本文介紹
本文內容來自於講師、法學博士黃晗，發表的文章《指標治理及其困境——一京津冀pm2.5空氣汙染治理為例》原載於哈爾濱工業大學學報（社會科學版）。
指標治理是中國常見但獨特的一種政治現象,它是指就國家重要治理領域或政策目標生成或訂立相應的指標,並對指標進行層層下放和分解,通過考核官僚體系各個層級的指標實施狀況,從而保障政策的貫徹和執行,以最終達成某種治理目標。在已有的學術研究中,一些學者事實上已經對指標治理相近的政治現象進行了討論,並形成了一些具有分析性意義的概念,成為對中國特有國家治理機制的有益思考,例如：壓力型體制（楊雪冬，2012[1]）、目標責任制（王漢生、王一鴿,2009[2]；周黎安,2012[3]）、數目字管理（黃仁宇,2006[4]）、目標治理（鄢一龍、王紹光、胡鞍鋼,2013[5]）等等。
在已有的這些研究的基礎上，「指標治理」本身也十分值得關注。指標作為一個關鍵性治理工具,其生成、下放、分解、監督和考核等過程都體現了深刻的制度性邏輯。國家在各個領域所訂立的治理目標往往需要通過生成關鍵性指標來加以確立並宣示重要性,同時,可測量、可分解的指標才能保證政策被嚴格地貫徹和執行。因此,指標體系很多時候是體制運轉的一個中樞系統,指標治理也是當代中國國家治理的一種重要機制。同時，「指標治理」也具有已有概念所不能很好涵蓋的一些內容和意涵。例如,相對於壓力型體制而言,指標治理不僅局限在基層政府,更是一種貫穿上下的治理機制；相對於目標責任制而言,指標治理可能更加引導人們關注指標的生成、責任的量化傳導及考核；指標治理也特指當指標管理與幹部人事制度結合起來後的一種具有體制性色彩的治理機制,這一點上,它的意義也不是數目字管理或者目標治理所能全部涵蓋的。另外,諸如指標的生成、監督等環節,不僅涉及中央與地方的關係，還涉及國家與社會的關係,以及區域地方政府間的關係等更豐富多元的維度。因此,在這些意義上,指標治理研究是對已有研究的補充和豐富。
一、指標的演變：政治指標、經濟指標、約束性指標
對指標的運用可以追溯到建國前的土改時期,中國共產黨在解放區運用指標化的方式來劃分階級成分。根據當時中央的規定,必須在解放區的農村中找出一定比例的階級敵人,在政治高壓下,階級劃分以指標的形式下放給各級政府。這種政治上的指標化管理模式在建國後的「三反」運動和「反右」運動中繼續被使用，「三反」時期的「打虎指標」和反右運動中「右派指標」是最典型的代表。建國後,因襲蘇聯的發展模式,在強烈的「趕超」意識下,中國建立起了高度集中的計劃經濟體制，國家的整體經濟發展規劃以及個人的日常生活等一切活動被納入國家的計劃,而計劃的制定和實施則體現為一系列的生產和生活指標,由此,指標成為滲透國家經濟社會方方面面的一種管理模式。
改革開放後,伴隨著從計劃經濟體制向市場經濟的過渡,計劃經濟體制下針對各項具體物質生產部門的指標化生產和管理逐漸式微,代之而起的是「GDP增長」這樣一個總體性的、可量化的經濟指標。在以經濟建設為中心的發展基調下,GDP增長成為政績考核的核心指標,指標與幹部人事考核制度結合,成為各級政府行為的指揮棒。
GDP指標激勵下的「發展型地方政府」是推動中國經濟增長奇蹟的重要引擎。但以GDP為單一衡量指標的發展體制也帶來了諸如生態破壞、地方政府公共服務職能缺失等一系列問題。此後,正是伴隨著對單一發展思路的反思,中央政府試圖打破以GDP為單一指標的政績考核體系,在其中嵌入更多反映經濟結構優化和政府職能轉變的指標元素。以「十一五」規劃為分水嶺,中央政府首次將指標考核體系劃分為「預期性指標」和「約束性指標」兩個維度，並在其中更加強調了體現政府公共服務職能的「約束性指標」的重要性。「預期性指標」是中央對地方政府預期將達到的經濟社會發展目標的一種設定和規劃；而「約束性指標」則主要用於對政府公共服務責任承擔情況的約束和考核。一方面,中央用經濟表現等「預期性指標」來對地方進行激勵；另一方面,中央又握住「約束性指標」這根韁繩,在必要時重啟政治控制的手段,通過人事任命系統的控制來改變地方政府官員所面臨的激勵和約束,為新政策的出臺、貫徹和實施保駕護航,調控地方政府在公共服務、環境保護和土地使用等方面的行為。由此,指標治理被運用到了包括社會管理、公共服務在內的更加廣泛的現代社會治理領域。
