農民建房誰來管？如何管？——山西臨汾農村飯店坍塌事故法律分析

2020年8月29日，山西省臨汾市襄汾縣陶寺鄉陳莊村聚仙飯店突發坍塌，事故造成29人遇難，7人重傷，21人輕傷。坍塌飯店負責人祁某某已經被刑事拘留，涉嫌過失以危險方法危害公共安全罪。

發生事故的聚仙飯店，最初是上世紀80年代初的農村自建房，但在隨後，多次進行了加蓋擴建。聚仙飯店，本是一座二層建築物，地上和地下各一層。飯店院子前後的兩座小樓中間，加蓋了預製板房頂，形成了飯店的「宴會廳」。之後，在這個房頂之上，又加蓋了頂棚。29日9點40分左右，飯店二層預製板瞬間整個倒塌下來，造成下面宴會廳內的客人，大多來不及逃生。

之前有法律人士發文分析，認為我國對於農民自建低層住宅存在法律規定的空白，法律的缺位導致農民建房行為處於失控和無人監管的狀態。事實真的是這樣嗎？應當由誰來監管，如何來監管？

事發的山西臨汾陳莊村聚仙飯店倒塌事件，實際上涉及到兩方面的行政監管法律問題，一是農民自建低層住宅的審批建設監管問題，一是住宅用房改為經營場所的審批監管問題。

一、農村建房的現狀

目前農民建房的正常審批程序，一般是由農戶向村委會提出建房申請，再向國土資源部門領取農戶建房審批表，而後又要先經過規劃部門（城建、國土、公路、電力、文廣、電信）依照選址規劃程序審批，再經國土資源管理部門逐級審批，從建房用地申請到審批終結，少則6至7個工作日，多則要兩個月以上時間。雖然近幾年政府相關部門加大了農村宅基地和農村建房的管理力度，但由於缺乏有效的手段，農民建房違法用地和違法建設的現象仍十分突出，存在擅自搭建、擅自加層等違法現象。

農村建房一開始基本都是作為低層住宅審批建造的，而後有一些農民為了增加收入，將自有的臨街、臨路住宅改為飯店，但是並沒有完成審批手續，相關的監管部門也放任不管，造成監管的空白地帶。

現在各地政府都大力推進鄉村旅遊經濟，增加農民收入，有很多農民住宅搖身一變改成了經營性的民宿酒店，在旅遊旺季也出現了民宿一房難求的現象，增加了人員聚集性的活動風險，建築結構安全風險和消防安全風險都大大增加。

二、現行建築法相關的法律、法規的規定

《中華人民共和國建築法》（以下簡稱「《建築法》」）第二條規定「在中華人民共和國境內從事建築活動，實施對建築活動的監督管理，應當遵守本法。」，但是該法第八十三條又規定「搶險救災及其他臨時性房屋建築和農民自建低層住宅的建築活動，不適用本法。」

《建設工程質量管理條例》（以下簡稱「《質量管理條例》」）第二條規定「凡在中華人民共和國境內從事建設工程的新建、擴建、改建等有關活動及實施對建設工程質量監督管理的，必須遵守本條例。本條例所稱建設工程，是指土木工程、建築工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程。」，但是該條例又在第八十條規定「搶險救災及其他臨時性房屋建築和農民自建低層住宅的建設活動，不適用本條例。」

《建設工程安全生產管理條例》（以下簡稱「《安全管理條例》」）第六十九條規定「搶險救災和農民自建低層住宅的安全生產管理，不適用本條例。」

從以上規定可以看出，農村自建低層住宅不適用《建築法》及《質量管理條例》和《安全管理條例》的規制，但是對於農村經營性用房的審批建設依然應當納入到以上法律法規的監管。

三、農民自建低層住宅的法律規定

根據《民用建築設計通則》中3.1.2的劃分標準，民用建築按地上層數或高度分類劃分應符合下列規定：1住宅建築按層數分類：一層至三層為低層住宅。

自1993年11月1日起就已施行的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》中規定：第十八條農村村民在村莊、集鎮規劃區內建住宅的，應當先向村集體經濟組織或者村民委員會提出建房申請，經村民會議討論通過後，按照下列審批程序辦理：

（一）需要使用耕地的，經鄉級人民政府審核、縣級人民政府建設行政主管部門審查同意並出具選址意見書後，方可依照《土地管理法》向縣級人民政府土地管理部門申請用地，經縣級人民政府批准後，由縣級人民政府土地管理部門劃撥土地；

（二）使用原有宅基地、村內空閒地和其他土地的，由鄉級人民政府根據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批准。

第二十一條在村莊、集鎮規劃區內，凡建築跨度、跨徑或者高度超出規定範圍的鄉（鎮）村企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業的建築工程，以及2層（含2層）以上的住宅，必須由取得相應的設計資質證書的單位進行設計，或者選用通用設計、標準設計。

