如第一梯隊城市群資源集聚優勢明顯，可以發展成全國經貿中心、金融中心、教育中心、科創中心、金融資產交易定價中心等，參與世界級城市群競爭。第二梯隊城市群基礎設施便捷、資源相對集聚、公共服務優化，應充分發揮生活成本相對一線城市較低、生活更加宜居的優勢，吸引人才、產業集聚，完備區域產業鏈供應鏈，做大做強特色產業。第三、第四梯隊城市群發揮自身優勢，實現差異化發展。
三是突出核心城市的輻射引領效應。城市群內部要體現功能上的梯級分布性，每個城市群都有核心功能區、中心城市、衛星城市、特色小鎮、農村，應根據要素的資源稟賦，有序分工、功能互補，實現正外部性。中心城市更側重要素配置樞紐功能、突出要素中介服務、商業服務，做強總部功能，提升科研創新和公共服務功能，增強對周邊的輻射服務效應；特色小鎮和農村則更側重生活功能、生態功能。農村和城市之間應相互協同，促進城鄉良性循環，充分釋放城鄉經濟主體活力，堅持以科技振興保障農業糧食安全，以農村現代化建設引領鄉村振興。
四是突出城市群要素配置的樞紐效應。城市群是要素配置的樞紐和節點，要通過城市群建設提高各種資源要素流動的暢通性和便利性，形成統一的勞動力、要素市場和產品市場，實現大城市、中小城市和小城鎮的協調發展。通過不斷完善的高速鐵路網和高速公路網為加快都市圈建設和發展提供現代化的交通網絡體系保障，加速要素資源在城市間的流通。
五是突出城市群的科創效應。城市群的集聚可以促進現代要素的融合、交互，集聚的公司、教育機構、研究機構和公共管理者之間頻繁的交流將會產生更大的科創效應，產業鏈內部的交流、匹配也將使得科創成果轉化更加高效。
五、突破五大壁壘，實現城市群一體化和高質量發展
城市群經濟的首要特徵是相鄰地區間具有較高的市場一體化程度，商品和要素可以跨越行政邊界自由流動，這也是歐美國家劃定城市群或都市圈時參考的重要指標。
習總書記在2020年8月關於紮實推進長三角一體化發展座談會上強調，實施長三角一體化發展戰略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，讓要素在更大範圍暢通流動，有利於發揮各地區比較優勢，實現更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質量發展。這既是對長三角提出的要求，也為全國城市群的發展指明了方向。
1. 推進行政管理體制的一體化
構建更加規範高效的區域發展行政協同體制，是「十四五」時期完善我國治理體系現代化的重要內容。「十四五」期間我國要從國家與地區層面共同推進區域協調發展，國際發展經驗表明，設立具有高度權威性與執行力的區域協調機構是保障區域協調發展的必要手段。但從東京灣和長三角的經驗來看，僅僅依託國家層面的區域協調機構可能還不夠，還需要在自上而下的頂層規劃下設置相應的地方層面或部門層面的協調機構，同時兼顧權威性與執行力，從而實現戰略層面與執行層面的有機結合。另外，在城市群內行政管理上，可以考慮授予跨省際行政職能部門以一定的行政立法權，負責制定並統一部分跨區域行政規章，嘗試跨區域人大聯合立法，共同草擬，分頭表決，統一執法，形成聯合執法行政體制。
2. 推進統籌規劃的一體化
參照全球其他世界級城市群，頂層規劃是推動城市群一體化的重要保障。「十四五」期間我國要進一步優化城市群統籌規劃機制，一是優化區域協調機制，兼顧省際合作和市域內各區統籌協調發展，以城市群為整體進行產業鏈布局和結構優化，在城市群內部推進金融、科技與產業的良性互動，解決當前我國部分城市面臨的科技研發強但科技產業弱等問題，實現資本、技術、數字、管理、知識、人力、土地等多要素在區域內的整體布局、有序分工的區域發展新態勢。二是構建大中小城市和小城鎮協調發展的新格局，推進城市和鄉村聯動發展，以縣域經濟和特色小鎮作為聯結大城市和鄉村的橋梁紐帶。