指標治理是如何運行的？怎樣評價它的真正績效,尤其是當它被運用到新的治理領域時,它的有效性如何？這是本文提出的問題。
本文聚焦於現代國家治理的一個典型領域——環境治理領域。環境指標是約束性指標中具有代表性的一項。自科學發展觀被提出以來,中央試圖將環境這一因素納入官員考核體系中去,為此先後產生了幾個階段性環境指標。最初,中央政府提出體現科學發展觀的地方黨政幹部考核指標體系,把環境保護、資源消耗與安全生產、耕地保護三個涉及可持續發展方面的考核評價要點作為對省級人民政府領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要依據,對地方官員實行環境問責制和一票否決制；其後,中央政府又引入綠色GDP核算,試圖「綠化」GDP，但這一努力最終因實行受阻而宣告失敗；「十一五」時期,中央政府提出單位GDP能耗指標考核，這是中國政府第一次在五年計劃中引入強有力的環境約束性指標,這一單位GDP能耗指標在實行初期成效顯著,但地方政府的能耗項目很快反彈，甚至衍生出「拉閘限電」的鬧劇,也迫使中央政府再次將「十二五」的節能減排指標從單位GDP能耗修改為能源總量指標。近年來,空氣汙染成為一個廣受關注的話題,以PM2.5顆粒物為特徵的新的空氣汙染形態是中國長期以來以環境為代價的經濟增長、尤其是產業轉型嚴重滯後的一個井噴式體現。因此,PM2.5成為新階段的又一代表性環境指標,中央政府再次將PM2.5納入官員考核體系,甚至超越GDP增長的指標力度,具有「一票否決」的效力。
本文正是選取京津冀地區PM2.5空氣汙染治理這個具體的案例,試圖來觀察：指標治理如何被運用於解決空氣汙染問題？具體而言,指標如何生成,如何實施,如何監控,如何考核？同時,本文尤其關注的是,當指標被運用到諸如空氣汙染治理這樣新的議題時,它的績效如何,遭遇到何種治理的困境？
二、案例：京津冀地區PM2.5空氣汙染指標治理
（一）指標的生成
從技術上看，PM2.5之所以成為一項治理指標,與其自身特性有著很大關係。PM2.5可以直接進行測量,不需要進行核算和轉換,這為指標管理提供了較大的便利,也大大減少了地方政府作假造假的空間,增強了指標的可控性和可信度。同時,PM2.5作為一種新的複合型二次汙染物,能全面反映包括二氧化硫、氮氧化物以及氣溶膠等等在內的多種一次汙染物形態,只要測量PM2.5一項指標,就可以間接反映其他各項汙染物的治理狀況。因此,它能比較準確全面地反映一個地區工業產業形態和汙染形態,符合政府設置指標的可操作性、有效性原則,是對之前多種空氣品質測量指標的最佳替代物。
從更深層次原因看,一方面,PM2.5被確定為考核指標,是國家和社會互動的結果,民眾的異議表達對於中央政府將PM2.5細顆粒物確立為空氣汙染治理的考核指標並將之納入整個幹部考核體系起到了很大的推動作用；另一方面,PM2.5指標的生成也源於央地關係現狀下中央政府試圖加強宏觀調控能力的考量。指標選擇背後的政治經濟學意涵也有助於理解指標的運作和實施過程中形形色色的問題和現象。
