摘 要：《農民專業合作社法》作為社會主義新農村建設的制度推進器之一，農民對其敬畏而不予高度支持，昭示著「法律下鄉」的不理想。困境的出路可能在於，治理者與參與者的良性互動，但關鍵在於治理者真正做到與環境的構成相符合基礎上，持續不斷地通過具體案件的效率與公平的處理來坐實和推進社會主義新農村建設。
關鍵詞：普法 法律下鄉 農民專業合作社法 社會主義新農村建設
合作社法人的互助性質，決定了在合作社法中應規定國家對其提供財政、信貸和稅收的支持。因此，我國的《農民專業合作社法》明確規定了政府對合作社引導和扶持的義務，政府應積極為合作社的發展提供多種有利環境，這也是世界上合作社制度發達國家的成功經驗。在我國現實國情下，政府在合作社建立與發展過程中的作用不可忽視。從我們調研的情況來看，政府也真真實實地發揮著重要乃至主導作用。比如，鄭州市農業局及相關單位下發了多項文件，並組織開展了宣傳月活動，利用農村集會懸掛宣傳條幅、製作版面、張貼標語，利用廣播、電視、報刊等媒體，組織參觀學習、經驗交流、舉辦知識講座等多種形式，廣泛圍、多角度，開展了豐富多彩的宣傳活動。全市掛宣傳條幅607幅，張帖標語7645條，製作宣傳版面430塊，組織《農民專業合作社法》知識培訓1093人次，出動宣傳車輛111臺次。為進一步掀起學法用法高潮，該局還在鄭州市電視臺舉辦了專題知識競賽。《河南日報》等省市多家新聞媒體先後150餘次對鄭州市農民專業合作社建設情況進行了宣傳報導。[1]
類似與此的「送法下鄉」或「司法下鄉」大家也許早已司空見慣，對於那些極力主張推進法制化的法律工作者來說，如此情勢，著實令人振奮。時至今日，恐怕不會有太多人的反對或否認，法制化是現代社會發展的一種趨勢、一種潮流，法制建設伴隨著現代化，已經成為現代社會生活的重要內容。同時，我們不應忽略的重要背景：隨著交通、通信等諸多方面的改善，人員流動性的增強，農民的生活範圍擴大了，他們開始模仿城市生活，崇尚消費。瑟羅在《得失相等的社會》中談到，在一個崇尚消費的時代，在消費者選擇自由的遊戲中，每一個得同時也是失。了解農民的需求，解釋農民的經濟行為，是新農村建設的中心任務之一。通過對四川、貴州這些欠發達地區的農民需求變化的考察，張勝榮的發現之一是農民的原則是少花錢辦大事，最好的結果是不花錢也辦事。比如河南省蘭考縣南馬莊經濟發展合作社負責人FZY坦陳，「僅有精神面貌是不夠的，農民合作社，就是要賺錢，要利潤……」[2]
中國廣大鄉村社會的結構和文化則給法制化設置了特殊的背景和條件，這種背景和條件的突出特徵就是：農民對法制敬畏而不予高度支持。在農民的心目中，法律是神聖的，但在意向和行為上，他們並不給予高度支持。[3]比如，以欒川縣最大的農民專業合作社為例——欒川縣榮升農林果品專業合作社全社社員有87人，其中完整看過《農民專業合作社法》的只有9人，僅佔1%，而這9人幾乎全為高層人員。[4]正是因為「擺脫不了法律就是制裁壞人的陳舊觀念，更沒有讓法律為經濟服務的想法」，[5]所以，我們不難理解為何農民一提到落實《農民專業合作社法》就是「資金，目前制約合作社發展壯大的問題依舊是資金。」 「國家不是規定對農民專業合作社提供多渠道的資金支持嗎，怎麼我們總是得不到扶持？」[6]在對每一個農民專業合作社的調研中，我們幾乎都聽到了相同的疑問。所以，我們便會明白農民用法維權何以會從「依法」向「以法」行動模式進行轉換。