原創 上海檢察 上海檢察 收錄於話題#75號咖啡·法律沙龍30個
法律沙龍
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本期目錄
一、協同：嘉昆太跨區域檢察協作的亮點成效
二、思辨：嘉昆太跨區域檢察協作的實踐難題
三、創新：嘉昆太跨區域檢察協作的路徑優化
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進發！嘉昆太跨區域檢察協作
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2020年11月28日
肖寧邀請張棟、朱海翔、陳珺、張瑩瑋、韓東成加入了群聊
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
長三角一體化發展是習近平總書記親自關心、親自謀劃、親自部署、親自推動的一項國家戰略，對引領全國高質量發展、完善我國改革開放空間布局、打造我國發展強勁活躍增長極具有重要戰略意義。東南形勝，連江通海，描述的不僅是長三角地區的地理形勢，更是長三角在我國現代化建設大局和全方位開放格局中舉足輕重戰略地位的生動體現。關鍵時刻看擔當。滬蘇浙皖檢察機關在長三角一體化發展的歷史進程中，始終以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺，立足職能，主動作為，為長三角一體化發展提供有力有效的法律服務和司法保障。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
一體化發展是區域協調發展的高級形態，是長三角區域發展的必由之路，也是重點難點所在。一體化高質量發展需要一體化高質量法治保障。長三角一體化發展上升為國家戰略後，滬蘇浙皖檢察機關對標發揮上海龍頭帶動作用和蘇浙皖各揚所長要求，將深化區域檢察協作擺在重要日程，強化「一體化」「一盤棋」思想意識，厚植協作優勢，凝識聚力、協同聯動，提升能級的底色愈加鮮明。到目前，四地省級跨區域檢察協作機制達23項，省級交流平臺14個，形成基層跨省檢察協作機制20餘項，檢察工作的同城效應也日益顯現。嘉昆太三地檢察協作就是基層跨省檢察協作的範例。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
上海市嘉定區與江蘇省崑山市和太倉市毗鄰，境內河流與吳淞江、瀏河相連，是名副其實的長三角綜合性節點區域。近年來嘉昆太三地聯繫日益緊密，協力推進更高質量一體化協同創新發展。2019年嘉昆太三地檢察機關經充分調研、友好協商，建立起嘉昆太跨區域檢察協作平臺，加強辦案協作，服務保障三地更高質量一體化協同創新發展。在不斷加強協作的進程中，積累了不少實踐經驗，也碰到了一些問題，亟待深入研究和總結。為此，今天我們特別邀請了法學專家和嘉昆太三地檢察同仁，一起就如何持續深化嘉昆太區域檢察協作，更好服務保障長三角區域一體化發展建言支招。
一、協同：嘉昆太跨區域檢察協作的亮點成效
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進發！嘉昆太跨區域檢察協作
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本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
我們先請海翔副檢察長介紹一下嘉昆太跨區域檢察協作工作的機制建設情況。
朱海翔
上海市嘉定區檢察院副檢察長