首先,PM2.5被確定為考核指標是政府回應性的一個體現。2011年2月,北京連續多天霧霾,民眾的不滿情緒浮現。就在人們紛紛抱怨空氣品質不堪忍受的時候,潘石屹在微博上轉發了一張來自美國大使館空氣治理監測的截圖,顯示2010年10月30日12時,北京空氣品質指數為425, PM2.5濃度為387,級別為有毒害。這條微博隨即引發了大量的轉發和評論,一時間民怨沸騰。七成受訪的北京民眾認為市政府的空氣汙染檢測值和自己的直觀感受不相符,因此對政府的空氣品質信息表示懷疑[12]。美使館數據引發的風波很快掀起了公民對於官方空氣品質監控行為一系列的質疑：汙染物指標缺失、測算方法被操縱、監測點被轉移、信息發布模糊。隨著事件的進一步發酵,網絡積極分子開始發出市民自發測量空氣汙染程度的號召,民間環保團體和個人紛紛走上街頭,自主測量PM2.5數據。多家環保NGO聯合發起「我為祖國測空氣」的環保活動。同時,各地自然之友小組紛紛響應網絡呼聲,自行購買空氣測量儀器測量PM2.5的數值,並進行實時發布[13]。最終,在網絡民眾力量的巨大壓力之下,政府承諾改進空氣監測指標,公開空氣品質監測信息,並把PM2.5作為考核地方黨政幹部一把手的一項重要指標。不可否認,PM2.5被納入公共決策議程很大程度上是社會意見領袖、網民、環保組織、專家等社會力量共同展開的一場關於空氣品質信息公開的公民行動。
其次,PM2.5也是中央政府在經濟過熱、產能過剩的宏觀經濟形勢下,用以抑制經濟過熱、淘汰落後產能、撬動產業結構轉型的一個政策槓桿[14]。中央政府事實上一直存在著通過設定約束性指標對「地方發展主義」給予限制的動機,但這種調控「屢調不靈」，PM2.5的出現事實上為中央政府再一次調控提供了契機和政策工具。從PM2.5進入最高決策議程的過程來看,可以發現,這一過程在2012年末到2013年初經歷了一個明顯的轉折。在2012年之前,雖然空氣汙染日益嚴峻,但直到2012年10月國務院出臺《區域大氣汙染防治十二五規劃》，政府對於空氣汙染治理的態度仍然較為保守。轉折點出現在2013年初,新一屆政府對於空氣汙染治理的態度發生了明顯的變化,出現了空氣汙染治理是一種基本公共物品的提法。在緊接著的一系列會議和文件中,政府對空氣汙染治理表現出巨大的決心,空氣汙染治理被作為核心任務和政治任務提到空前的高度。中央政府通過PM2.5考核對地方政府的空氣汙染治理行為進行激勵和監督,事實上也是部分地運用這一政策工具來間接抑制經濟增長速度,倒逼地方政府淘汰過剩產能,進行產業升級和經濟結構轉型。
（二）指標的下放和分解
PM2.5正式進入公共議程是在2013年6月。李克強總理召開國務院常務會議,把大氣汙染治理上升到「重大民生問題」、「經濟升級的重要抓手」的高度,形成了大氣汙染防治的十條基本措施，也就是後來被簡稱為「國十條」的原始文本。在同年9月國務院出臺的《國務院大氣汙染防治行動計劃》中,中央政府首次明確了中國PM2.5空氣汙染治理的目標,並建立起針對PM2.5的目標責任制度。國務院與各省（區、市）人民政府籤訂大氣汙染防治目標責任書,將重點區域的細顆粒物指標、非重點地區的可吸入顆粒物指標作為經濟社會發展的約束性指標,構建以空氣品質改善為核心的目標責任考核體系,也將目標任務分解落實到地方政府和企業。作為《大氣汙染防治行動計劃》中最重要的區域,由國務院協調京津冀及周邊三省召開了京津冀及周邊地區大氣汙染防治工作會議,主抓空氣治理的國務院副總理張高麗對六省區的任務進行部署。環保部與北京、河北、天津、山西、內蒙古、山東六省區市逐個籤訂了大氣汙染防治目標責任書。京津冀三個省市也分別形成了各自的空氣汙染治理計劃。在空氣品質一票否決的制度下,空氣汙染治理變成一個政治任務,也變成各級地方政府的首要大事。
