【編者按】
上海正建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，需要一流的城市建設與管理支撐。
在世界超大型城市中，東京是城市管理最好的城市之一。它的安全、有序、整潔、便利、繁榮一直為人稱道。東京和上海在中心城區面積、中心城區人口、城鎮化率等指標上水平相當，具有很強的可類比性。去年，上海專門組織調研組，前往東京交流、學習、感受城市管理精細化的具體成效和做法，並舉辦「上海-東京管理精細化研討會」。
從今天起，解放日報.上觀新聞推出「東京城市建設與管理的啟示」系列報導，聚焦東京在城市建設、運營、管理方面的優秀舉措，採訪相關專家，為上海探索超大城市治理、提升城市管理能力建言獻策。
舒適的步道、清爽的綠地……這些容易被人們忽略的公共空間，是城市提升生活品質、留住人才的關鍵因素。在上海這樣的超大城市，建設用地也面臨「天花板」，如何增加公共空間的數量，提升城市品質和布局，一直是個熱點話題。
但在土地資源更緊缺的東京，公共空間竟隨處可見。在林立高樓之下，是寬敞舒適的步行道和綠地。數據顯示，佔地面積不足上海1/3的東京，擁有超過190萬平方米公共空間，相當於41座「東京巨蛋」。而一座「東京巨蛋」，可容納5.5萬人觀賽。要把公共空間「擠出來」，秘訣是什麼？
東京站新老建築對比
高密度開發不只是蓋新樓
高密度開發是東京城市布局的特點，但這不代表只蓋新樓。20世紀90年代初，東京房地產泡沫破滅，地價急速下降。進入後泡沫經濟時代，日本通過多核心城市格局規劃和城市更新，讓土地不斷增值。首先是激活存量空間。
日本最傳統的商區——東京火車站周邊，曾有眾多低矮老房。參與東京站區域更新的株式會社日建設計副社長中分毅說，恢復東京站活力的一大手法就是對老建築進行改造，而且採用獨特的官民協作方式。
東京站大樓是日本軌道交通的樞紐車站標誌，在戰火中遭到破壞，東京政府由於資金匱乏無法完成大樓全部修復工作。通過官民協作，政府引入民企共同開發，並把車站大樓上方的空餘容積率出售給周邊項目，以此獲得改造資金。
東京站升級改造花費了14年，在這期間，周邊區域發生巨大變化。一方面，參與改造的民營開發公司為了收回前期投入成本，進行了一系列車站配套開發，包括周邊商業、辦公樓、住宅等多種業態，想方設法提升區域品質。同時，車站出售的容積率得以充分利用，車站大樓周邊許多寫字樓拔地而起，逐步形成產業集聚區，日本大多數金融公司總部都集中在這裡。
東京站附近集聚了許多企業
不過，東京站區域改造十分注重因地制宜——不一味保留所有老建築。例如，在東京站附近的八重洲口，有一座老車站大樓，不僅阻礙視野，阻擋海上吹來的涼風，而且站前空間狹小、不便利。經過多方評估，大樓最終被拆除。拆除後，原地改建為步行為主的公共設施，兩側修建高層商辦建築。
在城市更新中，東京站周邊日益繁華。在夜間衛星影像上，它是東京最明亮的區域，人氣和經濟非常活躍。最高級的商務中心，最時尚的年輕人都匯聚在此。
造大樓更要造新公共空間
要讓城市布滿公共空間，只靠政府遠遠不夠。在東京，有許多嶄新的公共空間是開發商「主動」建造的。
這得益於東京政府的引導。2002年，東京制定城市再生特區制度，核心之一就是確定公共貢獻與放寬控制的關係，激勵開發商建設公共空間。
根據規定，開發商在開發新大樓時，如果通過規劃設計，把道路、人行道、地鐵等聯通設施，和藝術、醫療、文化教育等生活服務設施進行一體化建設。作為回報，他們可以獲得容積率獎勵，造的樓房可以更高更大。
日本最早的公共空間是三井大廈55廣場。開發商在廣場配備了舞臺、咖啡座、綠化景觀……廣場逐漸成為最具人氣的空間。為此，開發商得到了相應容積率獎勵，造出當時的日本第一高樓。
考慮到操作便利性，東京政府制定了非常詳細的名錄，確定被納入公共貢獻的對象範圍。開發者在建設公共空間上做了多少貢獻，可以被量化和測算，最後轉化為相應的容積率獎勵。
