摘要:2020年後,中國絕對貧困將會消除,取而代之的是更加隱蔽的相對貧困,勢必增加貧困治理難度。文章從絕對貧困消除,貧困呈現多維性、城鄉融合發展逐步推進,貧困呈現流動性、中國社會主要矛盾發生變化,貧困呈現發展性三個方面闡述了2020年後中國貧困的特徵。分析了2020年後貧困測度指標體系不完善,貧困識別難度較大、返貧預警防範機制不健全,返貧風險化解難度加大、貧困治理主體互動關係異化,貧困治理內生動力不足、協同治理機制不完善,長效治理機制亟須建立、國家治理體系和治理能力現代化持續推進,貧困治理現代化亟待實現以及扶貧措施供給與貧困需求匹配不夠,市場扶貧主體亟需介入六大困境。並提出了要建立解決相對貧困的長效機制、阻滯返貧的風險預警與防範機制、多元主體的扶貧參與機制、貧困人口的內生動力發展機制、相對貧困的兜底保障機制的破解路徑。
關鍵詞:相對貧困;治理困境;破解路徑;2020後;
作者簡介:雷勳平,銅陵學院農村經濟與文化研究所教授;張靜,安徽中醫藥大學醫藥經濟管理學院副教授。
一、問題的提出
十九大報告明確指出,要堅決打好精準脫貧攻堅戰,確保2020年全面建成小康社會。全面小康社會造福全體人民,包括處於絕對貧困狀態的人民(李小雲,2019),至此,中華民族千百年來的絕對貧困困擾歷史即將結束,取而代之的相對貧困問題成為主流(葉興慶,2019),這也意味更加隱性、識別難度更大的相對貧困,成為2020年後中國貧困治理的重點和難點(林閩鋼,2019),且相對貧困會長期存在(劉永富,2018),勢必增加貧困測度、識別與治理難度。十九屆四中全會強調,要堅決打贏脫貧攻堅戰,建立解決相對貧困的長效機制,這不僅有利於脫貧攻堅成果的有效鞏固與提升,也明示了中國貧困治理的新航向,即:相對貧困成為貧困治理的核心內容(李小雲,2019)。因此,2020年後,如何識別貧困的特徵、找尋其治理困境、建立長效治理機製成為政府和學術界亟待解決的前瞻性命題。
實施精準扶貧戰略以來,中國在貧困治理方面取得了舉世矚目的成就,集中體現了習近平總書記的扶貧思想,飽含豐富的「中國經驗」,向世界呈現了「中國樣板」、貢獻了「中國方案」與「中國智慧」(白利友、張飛,2018)。事實上,貧困是一個動態的演化過程,相對貧困會長期存在,貧困治理沒有終點,只有連續不斷的新起點(蔡昉,2020)。2019年,中央經濟工作會議特別強調,要建立返貧風險防範與阻斷機制、新型貧困人口發生實時監測機制,做到事前預防、即時扶貧與事後控制相結合。本文立足宏觀層面,從經濟管理視角闡述2020年後中國貧困的特徵,深入分析中國貧困治理困境,據此提出治理的政策建議。
二、文獻綜述
國外早期研究主要從物質層面或經濟意義上展開,開創了貧困系統性研究之先河(Rowntree,1901),重點聚焦於絕對貧困(ChArlsbooth,1902),即:貧困被視為個人或家庭收入不足以維持基本生活需要的情形,或是一個地區經濟欠發達的狀態(MertonetAl.1961;h.p.FAirchilD,1962)。隨著經濟和社會的快速發展,國外學者認識到,貧窮不僅僅表現為缺吃少穿,遂以相對收益為切入點,在剖析個體收入及收益被剝奪的基礎上,首先提出了相對貧困的概念,認為貧窮是相對於他人而言的社會丟棄、物質匱乏、能力缺失或被剝奪(Smith,1965;Susane,1976;TownsenD,1979)。鑑於此,學者們將社會因素引入,相對貧困理論被提出(湯森,1971),該理論指出,雖然人們能滿足生活的基本需求,但他們的生活條件和機會,如脆弱性、話語權(Chamber,1995;Thompson,2012;TanaKaetAl,2018)低於平均水平,或能力被剝奪(阿馬蒂亞·森,2002),則處在相對貧困(湯森,1971)。此後,絕對貧困和相對貧困的概念逐漸被認同,且被一些世界組織和國家政府所沿用(noorhiDAyAh,2017)。