PM2.5指標如何分解下放到各區縣？對於地方政府而言,面對國家規定的PM2.5治理指標,第一步就是要順次對指標進行縱向下放,對所屬各個轄區的PM2.5治理目標進行規定。以北京為例,對於中央下放的整體指標——顆粒汙染物控制在60微克/立方米左右,市級政府按照各個區縣的特點和實際情況對指標進行調整,並分派給各個區縣。在生態基礎較好的區縣,如懷柔、密雲、延慶等,相應拔高指標標準,而位於東部、南部的通州、順義、大興等工業基礎較好的平原地區,則適當放寬指標,位於城市中心的東城、西城、朝陽等區則選取中間值(見表1)。通過指標分解過程中的微調,地方政府在確保完成總體指標任務的前提下,對不同轄區的任務分擔進行了分配和切割。同時,跟以往一樣,為了更好地完成指標、彰顯政績,上級政府的指標到了地方官員那裡往往被層層加碼。
資料來源：根據《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》（北京市人民政府，2013年9月11日）製作。
除了縱向層層下放,指標也在不同職能部門之間被橫向分解,而這種分解往往是在關鍵指標壓力驅動下,通過一把手統抓統管之下的部門協同來實現的。儘管關於顆粒物汙染的主要來源以及各種汙染源的確切貢獻比例尚存在較大爭論和分歧,但在地方政府層面,汙染控制的任務被拆分為四個方面：控制煤炭燃燒、控制企業汙染排放、控制車輛尾氣排放、控制建築物揚塵汙染。同樣以北京為例,清潔空氣行動計劃的重點任務分解方案將各政府職能部門編入降塵、壓煤、控車、治汙四組,若干關鍵職能部門被任命為各組組長,並明確牽頭單位一把手為責任人,各小組根據情況和需要吸收其他相關責任單位加入。
很難簡單地評價這種項目制組織形態的實際效率。它主要取決於三方面因素：牽頭部門是否強勢、任務切割是否清晰、各單位分管領導關係是否和諧。大多數時候，牽頭任務被委派給較強勢部門，但也不能排除仍然有許多任務項的牽頭單位相較於相應的責任單位而言處於弱勢地位,這給協調工作帶來較大難度。同時,項目制結構也無法避免雙頭領導的問題,在實際運轉過程中,當牽頭單位和責任單位就職責任務發生分歧時,就需要各自上訴分管領導,並由分管領導反映在市級工作會議上,由一把手來最終完成協調,因此在效率上並不可觀。這種空氣汙染治理的體制也被同樣複製到了各個區縣。
（三）指標的監控
指標不只是簡單地被下放、分解和驗收,中央政府還需要對指標的執行過程進行監督,而這一監督有賴於克服上下級政府之間的信息不對稱,準確地掌握地方政府的信息和情況。在此次空氣汙染治理過程中,中央政府事實上通過積極主張和推動環境信息公開,利用民眾的「社會化監督」，達到了更好地監控地方政府政策執行情況的效果。
在我國既有的環保體制中,環保機構的垂直化管理較為欠缺,環境監測機構隸屬於地方政府管理,具有極強的屬地化特徵,因此上級政府並不總能準確地獲取下級政府的信息,下級政府為了數字上好看往往扭曲真實的環境監測信息,或者幹預環境監測過程,指標的具體執行情況、上報指標的真實性都無法得到較好保障。在此次PM2.5空氣汙染治理中,中央政府策略性地採取了兩項措施,具體而言：一是中央政府在對空氣汙染治理實行目標責任制考核之初,就開始著手在全國範圍內大量建設和增加空氣品質監測站點,把它作為空氣汙染治理的一項重要工作；二是中央政府要求包括市級、縣（區）等在內的各個層級的空氣汙染監測點向公眾公布空氣品質的實時數據。
可以說,這兩項措施大大推進了環境信息公開的進程。而政府之所以扮演環境信息公開的積極倡導者和推動者的角色,更重要的原因在於它希望通過增設監測點更好地掌握真實的環境信息,同時,也通過要求各個層級監測點實時公開信息的方式避免中間層政府對指標的幹預和操作。中央政府通過強制地方政府公開信息,事實上更多地是試圖通過發動社會力量對地方政府的指標執行行為進行監控。然而,這種有意識地與社會民眾結盟的政策並不意味著民眾參與汙染治理或者環境信息公開的制度化,同時,也不意味著下級政府在指標執行上真的喪失了操作的空間。