2019年嘉昆太三地檢察機關籤訂《關於進一步加強區域檢察協作的意見》，從加強日常工作聯絡、案件辦理配合、信息資源共享、人才隊伍交流等方面著手推進檢察協作，並以服務保障優化營商環境為主題，開展專項研討。今年年初，三地檢察長在工作走訪中把服務保障企業復工復產、優化區域法治化營商環境確定為嘉昆太檢察協作工作的重點。8月初，三地刑事執行監督檢察部門圍繞《社區矯正法》實施後跨區域檢察監督配合召開推進會，會籤《關於推進社區矯正檢察監督一體化模式的實施意見》。11月中旬，三地經濟犯罪檢察部門會籤《關於建立經濟類犯罪案件辦案協作機制的辦法》，促進《滬蘇浙皖社區服刑人員外出管理辦法（試行）》《滬蘇浙皖檢察機關關於依法服務保障長三角區域民營企業健康發展的意見》等長三角檢察協作項目的落地落實。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
在辦案協作方面具體有哪些措施和成效？
朱海翔
上海市嘉定區檢察院副檢察長
2019年以來我們對跨區域犯罪管轄、關聯案件拆併案處理、異地訊問詢問、委託調查取證等問題開展了實踐探索。如去年嘉定區檢察院在辦理丁某危險駕駛案時，發現丁某在太倉曾因犯危險駕駛罪被吊銷駕照，且該情節影響量刑，便及時與太倉市檢察院溝通，當日就拿到丁某的前科材料，保證了案件於一周內順利起訴。今年9月份，太倉市檢察院在辦理一起強制醫療案件過程中發現，涉案精神病人家屬均不願意擔任其法定代理人，而其長期租住在嘉定區某小區，嘉定區檢察院接受太倉市檢察院委託後次日即至當地社區居委進行溝通協調，通過釋法說理，居委會積極配合司法機關迅速確定了出庭工作人員，並做好該人員後續居住跟蹤監督，確保訴訟順利完成。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
線索移送、案件聯動辦理是檢察協作的重要內容，嘉昆太三地檢察機關在這些方面有什麼有益做法？
朱海翔
上海市嘉定區檢察院副檢察長
目前三地檢察機關結合掃黑除惡專項鬥爭的開展，強化跨區域監督案件線索移送和辦理情況通報反饋機制。例如嘉定區檢察院在辦理系列保險詐騙案件中發現，鑑定機構在多起交通事故傷殘鑑定中弄虛作假，其中有不少是在崑山地區發生的民事訴訟案件，相關民事訴訟監督線索就及時移送崑山市檢察院，實現聯動監督。再如，今年新冠疫情期間，嘉定區檢察院與太倉市檢察院就一起涉案單位註冊地在嘉定、被不起訴單位實際經營地及被不起訴人實際居住地在太倉的虛開增值稅專用發票不起訴案，開展了遠程宣告的協作，並邀請滬蘇浙三省市人民監督員一同參與監督評議，確保公開公正。
張棟
華東政法大學教授、博士生導師
我以人民監督員的身份參與了朱檢剛剛提到的遠程宣告活動。這是人民監督員監督檢察辦案的一次機制創新，也讓我親身體驗了一次區域檢察辦案協作活動。
檢察區域協作是一個很有意思的話題，非常值得探討。我認為區域協作有一個大前提，那就是檢察工作一體化，要在協作中注重發揮檢察機關整體合力。在具體實踐中還要把握「兩個堅持」，一是堅持司法為民的宗旨，通過每一個檢察產品、檢察服務切實提升人民群眾的感受度、滿意度。以往司法機關更多關注辦案結果，而跨區域檢察協作首要解決的問題便是辦案程序、辦案過程的協作和優化，進而帶來更好的辦案效果。特別是在新冠疫情期間，藉助檢察技術跨區域閱卷、遠程視頻聽證或宣告更體現出協作的優勢。二是堅持法律監督理念，注重構建新型辦案模式，敢於打破傳統壁壘，力求取得監督實效。比如公益訴訟線索往往散見於各地，加強跨區域協作對於此類檢察工作就非常有意義。再如探索跨區域社區矯正的巡迴檢察工作，也是監督模式的一種創新，當下還應注重加強巡迴檢察監督問題的整改、反饋機制建設，使監督不能流於形式。
張瑩瑋
江蘇省太倉市檢察院副檢察長
跨區域案件的監督線索移送、檢察機關跨區域直接監督等問題確實值得深入研究。比如太倉市檢察院辦案中發現嘉定區公安機關偵查違法的，實踐中我們通常將糾違線索移送嘉定區檢察院。但當碰到雙方有兩個關聯案件同時在辦，一方發現另一方的案件中有監督線索時，該如何處理？我們了解下來，有直接制發糾違文書的，有移送糾違線索的，做法不一，但異地直接制發糾違文書很多都石沉大海、沒有回音，監督效果並不好。所以我建議，碰到這類情況可以通過線索移送機制，藉助同當地檢察院的協作來實施監督，效果可能更好。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