而且，東京還制定了一項規則，高強度開發後結餘的土地，要用作公共設施用地，從而降低建築密度，增加活動空間。
在東京站附近，許多大樓「後退」，騰出空間轉為步行空間，空間裡擺放許多咖啡座。有的辦公樓一層改為商鋪，利用公共空間舉辦活動。
對開發商來說，雖然所有土地的面積縮小了，但是公共設施增加反而促進了土地價值提升。如今，周末到訪東京站周邊商務區的人數大幅增加，幾乎達到平時工作日的地區人數。
東京巨蛋
華高萊斯國際地產顧問公司董事長李忠說：「民間進行規劃、制定措施，官方給優惠共同復興。這種模式推動了東京高密度地區空間的重構。」根據計算，東京都的公共空間達到190萬平方米，相當於41個「東京巨蛋」。「如果建一個同等大小的空間不見得有人用，但是把這些空間散落在城市各個角落，反而能提升市民的生活質量」。
向上發展還要向下要空間
東京地上的高樓迭起，地下空間同樣發達。去年，上海住建委組織調研組前往東京調研。上海市住建委政研室主任徐存福表示，東京不僅地下、地面、地上實現了一體化開發，而且有許多公共空間，人性化程度很高。「走在地下和在馬路上一樣方便」。
日本地下空間開發與樞紐車站緊密相關。由於地價日益高企、鐵路需求增加，日本樞紐車站開發從地上轉向地下，在20世紀60年代達到高峰期，許多城市功能轉到地下。此外，樞紐車站的車站前廣場也成為高密度開發的重點。
八重洲地下商業街
樞紐車站的地下通道直接連通周邊大樓，一路上配備了許多地下商場和商店，行人不會覺得無聊。東京站的八重洲地下商業街，是東京最大規模的集中地下商業區域。東京站商務區大丸有，所有大樓地下室、地下通道都和地下車站相連，方便白領上下班。在東京的23區中，公共運輸與步行、自行車的交通分擔率高達約90%。
要開發更需可持續管理
城市開發後，還需要持續又「貼肉」的管理。
從國際案例來看，每個區域的管理要強調屬地化「協同共治」。東京都依法成立了東京市福祉城市治理推進協議會，委員包括各行各業人士，包括議員、普通市民、政府行政人員等，任期2年。他們負責調查和審議福祉城市治理的基本事項，確保公共利益最大化。
運作資金也是持續性管理的關鍵。這一點可以參考英國BID(商業促進區)模式。BID區域的私營業主被強制徵收一定稅收用於區域發展，尤其關注「最後一公裡」交通系統的建設，提升整個區域價值。
「只有『利益高度相關性』的主體，才會建立共同的利益導向，一起促進物業持續增值。」徐存福說，在上海可以根據公共步行空間周邊的具體情況，選擇條件較成熟的地區，試點實行BID的模式，鼓勵更多市場參與，以權益相關推進協同共治。條件相對較弱的地區，根據誰受益誰負責，根據受益差異擬定差異化收費規則。鼓勵更多社區參與公共步行空間公共活動組織等。
東京啟示：鼓勵「協同共治」模式
近年來，上海不斷通過城市更新創造更多公共空間，主要以政府主導為主。一些老建築因為修繕和運維資金過於龐大，遲遲提不上改造日程。但是，東京城市高密度開發中，官民協作貫穿始終。
東京不僅僅依託政府自上而下管理，而且還探索體制機制創新，建立「協同共治」模式。在法規框架內，東京政府充分發揮社會民間的多元化參與作用，削減政府財政和人員投入，推動公共服務改革。具體包括：協同決策、協同執行、公共受益機制；依託信息化手段，建立更為實時和高效化運維監督機制；探索持續性運作資金籌集體系。
「公」與「私」要融合，也要清晰區分。如果沒有「確權」概念，很難持續有效激勵社會主體參與開發。所謂「確權」就是清晰界定「公」「私」邊界，制定精細、明確的獎勵規則，鼓勵開發商建設公共空間。
城市核心區開發還需要彈性的容積率政策。華東建築設計研究院院長張俊傑說，上海走高質量發展之路，可以借鑑東京經驗，制定積極有效的容積率政策，支持引導城市核心區的開發。
「日本的容積率政策是非常彈性的。」張俊傑表示，日本以創新方式開放城市建設容積率，不僅採用容積率獎勵政策，還在特定的重要規劃區域執行特殊的容積率政策，希望以此提升以東京為首的大都市圈的資源集聚度，在新一輪的國際競爭中獲勝。
來源: 上觀新聞