[7]無論是為稅費還是為土地，農民多以具體的國家法律和中央、省、市文件，甚至政府領導講話為依據。在許多場合，農民以全面落實建設項目扶持，財政資金補助，金融、稅收政策傾斜的法律和中央文件作為其訴求目標。農民認為他們所遇到的困難和挫折都是由於縣鄉政府或村級幹部不按法律和中央文件辦事造成的，他們假設這些文件的規定能解決他們的問題。比如，河南省修武縣同心農機合社理事長GTH滿臉無奈對我們說：「按國家規定每個專業合作社是可以在收割季節購買三桶平價油的（5.12元/升，市場價6.67元/升），但當農民們跑二十多公裡去縣城拉油時卻只讓拉一桶，而且他們還是從夜裡兩點就開始排隊的。」[8]再如，河南省南召鄉四棵樹鄉唯一的合作組織——養豬協會的一位副會長一提「合作」就對鄉政府耿耿於懷，「鄉政府承諾帶頭成立一個養豬協會，並給予一定的財政資金支持，但後來卻食言。」[9]
總而言之，從農民專業合作組織的治理者與參與者的雙重立場觀察，我們會發現：農民專業合作組織作為一種制度設計，各級政府的認識還沒有完全到位。一部分基層幹部對新型農民合作組織的性質不了解，將新型農民專業合作組織與「人民公社」、集體經濟混為一談，與家庭承包製和市場經濟對立起來，一談到合作就認為是跟以前的人民公社，現在的合資企業差不多，都是「大鍋飯」 ，歸大堆。有一部分認為搞農民專業合作組織既無項目和資金支持，又不能直接給當地增加稅收，遠水解不了近渴，工作上不重視。還有的認為農民素質低，合作意識差，不具備應有的組織能力，發展農民專業合作組織難有起色，有畏難情緒。就農民而言，還有很多人不知道還可以通過辦合作組織的方式進入市場，解決他們在生產經營過程中遇到的各種問題。我們在調查過程中有些農民對合作社並不知道，甚至部分合作經濟組織的負責人對國家已經出臺了《農民專業合作社法》都不知曉。[10]有的農民在實踐中逐漸摸索到了合作這種組織形式，但是心裡沒有底，不敢大張旗鼓地發展。
受經濟發展水平、農民素質等內在因素和外部法律政策環境的制約，農民專業合作組織的整體發育水平還很低。首先，我省現有的農民合作組織中有半數以上不是由農民發起的，在個別地方甚至出現鄉黨委書記和鄉長直接挑頭辦合作組織的現象。比如在欒川縣12家農民專業合作社中符合《農民專業合作社法》要求的還不到一半。[11]其次，社(會)員的經濟參與程度低，普遍不願意入股或交會費，只想得到無償服務，「其實農民最關心的是自己可得多少錢」。[12]在許多合作組織中形成了一種「依託單位利用散戶謀取自身利益，散戶依靠依託單位享受無償服務」的合作模式，多數都沒有建立起穩定而緊密的利益關係。第三，由於牽頭人的作用過於突出，一般社員的民主權利難免受到影響。合作組織中真正實行民主決策、民主管理的少，依賴牽頭人「管事」的多。在專業合作社發展的初期，這本身並不是一件壞事。但當合作社的利益與其存在矛盾時，個人就可能以自己對合作社的影響力和控制力謀取私利，甚至可能損害合作社的利益。在調研過程中我們就發現，有的合作社的管理人員之所以熱衷於擔任重要職務，主要目的就在於控制購銷渠道，為自己個人經商創造條件。地方政府或其主管部門大多囿於榜樣的示範意義或其利益考量，對之放任自流而不加以引導和規範。第四，「按交易額返利」的利益分配機制還沒有形成，目前農戶只是集中在一起解決了一些技術和購銷方面的難題，沒有從合作組織得到應有的好處。