除了辦案，嘉昆太三地檢察機關在業務交流方面有哪些好經驗？
陳珺
江蘇省崑山市檢察院副檢察長
今年7月蘇州市檢察院制定了《關於統籌推進跨區域檢察協作的意見（試行）》，其中除了辦案協助會商等內容外，也提到要加強聯合開展崗位練兵、業務培訓。去年三地檢察機關以法律沙龍的形式，對跨區域盜竊共享汽車類案的法律適用和取證標準進行研討。今年5月三地又圍繞跨區域刑事犯罪中的認罪認罰從寬量刑建議、危險駕駛案件相對不起訴等主題進行交流和調研。7月崑山市檢察院舉辦嘉昆太三地「我的案件我來說」辦案故事講述活動，也得到了嘉定、太倉兄弟檢察院的積極響應。近期，三地檢察機關還將舉辦首屆檢察公益論壇，共同探討國家治理視野下區域公益保護的協同和完善。嘉昆太檢察協作搭建了多層次多領域的檢察業務交流平臺，有助於促進辦案能力和水平的共同提高。
二、思辨：嘉昆太跨區域檢察協作的實踐難題
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進發！嘉昆太跨區域檢察協作
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本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
可以看出各位嘉賓對於跨區域檢察協作的成效和價值是充分肯定的。在近兩年長三角區域檢察協作辦公室牽頭組織的滬蘇浙皖檢察機關聯合調研中發現，跨區域檢察協作還存在一些瓶頸問題，比如管轄、區域司法標準統一、檢察數據共享等等。在嘉昆太跨區域檢察協作實踐中有沒有遇以上問題，或其他困難呢？司法協作最初的目的是為了解決行政區域邊界糾紛的管轄問題，嘉昆太三地檢察機關具體協作過程中有沒有碰到管轄衝突的情況呢？
張瑩瑋
江蘇省太倉市檢察院副檢察長
目前長三角區域檢察機關關於跨區域案件的管轄和線索移送尚沒有專門的規定。雖然最高檢《關於長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》規定，「長江流域跨省的重大生態環境資源公益訴訟案件線索，多省均有管轄權的，應當本著有利於案件辦理和解決汙染損害問題的原則，由相關省級檢察院通過協商將線索移送生態環境資源損害結果主要發生地或處於長江下遊相鄰段的省級檢察院。協商不成的，報請最高人民檢察院協調解決。」但實踐中有的案件按照規定異地管轄更為適宜的，移送後異地卻不肯接收；有的案件兩地又會爭搶管轄權。跨省案件若無法根據協商原則來處理，則需要層報最高檢，程序繁瑣、時間冗長，不利於案件辦理。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
請問張教授，解決跨區域刑事案件的管轄，在理論上有什麼好的支撐依據嗎？
張棟
華東政法大學教授、博士生導師
我國刑事訴訟法對於犯罪管轄採取的是屬地優先，屬人其次的原則。實踐中對於跨地域犯罪情況，為解決案件管轄存在的諸多難題，一般通過司法解釋擴大明確屬地管轄的標準，如在電信詐騙類案件中列舉犯罪行為發生地、結果發生地的具體情形。如果雙方都有管轄權，可根據《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑訴規則》）規定，由最初受理的檢察院管轄；必要時，可以由主要犯罪地的檢察院管轄。涉及同一被告人的其他犯罪事實或者與現有案件相關聯的其他被告人的犯罪事實，應當本著利於查明犯罪事實和效率優先的原則，實行併案處理。檢察機關在審查案件過程中發現上述情況，應當通過補充偵查文書對公安機關提出要求。