（四）指標的考核
隨著中央對空氣品質重視程度的升級，PM2.5首次被上升為經濟社會發展的約束性指標,與政府績效考核掛鈎,實行「一票否決」。為了確保指標能被執行和落實,並迫使地方政府對當地空氣品質負總責,中央政府要求各地嚴格落實目標責任,宣稱每月公布空氣品質最差的十個城市和最好的十個城市名單。此外,中央政府對空氣的考核時間是在2017年,但事實上,從2014年開始,政府就已經在進行內部的逐年考核和驗收。
因為此前沒有應對像空氣治理這樣具有較大不確定性的事項,所以各級政府在制訂分階段的指標計劃時,事實上也是抱著「試試看」、「邊走邊看」的心態來掌握指標完成的進度和節奏。同時,指標雖然被層層下放,但是對於地方政府、尤其是中間層級的地方政府而言,仍然存在很大的靈活調控空間,可以通過對指標的分配和微調來達到彈性化控制。對於同一轄區的不同地方而言,汙染治理績效考核一般只是在同一梯次的地區之間取一個相對排名,不同梯次之間不具有可比性,因而也就不對彼此構成實質性的壓力。即使在同一梯次中,一般情況下,上級政府也會適當照顧各個下級政府的積極性,對汙染治理的考核結果進行一定的內部調整。同時,下級政府還有相當多「訴苦」的途徑來陳述自身的特殊情況,從而改變上級的指標設計或者考核。以北京市S區為例,該區的一個監控點設在機場附近,機場因為頻繁的飛機起落,帶來大量的空氣汙染。但是,該機場不屬於S區管轄範圍,而是市政府和交通運輸部共同管理,因此S區以此為由提出更換監測點位置的建議。再如,一些區縣的監測點設在外埠車輛進城主幹道附近,由於交通管制,大量外埠車輛只能在夜晚時段進入市區,導致監測點的數據夜晚較高。②類似情況很多地方都存在,因此,指標下派之後,地方很多時候會提出申訴以求軟化任務指標。儘管這種討價還價很多時候並不能真正軟化指標,但事前對困難的陳述能在指標無法完成時幫助下級政府避免一定的政治風險。
在指標的考核過程中,有幾個問題是比較顯著的：首先,因為指標被分解成了為數眾多的分解措施,一些職能部門的一把手可能身負多重任務。例如,在北京的清潔空氣行動計劃分解方案中,環保局局長一人就身兼六十多個項目的直接負責人。這種責任人制度的效率可想而知是值得懷疑的。其次,對於一票否決而言,因為缺乏明確的、可以科學界定的責任範圍,實際責任是很不明確的。再次,指標的設計和分派事實上是真真假假、虛虛實實,大多數時候,地方不同層級政府官員都能夠判斷,哪種指標是剛性的,哪些是彈性的。因此,上級政府在確定指標的時候是掌握全局、留有餘地、酌情問責,下級政府也是邊做邊看、急緩有度、相機行事。最後,指標的考核某種程度上針對的只是一種「態度」，而非實際的績效。上級政府往往會酌情考慮各下級政府的實際情況,這不僅體現在指標的制定上有商量的空間,也體現在當考核情況不理想時,地方政府也並不總會被「一竿子打死」，而是受到「大棒加胡蘿蔔」的對待,真正重要的是下級政府對指標的「忠誠度」宣誓。
三、指標治理的困境
指標治理的確能解決一定的問題,但是它能否真正實現治理效益的最大化？相關討論已經從一些方面對指標在實行過程中可能面臨的問題進行了一定的闡述。大體而言：首先,指標的設定本身可能是不科學的,是拍腦袋的結果,很多指標在實行過程中並不具有可測量性和可操作性。其次,指標並不總是能衡量真實的治理效果,同一指標可能並不適用於情況迥異的不同地區。再次,指標具有弄虛作假的空間,指標的不切實際或者考核的政治性後果太過嚴重,事實上間接逼迫各級政府造假,造成「數字出官、官出數字」[15]，地方政府為了完成指標可以在做好材料上狠下功夫。最後,指標可能被選擇性執行[16]，基層官員在面臨多項考核指標時往往做出自己的排序,指標的執行與否取決於其是否被賦予更高的政治權重。
