導讀：開展全域土地綜合整治，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要實踐，是新時期土地制度創新的重要探索，是實施鄉村振興戰略的平臺抓手。當前，在地方試點申報中存在工作定位不準、成果要求不明、項目融資困難、缺乏有效監管等問題。為科學指導試點工作，在總結地方全域土地綜合整治試點做法和經驗的基礎上，提出推進全域土地綜合整治試點工作路徑的建議。
一、 試點主要做法
為貫徹落實習近平生態文明思想，實施鄉村振興戰略，浙江省在總結「千村示範、萬村整治」實踐成果的基礎上，率先在全國提出開展全域土地綜合整治。2018年7月，浙江省自然資源廳編制了《浙江省實施全域整治助推鄉村振興戰略行動計劃工作方案》，獲得自然資源部批覆同意；同年8月，浙江省人民政府辦公廳印發《關於實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見》（浙政辦發〔2018〕80號），明確了試點工程的總體要求、主要任務、政策措施、工作保障等。為統一工程實施，浙江省專門成立了省級保護耕地和全域土地綜合整治與生態修復領導小組，印發了《全域土地綜合整治與生態修復工程三年行動計劃（2018-2020 年）》，明確了省級部門職責分工和各市縣工作任務，提出到2020年，全省實施全域土地綜合整治與生態修復工程500個，覆蓋300 個鄉鎮、2000 個行政村。截止2019年底，浙江省共實施410個鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程，涉及1436個行政村，土地總面積990萬畝，預算總投資802億元。試點工程以產業為引導，湧現了一批典型模式，包括產業生態融合型、城郊低效建設用地整治型、現代農業引領型、鄉村旅遊帶動型、特色村莊改造修復型、農田整治保護性等，與鄉村振興規劃提出的農村發展類型相匹配，實現了以產業興旺、生態宜居為基底，帶動鄉風文明、治理有效、生活富裕。
繼浙江之後，河南、湖北等多省積極跟進。2018年11月22日，河南省人民政府向自然資源部報送了《河南省開展全域國土綜合整治助推鄉村振興戰略實施工作方案的函》（豫政函〔2018〕100號），制定了《河南省開展全域國土綜合整治助推鄉村振興戰略實施工作方案》，明確了編制村莊規劃、擇優選擇試點、制訂實施方案、開展綜合整治等工作任務；2019年11月1日，湖北省人民政府批轉省自然資源廳《關於推進全域國土綜合整治的意見》（鄂政發〔2019〕25號），提出「一治理四整治一綠化」具體措施，明確了七項支持政策；2020年4月21日，印發《省全域國土綜合整治領導小組辦公室關於申報全域國土綜合整治項目的通知》，明確了工作任務、申報條件、申報程序、工作要求等，給出了《全域國土綜合整治項目實施方案編制要點》。同時期，上海郊野公園建設、武漢田園綜合體建設、成都市小組衛生整治等工作，以及湖南省安仁稻田公園、重慶市銅梁奇彩夢園、山東省臨沂市蘭山區李官鎮整鎮整治等項目實踐，都體現了全域土地綜合整治的基本內涵，創造了新時期國土綜合整治新模式。
開展全域土地綜合整治，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要實踐，是實現土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項農村土地管理制度供給和自上而下的頂層設計，是自然資源部履行統一國土空間用途管制和生態保護修復職責、實施鄉村振興戰略的平臺抓手。各省正在實施的全域土地綜合整治試點，在保留傳統土地整治做法的基礎上，突出以村莊規劃為統領，以制度創新為重點，整合各類建設項目和資金，實施全域全要素整治，築牢耕地和生態保護紅線，有效推動了空間規劃落地和用途管制。
主要做法