如果管轄權不明或存在爭議如何解決？從「兩高一部」《關於辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》來看，應當優先通過協商來解決，經協商無法達成一致的，再由共同的上級指定。跨區域檢察辦案協作其目的就在於突出檢察一體化，提高訴訟效率，因此長三角區域檢察機關應當重點建立案件管轄的內部協商機制。對於自己沒有管轄權但案件已經進入檢察環節的，應先予以受理，再通過協商、指定方式進行確定；對於偵查中發現的沒有管轄權的犯罪線索，除情況緊急以外，一般應當移送有管轄權的部門處理。
當然，管轄協作也必須遵循合法性原則，不能超越法定的規則任意出入法律。管轄涉及到當事人的訴訟權利和司法程序正義，區域管轄協作改革總體上應當依照《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》中關於管轄的規定執行，不可以突破現有法律的明確界限。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
目前上海市檢察院第三分院已經形成跨行政區劃集中辦理環境資源保護類、食品藥品安全類刑事案件的模式，嘉昆太三地檢察機關是否可以通過借鑑跨區域檢察院的管轄經驗，協商約定一類案件的集中管轄？
韓東成
上海市檢察院第三分院檢察官
作為全國首家跨行政區劃檢察院，上海市檢察院第三分院更加側重於生態環境資源保護、食品藥品安全等具有跨區域、流動性特徵案件管轄的探索和實踐。以環境汙染犯罪案件為例，犯罪地包括環境汙染行為發生地和結果發生地，而前者又包括行為實施地以及預備地、開始地、途徑地、結束地等，後者又包括汙染物排放地、傾倒地、堆放地、汙染發生地等。實踐中這些案件容易存在管轄不明或者有爭議的情況，有時還會因涉及地方、局部利益受到幹擾，通過類案指定集中管轄，不僅減少「一案一協調」司法溝通成本，也有助於排除地方幹擾，促進司法標準統一。修訂後的《刑訴規則》第二十二條規定了對於「需要集中管轄的特定類型的案件」可以指定管轄，也是對實踐經驗的一種規範化提升，為做好跨區域案件的管轄工作提供了指引。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
除了管轄，嘉昆太跨區域檢察協作中還碰到哪些問題需要予以關注？
朱海翔
上海市嘉定區檢察院副檢察長
數據共享程度不高是當前區域檢察協作的薄弱環節。信息資源流轉速度直接決定了辦案效率，拓寬信息資源的共享範圍、打破信息資源流通的壁壘，對於縮短案件辦案期限，提高簡單案件適用速裁程序快速辦理有著至關重要的作用。而目前各地檢察機關除了統一業務應用系統外，其他公檢法平臺、智能輔助辦案系統並不相連，區域間數據無法實現互聯互通，不僅存在重複開發的弊端，也阻礙了長三角檢察區域協作的發展。
陳珺
江蘇省崑山市檢察院副檢察長
我認為在以下三個方面，三地檢察機關今後可以進行更深入的協作。一是機制銜接有待細化。現有的相關規定中，對於異地流轉的規定多為框架規定，如《檢察建議工作規定》第三條規定，需要向異地有關單位提出檢察建議時，應當徵求被建議單位所在地同級檢察院意見，並且如有不同意見需層報共同上級檢察院決定。對於此類情況，三地檢察機關可探索將流程更細化、對接更順暢，且由於嘉昆太屬跨省協作，可在檢察建議的跨區域執行、建議的針對性、舉措的落地性上開展有序銜接和意見徵詢。
二是區域協作推動力有待增強。比如在落實《加強環太湖領域生態環境保護檢察協作三年行動方案》中，對於發現的環境資源保護公益訴訟線索，三地檢察機關由於側重點不同，對於異地調查取證、管轄地區線索移送、本地區生態環境資源信息互通等方面需要全方位落實，尤其在相互提供人員、辦案場地、技術裝備、文件資料等方面加大協助力度，推動涉環境資源類問題與本地區相關部門共同協商解決，進一步有效縮短辦案時間、提高辦案效率，形成生態環境檢察保護大格局。再如，《關於建立滬蘇檢察機關未成年人刑事檢察工作異地協作機制的協議》籤訂以來，嘉昆太三地檢察機關異地幫教、相互交流學習已有序進行，但現階段對於未成年人保護僅限於刑事案件的辦理，需要進一步探索未成年人民事行政監督、一站式服務、深化綜合治理、借力社會支持體系等方面的多樣化需求。