對比絕對貧困,相對貧困由於受經濟因素、社會因素和其他因素多重影響,呈現相對性、多維性和動態性等特點(NajerA,2017;DeAK,2018;pomAti和nAnDy,2019),勢必增加貧困的識別難度,故相對貧困測度成為學者們關注的焦點。國外學者早期主要採用單一指標(如收入)測度貧困程度,隨著社會發展和貧困問題的演變,從收入、能力和社會參與等多維視角測度貧困的研究日益增加(FieGehen,1977;stitt,1993;GrAnt,2008;s.AlKireetAl,2011;NicolAisuppA,2018;GaurAvDAtt,2019),具體包括:人類貧困指數(UnDp,1997)、多維貧困指數(chAKrAvArtetAl,2008;英國牛津貧困與人類發展中心,2010)、計數法(AtKinsonetAl,2003)、分位數方法(GrootAertetAl,2001)、多維貧困度量法(BranDolini,2009)等,且相關方法得到了實際應用(F.bourGuiGnon,2003;J.Deutsch,2008;D.BAttiston,2013)。實證研究方面,學者們相繼聚集於區域相對貧困測度、基於健康數據的相對貧困測度(HabtamuesmaeletAl,2015)、基於貧困線的相對貧困測度(JolliffeetAl,2017)等。在貧困治理方面,更多的學者將精力放在貧困治理模式(stroupetAl,2012;mAnJenGwAetAl,2016)和治理對策(AAshA,K.etAl,2003;o』flynnJ,2007;stroupetAl,2012)上,常見的治理模式有政社合作模式(bishwApriyA,1994)、社社合作模式(Diochon,2013)和社會企業模式(mAriAm,2014)等。就治理對策而言,國外學者認為要制定減貧目標(Kwonh和Kime,2014)、區分主次矛盾(AlvAreDofetAl,2015),綜合考慮貧困治理覆蓋面(mArtinrAvAllion,1991)和資源分配(DAviDberriAn,2003),運用法制化手段,並輔以財稅、金融和行政措施推進反貧(S.AlKire,2009;JesuitDetAl,2011;rAinwAterletAl,2013;moninoetAl,2016;hAGenAArsA,2017),並從產業扶貧(KhAns,2019)、教育扶貧(susAnAcetAl,2019)、金融扶貧(mushtAqretAl.2019)等視角提出了貧困治理的對策和建議。
國內早期對貧困的認識主要局限於經濟貧困,研究重點亦聚焦於絕對貧困。事實上,除了經濟貧困,在資源貧窮、受教育程度、心理健康等社會指標方面也有體現,如舒適性差異(楊菊華,2010),貧困既是一個絕對的概念,又是一個相對的概念(童星、林閩鋼,2011;林毅夫,2013),既相互獨立,又相互銜接(唐鈞,1994),消除絕對貧困後,取而代之的相對貧困將會出現(李小雲,2019),且會長期存在(劉永富,2018).貧困測度與識別作為貧困治理的首要環節,也就顯得尤為重要(鄒薇、方迎風.2012)。從實際來看,只用單一收入指標確認相對貧困,可能會導致數據偏差與貧困瞄準出現錯誤(洪名勇等,2017;賈海彥、王晶晶,2019);從理論來看,隱藏在生命過程中的貧困因素(如經濟脆弱性、社會排斥、環境等)更多地體現在客觀和主觀方面(楊文,2012)。因此,多維度視角測度相對貧困成為必然(王小林,2012;張全紅.2017)。