三是促進城鄉基礎設施一體化建設，把握好推進城鄉融合的頂層設計，堅持城鄉有機一體化的整體謀劃與重點突破，加快農村地區道路、交通、通訊設施、醫療設施、環境衛生設施、給排水設施、供氣供暖設施等基礎設施建設，建立健全城鄉公共服務信息平臺建設與互聯互通。四是圍繞城市群經濟社會發展大局，緊扣國家重大政策、重大戰略和發展需要，推出一批利當前、增後勁、管長遠的重大項目，加快推進重大項目的儲備和落地。五是注重緩解中心城市功能，對於虹吸效應過度的城市，實施必要的功能疏解，降低大城市功能的過度集中，促使大城市產生溢出效應，輻射帶動中小城市發展。
3. 推進要素市場的一體化
城市群經濟的首要特徵是相鄰地區間具有較高的市場一體化程度，商品和要素可以跨越行政邊界自由流動，這也是歐美國家劃定城市群或都市圈時參考的重要指標。為實現現代要素跨區域流動自主有序，可以在基礎性的人才、技術、徵信、交通、通信、生態保護等公共要素市場，通過地區協商建立統一的制度、標準和接口，加速各項要素政策的對接和一體化，提升資源配置效率、生產效率和協調性。如打造互聯互通的基礎設施，依靠城市交通、都市圈交通、城際交通、區際交通和城鄉交通的多層級交通體系形成一小時或兩小時經濟圈、乃至三小時物流圈，進一步加強城市資源流動配置。除個別超大城市外，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度。通過農村土地制度改革，改善城鄉土地資源的供需不平衡問題，促進土地要素市場化發展以及在城鄉間的優化配置。
4. 推進產業鏈布局的一體化
在城市群中建立相對完備的產業鏈體系是城市群戰略的核心。要加速在城市群內形成產業鏈上下遊合作和溝通協作機制，提升核心城市的產業帶動能級，圍繞主導產業鏈，各城市共同延伸產業鏈、提升價值鏈、重組供應鏈，積極構建垂直整合的產業鏈集群，形成核心競爭力。要探索基於產業鏈價值貢獻程度來決定企業在城市群內在不同城市之間的稅收分成制度，從根本上緩解區域內部對企業資源不必要的惡性爭奪現象，推動城市群內不同城市在金融服務、科技創新、產業布局及市場拓展上的協調分工機制。
5. 推進公共服務的一體化
城市群內實現基本公共服務的均等化是我國紮實推進人民共同富裕的關鍵舉措。「十四五」期間我國要重點從五方面推進城市群內公共服務的一體化。其一，需按人口分布配置基本均等的公共服務資源，推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變，深化戶籍制度改革，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鈎政策。其二，著力解決公共服務資源配置和服務標準一體化問題，推動醫保、退休金跨區結算。探索以社會保障卡為載體建立居民服務「一卡通」的模式，在交通出行、旅遊觀光、文化體驗等方面率先實現「同城待遇」。其三，吸引社會資本進入公共服務領域，推進市場中性競爭，推動公共服務供給方式的多元化。其四，打破條塊分割，促進公共服務資源的合理流動與優化配置，市場監管、稅務、就業等部門實行信息共享、資質互認、品牌互認、執法互助，並推動經營許可信息網上實時共享查詢。其五，補齊農村服務發展短板，特別是要圍繞教育、醫療以及養老等重點內容，加快形成保障農民與城市居民同等發展機會和均等享受基本公共服務權利的制度體系，統籌城鄉師資隊伍建設，加快整合城鄉居民基本醫療保險制度，構建城鄉融合的養老保險制度體系等。
(作者工作單位系申萬宏源證券（000562）研究所)
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責任編輯：cyf