三是區域執行標準有待統一。區域協作落腳點往往體現在標準的統一性中，比如目前蘇州地區對普通盜竊的追訴標準為2000元，而上海對普通盜竊的追訴標準為1000元，這給實踐中對同一犯罪嫌疑人跨區域實施犯罪的追訴和併案處理帶來困難。再如在落實《滬蘇浙皖社區服刑人員外出管理辦法（試行）》時，對於社區服刑人員外出準假的執行標準，三地檢察機關應當加強溝通，切實結合三地實際將該辦法細化落實，為打破司法壁壘、促進地區司法協作、服務區域經濟發展作出積極探索。
張棟
華東政法大學教授、博士生導師
地方刑事司法標準的不統一，是客觀存在且具有一定的地域性特點。由於各地經濟發展水平的複雜性，在最高法、最高檢沒有明確標準，或者留有餘地情況下，地方司法機關往往就會自行制定地方刑事司法標準。地方刑事司法的不統一主要表現為三個方面：一是「兩高」司法解釋對於個別罪名的立案標準明確授權給地方，比如盜竊罪、詐騙罪，長三角各地就有著不同的立案標準；二是「兩高」司法解釋對於個別罪名的定罪量刑情節規定不明確，地方司法機關進而自行制定相應標準；三是基於法官的自由裁量權以及地方量刑指導意見導致的同案不同判。我認為，按照罪刑法定以及法律面前人人平等的原則，對於第一種情形，應當在「兩高」層面予以統一，暫時可採取相對集中劃片域的方式來進行明確。對於行為人在不同地區實施犯罪，由於立案標準不同導致的問題，主要應當結合抓獲地是否具有個案管轄權、犯罪行為的連續性等綜合評判，實踐中一般併案處理，按照受理地司法標準進行審理；對於第二種、第三種情形，則可以通過地方協作、會籤紀要等形式，來推動區域司法政策的統一，達到維護司法公正目的。
三、創新：嘉昆太跨區域檢察協作的路徑優化
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進發！嘉昆太跨區域檢察協作
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本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
剛才大家談了不少區域檢察辦案協作中的好做法以及存在的問題，圍繞這些實踐難題，我們下一步該怎樣進一步深化完善區域檢察協作機制？
韓東成
上海市檢察院第三分院檢察官
我認為做好檢察協作，首先，管轄是靈魂。對於特殊類型的跨區域案件，明確管轄是順利辦理案件的前提。當然也要明確，特殊類型案件集中管轄並非「一肩挑」，要進一步釐清跨行政區劃檢察院與地方檢察機關之間的管轄界限，妥善處理二者之間的關係。其次，協作是基本。基於檢察一體原則，全國檢察機關形成整體統籌、上下一體、指揮靈敏、協作配合、統一行使檢察權的工作機制是基本要求。再次，機制是抓手。如上海市檢察院第三分院出臺《為服務長三角一體化發展提供檢察保障的九條意見》，以滬蘇浙皖跨省互涉大氣、水汙染公益訴訟案件為突破口，為實現相關案件跨省管轄提供檢察制供給。
張瑩瑋
江蘇省太倉市檢察院副檢察長
我認為跨區域檢察辦案協作應當在管轄協商、異地調查取證、詢問訊問、公益訴訟等領域進一步拓展。對於管轄這一塊，三地可否先明確，比如同一犯罪嫌疑人涉及多筆犯罪事實，遇到管轄權爭議時，由主要犯罪地、重罪地管轄。先行管轄院審查下來發現己方犯罪事實不成立的，可及時移送給有犯罪事實成立的院管轄。如果犯罪筆數、金額都差不多，而兩地又都想要案件，可以一同協商解決管轄爭議，或者可以輪案辦理。此外，三地檢察機關還可以結合「檢察長+河長」機制，積極參與界河、界湖的水汙染治理，針對上下遊不同行、左右岸不同步問題，推動三地地方行政機關協作配合，完善行政執法與刑事司法銜接機制，加強在案件線索移送、協作調查取證、鑑定評估標準、落實修復賠償義務等方面的統一協作，共商公益訴訟檢察與刑事檢察銜接以及相關法律適用。