從京津冀PM2.5空氣汙染治理的效果來看,指標治理在一定程度上發揮了效力。在空氣汙染治理與黨政幹部考核掛鈎的前提下,各地在削減煤炭產量、壓縮鋼鐵產量、外遷汙染企業等量化任務的執行方面確實都有了一定的舉措。但另一方面,這種傳統治理方式的困境也是顯見的。除了已有研究所討論的方面,指標治理的效力很大程度上取決於特定指標在整個政績考核體系中的政治重要性,因而這個指標背後所涉及的政策在公共議程中的可持續性並不一定是穩固的。此外,指標治理至少還存在這樣幾個困境：
其一,治理的非常態化問題。指標治理顯然容易導致運動式治理和應急式管理。例如在空氣汙染中,為了完成指標,應急式、突襲式的控制方式往往受到青睞。以北京為例,空氣重汙染日應急管理在位階上要高於空氣汙染的基礎性治理工作。原因很簡單,《清潔空氣行動計劃》規定年均PM2.5指數應控制在60微克/立方米,即每年PM2.5總量應控制在2000微克左右。而重汙染日是指PM2.5數值在250微克/立方米以上的汙染天氣。按此計算,一年中只要出現了7至8個250微克/立方米的重汙染天氣,則無論政府的日常汙染控制如何努力,全年的指標也決不可能完成。而近幾年出現在京津冀地區的霧霾天氣,嚴重時細顆粒物的濃度一度高達700微克~1000微克/立方米。可以想見,重汙染日的控制對於地方政府完成空氣品質的指標就變得非常關鍵。同時,民眾對重汙染天數的感受最深刻,對政府的指責也最激烈。因此,相比日常性空氣治理,各級政府更著力於制定滅火式的應急措施。為了突擊和應急,地方政府也會在不同種類的汙染之間做出調配。對於京津冀地區許多城市而言,每年的冬季供暖期都意味著汙染控制難度的加大,因此一些地方政府往往對機動車實行單雙號限行以抵消取暖所增加的汙染排放,保證指標完成。可以看到,指標壓力迫使地方政府不得不採取休克式的強效措施,這與上一輪節能減排中地方政府為突擊完成指標而上演的「拉閘限電」鬧劇一樣,都暴露出指標治理的嚴重困境。
其二,質的管理失靈。指標治理的一個技術性前提是指標可量化,即指標必須是簡單、清晰、可測量的。但是,諸如PM2.5空氣汙染治理這一類問題卻非常典型地暴露了指標治理用量化管理去達到質的效果、用單一指標去控制複合性汙染的困境。就空氣汙染的歷程而言,各級政府歷來習慣了將大氣汙染控制的管理目標設定為汙染物減排量,而這些汙染物的選取並未見得能夠反映空氣汙染的真實狀況。在此次PM2.5治理過程中,地方政府第一次遭遇了一個不能用「排放量」來測量的複雜指標,這一度令地方政府十分困惑、無從著手。地方政府官員習慣了指標拆解和「各個突破」，但是現在要跟虛無縹緲的空氣汙染作鬥爭,他們發現付出的努力和最後的結果具有極大的不對等性。這就表明,指標治理這樣一種傳統的治理機制在面臨新的複合性的不可量化的公共治理議題時,表現出比較明顯的治理失靈。
其三,跨域治理難以達成。指標治理無法處理的另一個問題是流動性。指標必須能在各個屬地間被明確地切割,才能被準確地下放和分配,這也是指標治理得以實行的一個技術前提。在面對諸如空氣汙染這類問題時,指標治理顯然遭遇了這個技術困境。在此背景下,中央政府試圖通過「全國一盤棋」的方式,延續甚至運用更強覆蓋範圍的指標治理來解決跨域性問題,但是效果卻不盡如人意。