一是以鄉鎮或行政村為實施單元，開展全域規劃、全域設計、全域整治。各省試點均強調了村莊規劃的引領性，明確以一個或數個行政村為實施單元，少部分以鎮域為實施單元，編制村級土地利用規劃或村莊規劃，按照上級規劃規定的約束目標和用途管制要求，科學劃定農業生產、生活、生態空間，並針對耕地細碎化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等問題，以及農業農村發展所需要的基礎設施和公共服務設施等，開展全域全要素設計、一體化實施，優化「三生」格局，夯實鄉村振興的發展基礎，推動了以土地整治為平臺支撐的全產業鏈發展。
二是以土地整治為平臺，統籌農村各類建設項目，實施「土地整治+」模式，實現土地整治效益的最大化。多年來，由於考核目標的單一性，土地整治較少體現「綜合整治」的要求，主要以單一的土地整理、土地開發、土地復墾、高標準基本農田建設等為主，土地整治的功能價值沒有被激發。隨著「土地整治+」模式的出現，給全域土地綜合整治注入了強大活力，各地以土地整治為平臺，以土地制度為保障，通過土地整治推動城鄉土地要素的優化配置和保值升值，有效地延長了土地整治產業鏈、價值鏈和生態鏈，極大豐富了土地整治功能，為實施鄉村振興戰略提供了強勁動力。
三是明確項目工作要求，規範項目申報工作。為了加強試點項目管理，浙江、河南、江蘇等省出臺了全域土地綜合整治工程方案，明確要求試點單位組織編制村莊規劃和實施方案，一些省要求編制試點工作方案或建設方案，主要規定了工作目標任務、子項目安排及資金概算、整體進度計劃和保障措施等。湖北省提出了加強項目管理的具體措施，包括加強組織領導、完善體制機制、簡化審批程序、加強項目監管、嚴防各類問題等。在管理職責上，多數省強調了市縣級政府的主體責任，省級部門主要負責實施方案審查和實施監管。
四是出臺試點支持政策，保障試點工程順利實施。浙江省提出實行永久基本農田整備區制度，允許土地整治調整優化土地利用規劃和布局，對新增建設用地預留指標不超過建設用地復墾面積的20%獎勵，實施人均村莊建設面積差異化獎勵政策，允許城鄉建設用地增減掛鈎指標在省內流轉，對工程施工有關規費進行減免等。湖北省提出了七項支持政策，包括調整永久基本農田、允許「兩項指標」省內交易、保障農村產業融合發展用地、給予社會資本3%的用地計劃指標和資金獎補、構建農民權益保障和利益共享機制等。各地支持政策主要涵蓋現有土地制度，包括試點工程所引起的規劃編制與調整、永久基本農田管理、佔補平衡指標使用、農業農村發展產業用地、農用地徵收和轉用等。
二、 遇到的主要問題
一是缺少明確的成果要求和實施流程，增加了後期實施監管的難度。多省試點通知，一般要求編制村莊規劃、實施方案，對於各個工作階段形成什麼樣的成果沒有具體要求。單一實施方案是無法對接現有土地制度有關報件規定，也無法形成後期實施監管的依據。作為實施方案，通常需要可行性研究報告作為附件，涉及村莊規劃調整的，還需要編制村莊規劃；涉及永久基本農田調整的，還需要編制永久基本農田調整方案；涉及建設佔用的，還需要編制用地審批的組成要件等。這些內容都沒有在各省文件中明確。
二是缺乏科學的規劃指引，現有村莊規劃的實用性不足。多年來，住建、農業農村、自然資源等部門出臺了多個村莊規劃的政策文件和技術標準，包括《村莊整治規劃編制辦法》《村莊整治技術標準》《村土地利用規劃編制技術導則》《美麗鄉村建設指南》等。各省自然資源和住建部門按照鄉村振興要求，出臺了省級村莊規劃編制技術指南、導則、指引等。各部門村莊規劃的側重點各不相同，內容要求不一。單一的村莊建設規劃或產業發展規劃，無法兼顧用途管制和生態修復要求，無法約束投資人的開發行為。
三是不能正確把握全域土地綜合整治內涵和目標任務，全域整治的綜合性、整體性不足。全域土地綜合整治採用「內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合」的綜合性手段，通過全域規劃、整體設計、綜合治理、多措並舉，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，解決鄉村耕地細碎化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等綜合性問題。沒有土地收益的支持，試點工程融資是很難實現的。個別市縣在申報試點時，僅是安排收益好的土地開發、補充耕地、耕地質量提升、土地復墾等項目，割裂了全域土地綜合整治的整體性、系統性。