既有文獻表明,國內常用的貧困測度方法主要有:loGistic回歸模型(張文娟等,2018)、多維貧困指數(高明、唐麗霞,2018)、多維貧困識別指標體系(李小雲,2005;劉小鵬、蘇勝亮,2014;宋揚、王暖盈,2019)和多維貧困測量方法(簡稱Af方法)(張曉穎等,2016;鄧婷鶴等,2019)等;實證研究方面,一是利用CHNS數據(如收入、教育、生活質量等),來研究中國的多維貧困及其動態(鄒薇、方迎春,2011;王小林,2013),二是立足國家、省市等層面展開實證研究(劉風、向德平,2017;王志章、王靜,2018;王三秀、劉丹霞,2019;陳秋紅、粟後發,2019)。就貧困治理而言,中國已逐步形成利貧性增長、包容性發展和多維度扶貧的「三支柱」制度框架,有效推動了中國貧困治理工作(張曉穎、王小林,2019)。尤其是黨的十八大以來,針對貧困治理,中國政府設計了系統化的治理制度,創新了相應的治理政策,實現了治理視角、治理理念和治理路徑的轉變(向德平、華汛子,2018),推動了貧困治理範式從「政府主導範式」到「市場主導範式」再到「公共治理範式」(翟軍亮、吳春梅,2019)的邏輯轉變,嵌入式貧困治理模式(袁立超、王三秀,2017)、基於農業合作社的貧困治理模式(劉風,2018)、基於產業的貧困治理模式(王小林,2018;許漢澤、李小雲,2019)、新時代貧困治理機制(邢成舉、李小雲,2019)以及法制化與標準化的貧困治理體系(劉建,2019)等貧困治理模式與對策相繼出現。
綜上所述,國內外學者在貧困測度與治理方面取得了較為豐碩的成果,為本文研究奠定了基礎。但是,既有文獻對2020年後的貧困關註明顯不足,可能導致一定程度的貧困識別數據「失真」和偏頗的結論,顯然不利於貧困治理機制與對策的動態調整和治理效果的提升。鑑於此,十九屆四中全會提出了「建立解決相對貧困的長效機制」的嶄新概念。基於這一全新治理理念,本文首先剖析了2020年後中國貧困呈現的特徵,進而闡述了貧困治理的現實困境,並提出破解路徑。
三、2020年後中國貧困的特徵
2020年是全面決勝小康的關鍵之年,也是確保脫貧攻堅目標任務如期全面完成的收官之年。隨著精準扶貧戰略的實施,中國做到了精準施策、精準脫貧,脫貧攻堅工作取得了重大成就。與此同時,2020年後中國貧困問題將變得日益尖銳,與以往的收入或經濟貧困相比,貧困由於受經濟因素、社會因素和其他因素多重影響,總體呈現相對性,具體表現為多維性相對貧困、流動性相對貧困、發展性相對貧困(邢成舉、李小雲,2019)。
1.絕對貧困消除,貧困呈現多維性
貧困的核心是「缺少」,最直接的表現就是入不敷出。2020年後,這種「缺少」將會徹底消除,以經濟收入作為單一衡量標準的一維貧困也將從此消失,人們追求的重點轉向物質生活的質量和精神文化生活。此時,貧困就綜合表現為相對於他人而言的物質匱乏、能力剝奪和社會拋棄(townsenD,1971),正如相對貧困理論(townsenD,1971)指出,雖然人們可以滿足基本生活需求,但他們的生活條件和機會,如脆弱性、話語權(tAnAKAetAl,2018)低於平均水平,或者基本可行能力被剝奪(AmArtyAsen,2002),那麼貧困就從一維轉向多維。2012年中國貧困發生率為10.2%,截至2018年年底,該指標僅為1.7%(邢成舉、李小雲,2019)。中國國家統計局2019年實施了城鎮人口多維貧困測度工作,結果發現36.9%的城鎮人口處於多維貧困狀態(馮怡琳,2019),表現為健康貧困、教育貧困或能力貧困等。
2.城鄉融合發展逐步推進,貧困呈現流動性
一方面,隨著中國新型城鎮化快速推進,更多的農村人口也隨之向城市湧入,農村原有生活方式受城市的影響愈發強勁、深遠。自2011年以來,中國以農村人均純收入確定貧困線標準,分別是2011年2300元/年、2015年2800元/年和2016年3000元/年。而現行社會公認正確合宜的生活水平多以城市生活標準而定(童星,2018)。同時,從中國各地公開的全面小康指標標準來看,城市居民可支配收入與農村居民純收入之比均超過2∶1,顯然,城鎮流動人口(主要是農村人口)以不及城市居民一半的收入,很難享有與城市居民相同的生活品質,從而陷入流動性貧困。