奧運會前期,為了確保北京空氣品質,中央政府曾協調華北六省市建立起過一個大氣汙染聯防聯控機制。在這個機制框架下,六省市進行了一系列的生態保護、產業遷移和利益協調。奧運會舉辦期間,環保部牽頭與京津冀三地政府及周邊省份制定了一個包括停產停工、限號限行、城市清潔等各方面嚴格控制汙染措施在內的全方位空氣品質保障和應急體系。但這一舉國行為下的協調機制顯然不能持續,奧運會結束後,聯防聯控機制旋即解體。在此次PM2.5空氣汙染治理中,中央政府對於跨行政區域之間的利益協調和協同治理事實上仍然沒有更為可行的措施,而是只能在既有的屬地管理和目標責任制度框架下解決空氣汙染問題。因而,中央政府提出用「全國一盤棋」的方式來解決跨域汙染問題,即不僅在汙染嚴重地區,同時也在周邊地區採取相同的指標下放,希望通過這種方式達到「治理好自己的汙染就是最好的聯防聯控」的效果。這種模式在邏輯上是成立的,每個轄區控制好各自的汙染源,理論上就能實現空氣品質的整體改善。然而這個模式一旦實施起來,除了可以確切明確責任轄區的汙染源之外,很多時候,各行政轄區之間往往就跨域汙染的最終責任陷入無休止的推諉和扯皮中。尤其是,轄區之間交界地帶的汙染問題屬於準公共物品,相鄰轄區政府都願意在汙染監測的技術上「下功夫」，以論證汙染源在相鄰轄區,從而撇清自己的責任。隨著各個地方政府紛紛尋求方法劃清責任界限,空氣汙染問題愈加被屬地化地分割,跨域治理事實上很難實現。
同時,指標治理也使得汙染控制區域內不同行政轄區之間的生態補償難以實現。汙染的過程實質是一種資源和利益的分配過程,治理汙染的過程其實也是另一種資源和利益的分配過程。因此,怎樣在治理汙染的過程中合理地考慮和分配發展的機會、治汙的權責是非常重要的。構成同一個汙染區域的不同行政轄區往往處在完全不同的經濟發展階段,具有完全不同的產業發展形態。區域內發展的不平衡固然有其地理、資源稟賦等方面的原因,但從歷史發展上來看,經濟發展的不均衡通常與中心區域向周圍區域的資源汲取有關,而產業形態的不均衡通常與落後區域承接中心區域的淘汰產業有關。然而,面對區域整體性的汙染控制任務,又往往是落後地區在功能規劃中被定位為生態涵養一方,它們的很多發展機會不幸成為了被捨棄的對象,這更進一步加大了發達地區與不發達地區的發展差距,導致「生態貧困」與原有落後處境的疊加。
指標治理的模式一定程度上助長了上述生態貧困的惡性循環。一方面，指標往往是「一刀切」的，這是指標治理不利於資源和利益公平分配的一個特徵，它事實上是用同樣的治理目標和標準去要求處在不同經濟社會發展階段的行政區域；另一方面，指標是自上而下通過指令下放的，但相應的利益補償卻並沒有被自上而下地給予配套，而是有賴於橫向的政府間協調。這導致的結果是，強制性的指標控制不是促進，反而是阻礙了橫向利益協調的實現。理想的狀況下，生態補償的方式通常適用於解決不同行政轄區之間的交互汙染問題，即在一個類似自由交易的市場環境中，各區域之間通過汙染權交易、自然資源產權劃分和產權交易等方式來協調區域之間資源、利益和發展機會的分配。例如，城市政府在獲取乾淨水源的時候，通常要向上遊水源涵養區域付生態補償資金或者給予其他方面扶持，這事實上就是為生態涵養地區所犧牲的發展機會進行定價和付費。但指標治理並未有利於實現這種公平交易。指標仍然體現為計劃色彩十分濃厚的行政調控和行政命令，很多時候貧困地帶的生態貢獻是無償的，或者所得到的補償是臨時性的、非制度化的。由於指標是上級政府分配的，政府間處於發展優勢地位或生態保護代價較小的一方並不認為自己有義務去對相鄰欠發展地區進行補償，而欠發展地方政府一方又沒有足夠議價能力來為自己損失掉的發展機會謀取補償，因此不同地區間發展利益的生態補償機制很難建立起來。在生態貧困地區，國家的生態涵養功能區劃、地方政府的發展意願、當地民眾的生存訴求長期處於失衡的狀態，形成了國家要生態、地方要財政、民眾要吃飯的利益衝突格局。由於指標的政治高壓，地方負責人可能最終偏向執行指標一邊，這又帶來了民眾對地方政府軟弱無能的抱怨，造成這些地區民眾與地方政府關係的緊張。