上述條文均規定鄉鎮的農民自建低層房屋的建設活動，監管主體為鄉級人民政府，各地政府亦頒布相關管理辦法對農民自建低層住宅進行規定。

以山西省為例，山西省人民政府於1994年頒布《山西省村莊和集鎮規劃建設管理實施辦法》，並於1997年修正，該辦法中規定：

第三條縣級以上人民政府建設行政主管部門是本行政區域內村莊、集鎮規劃建設管理工作的主管部門。

鄉級人民政府負責本行政區域內的村莊集鎮規劃建設管理工作。

村莊和集鎮的村民委員會在鄉級人民政府委託範圍內負責本村莊或本集鎮的規劃建設管理工作。

第五條鄉級人民政府的主要職責是：（二）審批農村居民住宅建設的開工申請，並負責現場放樣、驗線。

第十五條（農村）二層以上住宅，必須由取得等級設計資質證書的建築設計單位或持有村鎮規劃設計專項證書的單位進行設計；也可選用縣級以上建設行政主管部門推薦的通用建築設計圖或標準設計圖。

第十七條村莊、集鎮內的各項建設，須按照下列規定辦理開工建設手續：（二）住宅建設，由建房單位和個人提出開工申請，經鄉級人民政府核查規劃選址意見書、用地批准文件和設計圖紙，發給建設許可證，派管理建設的人員到現場放樣、驗線後，方可開工建設。

由以上規定可以看出，農村農民自建低層住宅並沒有法律規定的空白，且規定的非常詳細，監管責任主體也非常明確。鄉級人民政府負責本行政區域內的村莊集鎮規劃建設管理工作。村莊和集鎮的村民委員會在鄉級人民政府委託範圍內負責本村莊或本集鎮的規劃建設管理工作。

四、居住用房改為經營用房的相關法律規定

《物權法》第七十七條規定「業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關係的業主同意。」

《最高人民法院關於審理建築物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第十條規定「業主將住宅改變為經營性用房，未按照物權法第七十七條的規定經有利害關係的業主同意，有利害關係的業主請求排除妨害、消除危險、恢復原狀或者賠償損失的，人民法院應予支持。將住宅改變為經營性用房的業主以多數有利害關係的業主同意其行為進行抗辯的，人民法院不予支持。」

該解釋中第十一條又規定「業主將住宅改變為經營性用房，本棟建築物內的其他業主，應當認定為物權法第七十七條所稱「有利害關係的業主」。建築區劃內，本棟建築物之外的業主，主張與自己有利害關係的，應證明其房屋價值、生活質量受到或者可能受到不利影響。」

《個體工商戶條例》第十九條規定「地方各級人民政府應當將個體工商戶所需生產經營場地納入城鄉建設規劃，統籌安排。個體工商戶經批准使用的經營場地，任何單位和個人不得侵佔。」

在我國，土地是歸於國家和集體所有的，並且土地的規劃是非常嚴格的，就連房子也並不例外，根據有關法律規定，將住宅或其他用房改作經營用房的，應徵得規劃和房管部門的同意。根據以上法律規定，農村個體工商戶在將農村住宅改為經營場所時，應當經過相鄰村民和村民委員會的同意，並經縣鄉規劃部門審批通過。

在農村個體工商戶登記時，應當加強對經營場所建設審批手續和現場的審核認定，尤其對於有人員聚集性的經營場所，如民宿酒店等，更應當從嚴審核認定。對於擅自將住宅改為經營場所的，應當不予工商登記發證。可以看出在該事故中，鄉工商所在給聚仙酒店發放工商執照並沒有認真審核。

即使在物權法出臺之前，對於農民建房的審批手續也非常嚴格。有些建設時間很早的農民住宅，在之後進行開挖地下室或者違法加建時，基層人民政府的監管人員也是睜一隻眼閉一隻眼。中國是一個很講人情的社會，這些監管人員往往會認為都是鄉裡鄉親的，甚至都沾親帶故，根本不好意思嚴格執法，再加上收點小恩小惠，就更加無法無天了。本次倒塌的聚仙飯店已經存在近40年，中間又存在多次違法搭建的行為，作為當地鄉政府的多任鄉長書記們不知道嗎？甚至說他們可能都多次去過這個飯店吃飯，不可能不知道。

綜上，現階段我國農村農民自建低層住宅及居住用房改為經營場所的法律規定製定非常詳細和完備，現在還欠缺的是監管人員的責任心，建房行為和經營行為都關係到人民群眾的重大生命財產安全，要破除親情社會的束縛，大膽嚴格執法，對於不負責任的監管人員追責到底，不能等出現重大安全事故再來追究責任。對於房屋建設初期直到目前在任的監管人員完善責任交接，對於前任監管人員發生的監管失職行為，後任監管人員有責任舉報追究，並在自己的任內解決相關問題，不將所謂的歷史遺留問題遺留給下一任監管人員，下一任監管人員也不要主動做接盤俠，離任交接的不僅僅是財務，更是責任。

作者：席緒軍律師/上海七方律師事務所