另一方面,在城鄉融合發展背景下,農民工進城務工、子女隨遷,甚至工作後也直接落戶城市。可能存在這樣一種現象,2020年後,進城務工的農民在家鄉所在地是非貧困人口,但在某一城市務工後,就成了貧困人口。這就是在人口流動加劇的大背景下,造成了這樣一種現象,即:某一特定空間的非貧困人口,因為某種原因遷移至另外一個新的特定空間,他們就由非貧困人口變為貧困人口,自然地陷入新的貧困——流動性貧困(唐任伍等,2020)。
3.中國社會主要矛盾發生變化,貧困呈現發展性
中國特色社會主義進入新時代,社會主要矛盾已經轉化為「人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」(習近平,2017)。新時代,美好生活主要以豐富的內涵、社會成員的合法權益得到有效保護、自然環境優美等方面綜合體現,就是要為人民提供高品位、高層次和高質量的生活(汪青松、林彥虎,2018)。通過「兩不愁三保障」的精準扶貧,2020年將實現貧困人口全部脫貧,中國也將實現全面小康。從需求層次來看馬斯洛的觀點,2020年後,在生理需求和安全需求中國人已得到滿足,他們關注的焦點是美好生活的新時代,也就是追求社會交往、尊重和自我實現方面的需要(亞伯拉罕·馬斯洛,2007)。至此,貧困發生了以下變化:生存型→溫飽型→發展性(楊菊華,2020),此時,衡量貧困與否的標準也由生存和溫飽轉向持續發展,因此,較高層次的社會交往等需求,在2020年後成為中國人民最迫切的需求,貧困也將由生存型貧困轉向發展性貧困。
四、2020年後中國貧困治理困境
1.貧困測度指標體系不完善,貧困識別難度較大
2020年中國全面消除絕對貧困,此後,取而代之的將是更加隱蔽、識別難度更大的相對貧困,值得研究和關注的重點是相對貧困將會長期存在(劉永富,2018),貧困測度與識別作為貧困治理的首要環節,也就顯得尤為重要(鄒薇、方迎風,2012)。新中國成立以來,中國在貧困治理方面取得了巨大成就,但在貧困測度與識別方面多採用西方的理論體系與測度方法。2020年後,如何構建一套既具普適性,又具中國特色的貧困測度指標體系,設計貧困測度的總框架,並在該框架指導下,運用上述指標體系獲得貧困的各項指標測度值(如總體貧困發生率、區域(或領域)貧困發生率、群體貧困發生率等),識別相應的貧困狀態,這些成為2020年後中國貧困治理的理論重點和實踐難點。
2.返貧預警防範機制不健全,返貧風險化解難度加大
常見的返貧類型主要有斷血性返貧、狩獵性返貧、失敏性返貧、轉移性返貧和傳遞性返貧(何華徵、盛德榮,2017)。在返貧問題的處理上,中國多側重於理論研究,付諸實踐層面的行動較少(範和生,2018)。學者們多側重於返貧的根源、成因分析及事後治理(包國憲、楊瑚,2018),缺少事前預警與防範,關注層面多為返貧現象出現後如何處理,沒有考慮返貧的「觸發器」,也自然較少涉及返貧發生前的預警與防範。事實上,阻止返貧的重要手段是持續脫貧,持續脫貧的關鍵就是要建立返貧預警防範機制。對於這一點,習近平總書記曾提出了明確要求,強調要把返貧防範擺到重要位置。2020年,正式擺脫貧困,通過建立預警返貧的風險防範機制,以進一步增強脫貧攻堅成果的鞏固。但是,就中國而言,總體表現為對脫貧戶的持續關注不夠,如很少或沒有關注脫貧戶後續的就業狀況、產業發展狀況、自身發展動力與能力、社會保障等(章文光,2019),即便關注,其覆蓋面也相對較窄,關注對象僅局限於部分脫貧對象,對尚未脫貧以及徘徊在貧困線邊緣人口的關註明顯不夠(包國憲、楊瑚,2018)。導致上述現象的原因有二:一是中國返貧預警防範機制不健全,致使實際操作中政策依據與理論指導不足;二是返貧誘因較多(蔣南平、鄭萬軍,2017),致使返貧風險化解難度加大。