四、結語：當指標治理遭遇新的公共議題
京津冀地區PM2.5空氣汙染治理為我們呈現了一個指標治理的典型案例。在這個案例中，我們可以得出一些關於指標生成、下放、分解、監督和考核等較為細緻的觀察：指標治理的運行首先有賴於核心指標的生成。在PM2.5指標的生成過程中，我們看到中央政府長久以來對地方政府行為進行宏觀調控的意圖是如何與一個突發性的公民環境異議事件結合起來，從而把PM2.5空氣汙染治理送上公共議程前端的。指標生成之後，通過把PM2.5的監測值與官員的升遷掛鈎，實行「一票否決制」，指標在各級政府間被層層下放；通過一把手總抓統管下的任務協調，指標在政府各部門間被精密地分解。其次，為了防止以往的指標彈性化控制或者數據作假的問題，中央政府通過推動環境信息公開的方式策略性地引入民眾的社會化監督，加強了對地方政府指標執行過程的監控。最後，指標的驗收和考核在最終期限到來之前事實上已經在逐年進行，這些階段性考核始終伴隨著下級政府通過訴苦以求「軟化」指標的努力和上級政府在不同轄區間微妙的激勵與平衡。
從政策執行的效率來看，指標的確能保證政策更有力地被執行。但這種效力也很大程度上依賴於該指標在整個政績考核體系中的政治重要性，指標治理並沒有賦予政府的治理行為在組織和制度上的常態性。這一模式也天然導致高壓之下的運動式治理、應急式管理。最後，空氣汙染治理這類跨域問題中的地區利益協調問題也是指標治理所無法很好解決的。指標的下放往往採取一刀切的辦法，也就是用同樣的治理目標和標準去要求處在不同經濟社會發展階段的行政區域，這加劇了地區之間發展的不平衡。同時，指標的下放往往驅趕地方政府紛紛尋求方法劃清各自的責任界限，跨域問題愈加被屬地化地分割，以往行之有效的地區間利益補償機制在指標的作用之下反而更加失去了發揮作用的可能性空間。
從個案回到一般討論。究竟應該如何評價指標治理的效率？應該說，它具有有效的一面。在指標與黨政幹部考核晉升掛鈎的體制下，指標治理能保障其所代表的公共政策的優先地位，並促使整個體制圍繞核心治理任務充分動員人力、物力、財力，各個突破。但指標治理的局限性也是非常明顯的。指標高壓驅動下的政府行為已經成為學者們廣泛研究的具有中國特色的政治現象。在一個權力集中、行政主導的國家治理體系中，經濟發展、社會管理等方方面面都需要政府自上而下地去主導和推動，整個政治體制表現出高度對上負責的特徵。也正因為如此，中央對地方、上級對下級的代理人監督問題始終是一個大問題，中央對地方、上級對下級的控制必須事無巨細，指標必須儘可能地細緻具體，以便於統計、監督和考核。這樣一來，整個政府體制就在上級越考越多、越考越細，下級指標繁雜、壓力超載和無所適從的循環中不斷加強。久而久之，指標治理的有效性邊際遞減，體制的疲態化進一步加深。
同時，隨著現代國家治理領域的日益拓展，指標治理的有效性邊界也日益凸顯出來。在指標治理體制下，面臨新的治理任務，現有體制的反應是追加新的指標，修訂和調整現有指標體系，以使之繼續適用於新的情勢。但這些調適並不總是成功的。當指標治理被運用到一些全新的公共治理議題時，它遇到了較大的作用瓶頸。質量管理、跨域事務管理、複合性事務管理都給指標的拆解和量化帶來了一定的困難，因此，當治理領域從量的管理拓展到質的管理、從屬地的管理拓展到跨域的管理、從單一性事務的治理拓展到複合性事務的治理時，指標治理都表現出較低的效率。技術上難以為繼的時候，體制被迫做出轉變。例如，在汙染領域，我們已經可以看到垂直化管理的加強以及區域治理一體化的若干措施。但是，在制度安排沒有較大變動之前，既有的治理方式和手段都會努力去進行調適和應對，因此圍繞指標治理的運行及其在各個治理領域的績效表現，還仍然具有進一步討論的空間。