四是缺少資金支持，社會資本投入動力不足。在經濟下行壓力加大，各級政府財政投資銳減以及清理地方政府債務的背景下，一些省提出的試點獎勵政策，兌現難度大。在中西部地區，補充耕地和增減掛鈎指標在本地出現加大盈餘，不能跨省區交易；社會資本收益有限，投資全域土地綜合整治的熱情不高，依靠社會融資的路徑較難實現。
五是缺少有效的實施監管措施。《中共中央 國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）提出，改進佔補平衡制度，大力實施土地整治，落實耕地保護和佔補平衡任務。新時期，佔補平衡已從單一的補充耕地，轉變為耕地數量、質量、生態「三位一體」保護並重。試點工程如何落實新的政策要求，將國家佔補平衡政策落到實處，還缺乏統籌全域整治項目補充耕地的制度設計。
三、 有關建議
一是堅持規則先行，制定試點實施辦法，明確試點工作成果要求，規範試點工程申報和實施。各地應在194號文的基礎上，按照各省自然資源稟賦、區域經濟社會條件、管理要求等，制定省級全域土地綜合整治指導意見或工作指南，明確試點申報的成果和工作內容，對接現有土地制度，將相關要求細化到申報工作中，並提出融合有關審批事項的成果要求。涉及村莊規劃調整、永久基本農田調整、土地指標交易、農用地轉建設用地等審批事項，要細化工作流程和報件內容，最終實現整合審批事項的工作目標。國家方面要做好各省試點工作的指導，積極協調有關政策，修改有關制度，制定技術標準，為試點工程實施提供政策支持。
二是堅持村莊規劃的法定地位，完善村莊規劃內容，提高村莊規劃的實用性。《土地管理法》《城鄉規劃法》明確了村莊規劃的法定地位。村莊規劃是村域範圍內用途管制和各項建設的依據，更是全域土地綜合整治的依據。同時，原國土部門建立了以土地整治規劃、土地使用標準為基礎，以項目規劃設計、土地權屬調整、農田建設標準、農用地分等定級為支撐的土地整治規劃標準體系，補充了現有村莊規劃內容的不足。當前，應抓緊研究制定全域土地綜合整治引導下的村莊規劃編制技術指南，將整治任務、指標和工程布局落實到土地利用分區、用途管制等工作中；研究制定全域土地綜合整治實施方案編制規程，將整治目標任務分解到單個建設項目中，分析投融資能力，制定實施計劃，明確近遠期耕地保護和生態修復任務，從嚴管控各類項目建設，嚴格耕地保護，嚴格生態空間準入。
三是堅持以全域土地綜合整治為平臺工具，推動村莊發展和鄉村振興。遵循自然與歷史結合的村莊發展規律，以落實耕地保護、生態保護、村莊風貌和歷史文化保護為首要任務，兼顧村莊產業發展，開展國土整治與生態修復潛力分析，核實上級規劃提出的耕地保護、建設用地節約集約利用和生態保護目標，以科學規劃統領全域土地綜合整治試點實施。打造全域土地綜合整治平臺，統籌村莊發展類型和目標，整合近遠期建設項目，分類提出建設準入規則和用地標準，以公開透明的土地整治工作流程推動村莊規劃落地和整治後的上圖入庫，將土地整治真正打造成為保護耕地、保護鄉村生態環境、維護農民權益和保護投資者收益的平臺工具，全面推動鄉村振興。
四是堅持制度創新，以試點實施推動全域土地綜合整治制度建設。土地制度是我國的基本制度，承載了鄉村振興所需的土地、勞動力、資金等要素。《中共中央國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，實施城鄉土地統一調查、統一規劃、統一整治、統一登記，推動土地要素市場化配置。土地整治是實現從規劃到登記的中間載體，是推動鄉村振興的平臺抓手。以土地整治為紐帶，連結村莊規劃、用地審批、農村土地改革、佔補平衡交易、不動產登記等制度，建立項目申報、過程管理、項目驗收、實施監管等全過程管理制度，同時簡化辦事流程，實現土地整治效益的最大化，實現土地制度紅利的最優化，全面激發鄉村振興活力。