3.貧困治理主體互動關係異化,貧困治理內生動力不足
社會經濟發展的參與不平等與勞動成果的佔有不公平,是貧困的本質表現,也決定了中國貧困治理要從「授之以魚」逐步過渡到「授之以漁」(賀慶生、劉葉,2015)。從貧困治理主體來看,2020年後,以政府為主導的貧困治理到多元社會主體協同治理的邏輯演變,將推動中國貧困治理走向深入,這也是新時代貧困治理的重要手段。同時,興起的新治理理論強調,多元社會治理主體間是合作夥伴關係,在主體地位上體現為完全平等,在主體治理行動上體現為完全自主。但是,從中國貧困治理實踐及趨勢來看,治理主體多表現為一種自上而下的依附關係,致使主體間關係不對等、互動關係異化,具體表現為單向佔有的主客關係,而非雙向平等的互動關係。從貧困治理對象來看,一是「等靠要」的思想較為嚴重,更有甚者把貧困戶作為羨慕的對象,因為貧困戶能享受諸如教育、住房、醫療等方面較多的優惠政策(李冰,2019);二是2020年後,部分脫貧人口僅僅是經濟上脫貧,尚未從思想上脫貧,「灌水式」、「輸血式」的扶貧方式沒有起到「扶志」和「扶智」的作用,導致脫貧人口自我改變的決心和能力不足。至此,必將導致貧困治理內生動力不足,持續穩定和提升脫貧質量乏力。
4.協同治理機制不完善,長效治理機制亟須建立
中國貧困治理取得了重要成就,但是,從治理實踐來看,各貧困治理主體協同度缺乏,尚未產生1+1>2的協同效應(馬景瑤,2018)。原因在於協同治理機制不完善甚至缺失。一是信息共享機制缺失。2020年後,剛剛全面脫貧,各治理主體可能沒有硬性的扶貧任務,但均有自己的扶貧目標,可能導致各治理主體缺少目標協同,也就不可能做到信息共享,進而導致行動不同步、進度不統一,難以形成貧困治理合力。二是激勵考核機制不完善。2020年以前,各級政府都有脫貧攻堅的壓力和任務,考核的標準就是全面脫貧,如第三方扶貧監測等考核手段多為強制性的負激勵手段,正激勵不夠。但是,2020年後,為了更好地鞏固脫貧攻堅成果,必須調動貧困治理主體的積極性和主動性,中國硬性的精準脫貧任務已經完成,激勵考核機制顯得尤為重要,尤其是正向激勵機制亟待完善。三是多元主體參與機制缺失。中國扶貧從某種意義上說是一項政治任務,政府和事業單位(定點幫扶單位)是貧困治理的主力軍,自然不需要建立多元主體參與機制(楊華鋒,2017)。但是,2020年後,以政府為主導的扶貧方式將向多元主體參與幫扶轉型,建立吸引社會組織、市場主體等參與扶貧的機制尤為重要。可見,中國貧困長效治理機制亟須建立。
5.國家治理體系和治理能力現代化持續推進,貧困治理現代化亟待實現
黨的十八屆三中全會提出,推進國家治理體系和治理能力現代化,是中國全面深化改革的總體目標。中國貧困治理,作為國家治理的重要組成部分,習近平總書記多次強調,實現貧困地區的小康,為全面完成小康社會建設的先決條件。由此可見,為了實現國家治理能力現代化,必須首先實現貧困治理現代化(莫光輝、皮劭軒,2019)。2020年後,貧困呈現新的特點,貧困治理現代化亟待實現。從經濟治理體系來看,缺乏長效監管機制,致使部分地區在貧困治理上追求短期效應,基層扶貧資金監管缺位。從政治治理體系來看,扶貧制度體系不夠完善,部分地區政策執行力度不夠,甚至與扶貧政策存在偏差。從文化治理體系來看,貧困人口大多文化程度偏低,文化生活匱乏甚至缺失,導致貧困治理內生動力不足。從社會治理體系來看,儘管2020年全面脫貧,但農村基礎設施不夠完善、農村勞動力不足、返貧風險存在且時有發生等問題時刻存在。從生態治理體系來看,貧困治理考核中尚未納入環境保護、生態文明建設等指標,生態文明制度體系不健全。從黨的建設體系來看,黨員幹部是參與扶貧工作的主力軍,部分黨員的思想政治覺悟有待進一步提高,黨建工作機制尤其是基層工作機制,應隨著2020年後貧困形式的變化不斷創新。從法治建設體系來看,貧困人口的法治思維薄弱,貧困地區的法律體系亟待健全。