朱海翔
上海市嘉定區檢察院副檢察長
我認為，三地檢察機關可以從以下三方面共同發力。第一，進一步加強信息資源互聯互通。充分發揮嘉昆太三地檢察機關在信息化領域的資源優勢，依託統一辦案業務系統平臺，加強內部信息共享，打破區域界線壁壘，在證據調取、線索移送等環節，進一步暢通信息交換流轉渠道，拓寬數據運用範圍，完善平臺數據項設置，強化匯總、分析、利用數據的能力，推動長三角檢察大數據平臺建設。
第二，進一步健全管轄權協商機制。跨區域犯罪涉及管轄權問題，考慮到目前長三角檢察區域協作辦公室在上海市院，為了減少請示層級，管轄爭議問題是否可以統一報送給該機構，由其審查決定或報請最高檢指定管轄。同時，選擇重點領域，在嚴厲打擊相關刑事犯罪的同時，探索開展聯合檢察監督，共同參與社會治理，以發揮出三地檢察監督的合力。
第三，進一步提高檢察服務的實效性。以虛開增值稅發票和危險駕駛案件為重點，針對涉營商環境案件不同地區可能存在的「同案不同判」問題進行分析和研判，爭取拿出切實可行的方案，促進區域間法律適用的統一性和協調性，增強企業對嘉昆太地區法治化營商環境的獲得感。同時，繼續加強嘉昆太三地檢察案件管理經驗的互通，探索在律師閱卷、會見預約、信息化協同平臺等方面推動實現嘉昆太檢察機關訴訟服務一體化。
陳珺
江蘇省崑山市檢察院副檢察長
為推動嘉昆太跨區域檢察協同發展，特別是重點領域重大案件的協作，三地檢察機關可以在辦案機制上立足實際、不斷創新。以非法集資類案件的辦理為例，第一，加強非法集資案件情報線索共享，通報轄區內存在跨區域非法集資線索，定期共享信息，做到各合作單位對轄區內的跨區域非法集資底數摸得清、理得明。第二，成立三地跨省非法集資案件刑事執法合作組織，建立合作機制，對於分別處理的跨區域非法集資刑事案件，應當按照有利於訴訟原則確定案件主辦地和案件分辦地，統一協調部署區域內跨省非法集資案件的偵查、起訴、審判工作，促進法律適用的一致性和協調性。第三，探索完善對跨省非法集資案件的平衡處理、追贓挽損以及跨區域外資企業和關聯企業案件辦理的具體做法。案件主辦地辦案機關應當負責就全案處理政策、證據要求及訴訟時限、資產處置等工作要求，及時向其他分辦地辦案機關作通報，配合有關部門最大限度追贓挽損。
張棟
華東政法大學教授、博士生導師
法治是國家治理和區域發展的基本方式，實現長三角更高質量一體化發展需要法治的保障。檢察機關是國家法律監督機關，在安全保障、環境保護、法律服務等方面，可以為長三角更高質量一體化發展提供優質的法治產品、檢察產品。建議嘉昆太三地檢察機關充分利用區位優勢，以重點領域、跨區域案件為重點，建立完善線索移送機制、統一證據標準和法律適用機制、異地調查取證協作機制、案件聯合會商機制、典型案例共同發布機制，將長三角區域司法協作的相關制度落地落實。
本期召集人 肖寧
上海市檢察院檢察官
@所有人
感謝張老師和各位同仁。大家的精彩發言不僅對嘉昆太跨區域檢察協作的深化有現實指導意義，對我們進一步做好長三角區域檢察協作工作也很有啟發、大有裨益。相信只要我們找準新定位，緊貼紮實推進長三角一體化發展國家戰略法治需求，聚焦協作、共享、統一、創新四個關鍵點，推動檢察協作提質增效、落細落實，久久為功，攜手打造區域檢察協作「長三角範例」，必定能為服務保障國家戰略貢獻長板、補齊短板、打造樣板，為下活「一體化」大棋局、做好「1+3>4」大文章，增添更多的法治砝碼。
文稿整理：嘉定區檢察院 梁春程
上海市檢察院 祁 堃
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原標題：《75號咖啡|推進一體化 共下一盤棋——長三角一體化進程中的檢察協作（一）： 進發！嘉昆太跨區域檢察協作》
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