#三大體系#我國關於調解的表述各不相同，但基本都包含了「調解是當事人在第三方協助下，達成協議解決爭議的活動」的基本內涵。調解組織的角色特質最核心的內容是調解人的中立性。在調解過程中，一個中立客觀的調解人較容易在未預設立場的情況下，協助爭議雙方當事人解決爭議。
事業單位是以社會公益為目的，由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。肇始於2000年的事業單位人事制度改革，以推行聘用制度和崗位管理為基本方向。2011年事業單位改革的基本方向是對事業單位進行科學的分類，是企業性質的要轉為企業，是機關的要回到機關序列，真正具有公益服務性質的組織才是嚴格意義上的事業單位。事業單位改革過程中伴隨著人事爭議的大量發生。根據《事業單位人事管理條例》《人事爭議處理規定》《勞動爭議調解仲裁法》的規定，事業單位人事爭議的處理路徑有協商、調解、仲裁、訴訟以及申請覆核、申訴等。在諸多爭議解決方式中，調解作為一種自願可選擇的程序，其制度價值並沒有得到足夠的重視。
調解制度具有獨特的解紛價值
《布萊克法律詞典》對調解的解釋為：調解是一種沒有拘束力的爭議解決方法，在這一過程中中立的第三方努力幫助爭議方達成彼此滿意的解決方案。英國《牛津法律詞典》中對於調解的解釋，也強調了獨立第三人作為調解人，協助雙方當事人達成彼此接受的解決方案的過程。我國關於調解的表述各不相同，但基本都包含了「調解是當事人在第三方協助下，達成協議解決爭議的活動」的基本內涵。調解組織的角色特質最核心的內容是調解人的中立性。在調解過程中，一個中立客觀的調解人較容易在未預設立場的情況下，協助爭議雙方當事人解決爭議。具體而言，調解的制度價值體現在以下方面。
第一，調解建立在協商的基礎上，與仲裁和訴訟相比，減少了對抗性，更有利於維繫雙方當事人的關係。調解特別適合用來處理當事人間法律或情感關係複雜，或是有依存關係之當事人之間的爭議。事業單位作為一類特殊組織，其與工作人員的關係具有穩定性和長期性的特質，相互依存關係非常明確。在此過程中發生的爭議，如果能夠通過非對抗性、溫和的方式處理和解決，對於雙方關係的維繫及社會的安定都有著很好的作用。
第二，調解費用低，靈活、迅速，可以有效降低當事人的糾紛解決成本，更有利於糾紛的處理和解決。調解不收費，而且調解程序非常靈活，調解期限也很短，不必像仲裁和訴訟一樣要嚴格按照法定程序進行，不受實體法和以前判例的影響，這些都能夠降低當事人解決糾紛的經濟成本和時間成本。同時，由於調解是雙方當事人自願選擇的程序，調解協議是雙方合意的結果，因而，更利於協議的履行和糾紛的解決。
第三，調解協議更能體現實質正義，更有利於糾紛的處理和解決。調解過程不強調雙方當事人的對與錯、輸與贏，而是強調雙方當事人的雙贏，是雙方當事人合意的結果。這個調解協議反映了雙方當事人的真實意願，更能體現實質正義，更有利於糾紛的處理和解決。
當前調解制度體系存在漏洞
一方面，現有調解制度比較原則和單薄，規定相對分散，效力層級較低。《人事爭議處理規定》第三條和《事業單位人事管理條例》第三十七條是事業單位人事爭議調解制度的核心規定。而這兩條規定只是一個原則性的規定，缺乏具體可操作的制度支撐。《人事爭議處理規定》第三條僅規定了調解是人事爭議的一個解決程序。當事人在不願協商或協商不成的情況下可以向主管部門申請調解，其中軍隊聘用單位與文職人員的人事爭議，可以向聘用單位的上一級單位申請調解。而《事業單位人事管理條例》第三十七條僅僅原則性地規定了事業單位工作人員與所在單位發生人事爭議的，依照《勞動爭議調解仲裁法》等有關規定處理。除此之外，人力資源和社會保障部聯合各部委發布的意見以及各事業單位主管部門發布的意見、辦法等也是事業單位人事爭議調解制度的依據。這些規定不僅分散，而且效力層級比較低。尤為重要的是，事業單位人事爭議調解制度的相關規定之間還存在著衝突。最突出的問題是，事業單位人事爭議調解制度是按照《人事爭議處理規定》及人力資源和社會保障部聯合各部委發布的意見、辦法的規定，建立自己特有的調解組織，還是按照《勞動爭議調解仲裁法》的勞動人事爭議調解制度一體化地適用，在目前的法律、法規、規章、意見中找不到明確而具體的規定。
另一方面，調解組織角色認知模糊。目前事業單位人事爭議調解組織應該有兩類，一類是設在事業單位內部的調解組織，一類是事業單位主管部門設立的調解組織。無論哪種類型的調解組織，其角色認知都比較模糊。以高校的人事爭議調解委員會為例，高校的人事爭議調解委員會設在學校內部，其組成人員包括職工代表、學校代表和學校工會代表。這些代表都是學校教職工，與學校和當事人之間有著千絲萬縷的聯繫。因此，很難以中立第三方的角色居中調解人事爭議案件。此外，事業單位人事爭議調解組織的設立不具普遍性。北京作為全國政治經濟文化中心，其公立高校並未全部建立人事爭議調解組織，更遑論其他地方高校，調解組織還有待發揮更大作用。
使調解制度更好發揮作用