斯賓諾莎曾經說過：「無知並非理由」。但是如果「送法下鄉」式的普法把重點僅僅放在知識層面，那麼，普法就成為法律教育的某種形態或途徑。中國社會目前處於急劇變遷之中，社會結構、價值觀念都在發生急劇的變化。法律因鄉村社會的變動性和不可預測性而加劇了自身的荷載。對此，季衛東先生深刻地指出：「普法也是一場整風運動。現代中國的秩序形成機制有一個很突出的特點，這就是採取群眾運動的方式落實國家規範。在制度失靈、判決得不到執行的場合，尤其需要颳風暴。但是，以運動方式執法的結果，日常性制度運作反倒更容易被忽視、被削弱。」「毫無疑問，中國依然需要普法。實際上，在相當長的時期內，普法的工作都決不能鬆懈。只是我們所堅持的普法應該這樣：提倡社會正義，並通過具體案件的公平處理來不斷證實法律的正當性。」[13]中國近百年來的現代化建設和國家政權建設運動使得學者們容易過多地從現代化外部影響的視角來解讀農村的法律實踐，反而忽略了鄉村社會在現代化背景下自發性的變遷對法律實踐的影響。[14]因此，農民對專業合作社法的低度支持在一定意義上可能對社會主義新農村建設中制度建設提出了一種要求，那就是鄉村法制化不應是單向的「格式化」，它還應包括法制的社會化，也就是作為社會子系統的法律，只有通過學習和反思與環境的構成相符合，才能與環境進行有效的互動並從中因勢利導，法律系統要真正適應和滿足鄉村社會生活與文化發展的需要。
關於本文的一點說明：此文系作者主持的調研課題中的子問題，現將其初步整理發表，供關心和研究相關問題域的人們參考。
[1]參見王大琳：關注社會主義新農村建設 《農民專業合作社法》調研報告（未刊稿）。
[2] 參見《河南科技報》2007年6月18日起「河南農民專業合作社取樣調查系列報導之七 《南馬莊合作社：在探索中領悟》」。
[3] 朱景文主編：《法社會學》，中國人民大學出版社，第372頁。
[4] 參見陳志偉：關於《中華人民共和國農民專業合作社法》對欒川縣農民專業合作經濟組織影響的調查報告（未刊稿）。
[5] 王亞新：民事訴訟中的依法審判原則和程序保障，載李木盾 編《法律社會學》，中國政法大學出版社1998年版，第161頁。
[6] 參見《河南科技報》2007年6月18日起「河南農民專業合作社取樣調查系列報導之八 《養雞合作社的成長與期待》」。
[7] 于建嶸：農民維權與底層政治，載《東南學術》2008第3期。在該文中，作者認為，「以法」與「依法」之間是有區別的。這些區別主要有「以法」是直接意義上的以法律為抗爭武器，「依法」是間接意義上的以法律為抗爭依據；「以法抗爭」是抗爭者以直接挑戰抗爭對象為主，訴諸「立法者」為輔；「依法抗爭」則是抗爭者訴諸「立法者"為主，直接挑戰抗爭對象為輔甚至避免直接挑戰抗爭對象；在"以法抗爭"中，抗爭者更多地以自身為實現抗爭目標的主體；在「依法抗爭」中，抗爭者更多地以立法者為實現抗爭目標的主體。
[8] 參見梁虹：關於農民專業合作社法的調研報告（未刊稿）。
[9]參見洪玉金：關於《農民專業合作社法》的實施情況（未刊稿）。
[10] 同前注8和9。
[11] 同前注5。
[12] 同前注5。
[13] 季衛東：普法隨譚，載《清華法學》2006年第10輯。
[14] 董磊明、陳柏峰、聶良波：結構混亂與迎法下鄉——河南宋村法律實踐的解讀，載《中國社會科學》2008年第5期。