6.扶貧措施供給與貧困需求匹配不夠,市場扶貧主體亟需介入
習近平總書記強調「發展產業是實現脫貧的根本之策」。鑑於此,各級政府嘗試把培育和發展產業作為推進貧困治理工作的重要手段。但是,從中國貧困治理實踐來看,產業扶貧等政策舉措無法滿足貧困群體的目標追求和價值取向等需求,致使扶貧措施供給與貧困需求匹配不夠(陳秋紅,2018)。究其原因在於,貧困人口缺乏政策性選擇措施,市場扶貧主體介入不夠,且這種現象在2020年後很長一段時間內都將存在。因為政府可以通過行政手段治理貧困,但是,卻不能用該手段掌控市場,例如,在產業扶貧方面,政府可以通過行政手段或政策措施影響甚至是幹預貧困人口參與產業的培育與發展工作,但在市場經濟下,政府無力保護貧困人口及相應的產業,由於市場的不確定性,可能影響產業扶貧的效果和質量。由此可見,2020年後,中國貧困治理主體除了政府和事業單位外,亟需市場扶貧主體(如企業等)的參與和介入。
五、2020年後中國貧困的破解路徑
1.建立解決相對貧困的長效機制
2020年後,中國貧困從絕對貧困轉向相對貧困,因此,要建立相對貧困的長效治理機制,一是結合中國各地經濟社會發展和生活水平,通過調查研究和對比分析,重新制定相對貧困標準線;二是採用定性分析與定量分析相結合的方法,診斷並識別影響相對貧困的關鍵因子,揭示相對貧困的形成機理,掌握相對貧困的致貧原因,從主觀和客觀兩個方面對相對貧困人口實施分類,以便在治理上「對症下藥」。
2.建立阻滯返貧的風險預警與防範機制
2020年後,阻滯返貧成為中國貧困治理的重要任務。對此,一是要深入分析返貧的誘因及致貧因子,正確識別返貧的類型,為返貧風險預警與防範提供依據;二是根據返貧類型及其誘因,建立相應的評價指標體系,多維測度並具體識別貧困的狀態和類型;三是立足評價結果,按照警度實施風險預警,並採取不同級別的防範措施與應對之策;四是做到返貧風險事前預防、事中控制和事後處理的三級防範,力爭將返貧風險降到最低限度。
3.建立多元主體的扶貧參與機制
隨著中國持續推進國家治理體系和治理能力現代化,在貧困問題上,多元主體參與貧困治理是一種趨向,中國貧困治理的社會共治局面將逐步形成並成為必然。2020年後,中國應從以政府為主導的貧困治理逐步轉向集政府、社會公眾、市場等多元主體參與的共同治理。因此,要通過建立系列激勵機制,吸引市場等力量充分介入,以此協調貧困治理措施供給與貧困人口需求之間的矛盾,進而調動貧困治理主體的積極性、增強貧困人口自信心、激發貧困人口自身動力,持續提升貧困治理效果和質量。
4.建立貧困人口的內生動力發展機制
中國貧困治理實踐表明,影響扶貧效果和誘發返貧的關鍵因素之一,就是脫貧人口內生動力不足。特別是2020年全面脫貧後,各級政府扶貧壓力較弱,內生動力不足將成為返貧的關鍵誘因。因此,一要進一步做到「志智雙扶」,從思想觀念上激發脫貧人口的鬥志,賦予他們求上進的決心及努力的動力;二要進一步加大脫貧人口的培訓力度,讓他們獲得一技之長,掌握追求更高質量生活的本領;三是必須進一步發揮指導作用,通過激勵機制,調動扶貧主體(如當地企業和企業家等)的積極性和主動性,從而提供就業崗位和就業機會,幫助人們擺脫貧困。
5.建立相對貧困的兜底保障機制
2020年後,隨著人們生活水平的提高,部分人將成為新的貧困人口,為了保障他們的生活,應實現相對貧困線與當地低保標準並軌,建立相對貧困的兜底保障機制。在具體的治理實踐中,要整體梳理原有碎片化、效益不高的各類救助政策,制定系統的貧困治理政策工具包。尤其是對因殘致貧、因公致貧的人口要在政策中明示,實行終身幫扶、終身兜底。
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