第一，明確事業單位人事爭議調解制度的程序法律依據是《勞動爭議調解仲裁法》。《人事爭議處理規定》是關於人事爭議處理的程序法依據，是由中組部、人力資源和社會保障部、總政治部以人社部發〔2011〕88號文聯合發布的，屬於部門規章。而《事業單位人事管理條例》是由國務院頒布實施的，屬於行政法規。從法的效力層級來說，《事業單位人事管理條例》的效力優於《人事爭議處理規定》。從調解對象來說，《人事爭議處理規定》調整所有的人事爭議。事業單位人事爭議僅是其中的一個組成部分，其調解對象還包括聘任制公務員與機關之間的人事爭議、參公管理的單位與工作人員之間的人事爭議、社團組織與其工作人員之間的人事爭議以及軍隊聘用單位與文職人員之間的人事爭議等。而《事業單位人事管理條例》是關於事業單位的專門立法，主要是關於事業單位人事管理的實體方面的規範，也涉及事業單位人事爭議處理的內容。因此，《事業單位人事管理條例》作為特別法優先適用於作為一般法的《人事爭議處理規定》。
總之，《事業單位人事管理條例》是事業單位人事爭議處理制度優先適用的法律規範。而《事業單位人事管理條例》中已經明確規定了事業單位與其工作人員之間的人事爭議適用《勞動爭議調解仲裁法》的規定。由此我們可以得出一個確定的結論：事業單位人事爭議的實體法律規範適用《事業單位人事管理條例》，程序法律規範適用《勞動爭議調解仲裁法》的規定。基於此，事業單位人事爭議調解制度也應該適用《勞動爭議調解仲裁法》中關於調解的規定。
第二，應著力打造行業性和區域性的事業單位人事爭議調解組織。既然事業單位人事爭議調解適用《勞動爭議調解仲裁法》的規定，那麼《勞動爭議調解仲裁法》規定的三類調解組織也應該是事業單位人事爭議的調解組織。但由於事業單位內部的調解組織具有構造上的先天缺陷，並不能很好地發揮作用。因此，事業單位應該充分發揮社會化的調解組織的作用。在社會化的調解組織中，事業單位應該著力打造行業性和區域性的人事爭議調解組織。事業單位涵蓋的領域和行業主要包括教科文衛體等，行業特色鮮明是事業單位區別於其他企業的一大特點。而且，全國各地的事業單位管理政策差異較大。行業性和區域性的事業單位人事爭議調解組織熟悉和了解本行業、本地區的情況。尤為重要的是，行業性、區域性的事業單位調解組織超然於人事爭議雙方當事人，符合調解人的中立性這一角色特質，能夠更好地發揮作用。
第三，統一併擴大事業單位人事爭議調解的受案範圍。事業單位人事爭議調解的受案範圍在全國層面並沒有明確的規定。比照人事爭議的適用範圍，事業單位人事爭議調解的適用範圍應該包括事業單位與工作人員之間因解除人事關係、履行聘用合同發生的爭議。但解除人事關係、履行聘用合同本身就是一個需要進一步明確的概念。因此，這種並不明確的推斷，使得各地事業單位人事爭議調解的受案範圍各不相同。事業單位調解範圍規定的不明確，對於事業單位調解制度的公信力會產生負面的影響，從而影響事業單位調解制度作用的發揮。因此，事業單位人事爭議調解的受案範圍必須統一和明確。那麼，統一的受案範圍應該包括哪些人事爭議呢？筆者以為，既然事業單位人事爭議處理適用《勞動爭議調解仲裁法》的規定，那麼就應該比照《勞動爭議調解仲裁法》的規定，合理確定事業單位人事爭議調解的受案範圍。具體而言，除事業單位內部管理行為，如獎勵、處分、職稱評審、職務任免等所產生的爭議只能通過申訴、控告等方式進行處理外，涉及因確認人事關係發生的爭議，因聘用合同的訂立、履行、變更、解除、終止以及與聘用合同密切相關的工作時間、休息休假、勞動保護、社會保險、工資福利、經濟補償和賠償金，以及聘用合同解除和終止後雙方的後合同義務等都應該納入受案範圍。
第四，強化事業單位人事爭議調解協議的效力。在事業單位人事爭議處理中，當事人不願意選擇調解解決爭議的一個重要的原因在於，雙方自願達成的調解協議僅具有合同效力，不具有強制執行的效力。因此，調解往往被認為是無謂的浪費時間。調解協議的合同效力會一定程度上影響調解制度作用的發揮，會影響當事人對於調解制度的選擇。因此，事業單位調解制度要真正發揮作用，一定要強化調解協議的效力。勞動爭議調解實踐中強化調解協議效力的做法，為事業單位人事爭議調解協議效力的強化提供了很好的依據和借鑑。
具體而言，強化事業單位人事爭議調解協議的路徑有：第一，比照《勞動爭議調解仲裁法》第十六條的規定，即因支付拖欠勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金事項達成調解協議，用人單位在協議約定期限內不履行的，勞動者可以持調解協議書依法向人民法院申請支付令。事業單位工作人員在符合條件的情況下也可以向人民法院申請支付令，通過法院的督促程序，使得因拖欠勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償和賠償金的案件具有了強制執行的效力。第二，當事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請進行仲裁調解書的置換。第三，當事人向人民法院提出申請進行司法確認。強化調解協議的效力，是為了更好地發揮事業單位人事爭議調解制度的作用，但一定不能違反自願調解的原則。因此，第二和第三個路徑必須由雙方當事人共同自願完成。
（作者單位：中國勞動關係學院法學院）
來源：中國社會科學網-中國社會科學報 作者：張冬梅
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