五是堅持市場化原則，建立精簡高效的運行機制。改革開放40多年來，我國土地整治順應時代要求，建立了完善的政策體系、規劃體系、工程體系和標準體系，為落實耕地保護和節約集約用地政策提供了有力支撐。面對機構改革後的新定位，全域土地綜合整治試點應配合國家農村土地制度改革和農村產權制度改革，發揮工作優勢，統籌政策、規劃、項目和資金，全面解決農村地區土地利用的突出問題。在機制上，綜合運用佔補平衡、農村土地改革、農村集體經營性建設用地入市等政策，除為試點工程進行融資外，還需建立共建共保工作格局。在工作上，不斷完善試點工作程序和報件成果，簡化永久基本農田調整方案審批流程，簡化試點區域建設用地報批程序，優化土地指標入市交易程序，真正將國土整治打造成為國土空間用途管制的政策工具，將國土整治融入自然資源管理業務鏈條。在資金投入上，國家層面設立土地綜合整治資金專項支持試點工程，探索土地綜合整治節餘指標跨省域流轉政策，制定社會資本參與全域土地綜合整治的指導意見，保障社會資本投入的合法性。
六是堅持政府主導、農民主體，加強試點工程實施監管、年度評估和績效考核。建立政府主導、部門協同、農民主體、市場化運作的工作機制，依法維護農民和農村集體經濟組織的主體地位；充分尊重農民意願，讓廣大農民積極參與試點工程全過程，共享整治成果。各級自然資源部門要切實履行好監管責任，抓好關鍵環節，細化工作要求。省級部門負責試點選址和立項審查，對工程實施進行監測，開展年度評估，工程竣工後組織驗收和績效評估；市縣級部門要組織編制實施方案、規劃設計和年度計劃，做好日常實施管理、質量監督、項目初驗等工作。試點完成後，各級自然資源部門要及時上圖入庫，及時總結經驗，儘早形成可推廣的制度體系。
備註：文章來源於《中國土地》
作者介紹：李紅舉 研究員 自然資源部國土整治中心
當前，全域土地綜合整治已上升為國家層面的戰略部署，全面推進國土綜合整治，加快修復國土功能，提高國土開發利用質量和效益，已成為統籌推進現代化建設、生態文明建設、鄉村振興和城鄉融合的關鍵要點。
在同一空間上，鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題並存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經難以完全解決綜合問題。如何在新時代背景下，進行全域規劃、整體設計、綜合治理、多措並舉，用綜合性整治手段進行全域土地綜合整治成為各相關單位亟待解決的問題。鑑於此，中科地信（北京）遙感信息技術研究院特舉辦「鄉村振興下的全域土地綜合整治與生態修復」培訓會議。現通知如下：
鄉村振興下的全域土地綜合整治與生態修復」培訓會議的通知
（一）政府相關管理部門，自然資源（農林業、水利）、生態環境、發展改革、城鄉規劃、海洋管理、礦山管理的技術編制單位骨幹、大專院校專業老師及土地整治、修復相關從業人員等。
（二）各級自然資源廳局部門分管領導，自然資源調查監測處（科、股）、耕地保護監督處（科、股）、村鎮規劃處（科、股）、生態修復處（科、股）建設用地管理處、地環處（科、股）及相關事業單位的負責人及技術骨幹；從事鄉村規劃、耕地佔補平衡、土地整治、生態修復、基本農田劃定等工作的相關專業機構技術骨幹及負責人。
2020年11月13日—11月16日 （13日全天報到） 浙 江 * 杭 州
技巧講解 + 案例演示 + 疑難解答 + 達標測評。
課程大綱
1、浙江土地開發整理、生態環境綜合整治、修復與提升的歷程；
第一期 試點鄉村考察部分照片：
培訓講師
來自知名院校、行業領域內權威專家，參與全域土地綜合整治相關項目的實戰大咖，擁有豐富的項目技術經驗，具有資深的技術底蘊和專業背景。
A類：3680元/人（含報名、培訓、資料、稅費），食宿可安排，費用需自理。
B類：4680元/人（含報名、培訓、資料、證書申報、稅費等），食宿可統一安排，費用需自理。
課程學習考核通過後，可申報工業和信息化部人才交流中心頒發工業和信息化人才能力提升證書——生態修復項目管理師(高級)，還可申請其他項目證書，詳情需諮詢工作人員。
（一）參會學員均可免費獲得中科地信獨家收集整理的《國土空間綜合整治與生態修復資料合集（2020版）》電子版資料（含政策彙編、PPT文檔、視頻文件等）。
（二）參會2人以上單位，可免費獲得51GIS學院最新推出的《ArcGIS全系統應用（整套工具）》網課一套，共計75課時800分鐘，價值2000元。
（三）企業若提供企業及產品信息，也可在中科地信自媒體平臺上宣傳推廣。