政務處分法治化時代：法律出版社力薦，公職人員傍身的法律寶典

《〈中華人民共和國公職人員政務處分法〉解讀與適用》一書，不僅對《公職人員政務處分法》進行學理分析，對條文所涉的法理知識加以闡釋，而且具有典型的實踐面向，通過對實務難點的梳理和典型案例的分析，突顯本書所具有的實用價值，以供政務處分的實務工作者和理論研究者參考。

政務處分的確立是國家監察體制改革的重要內容，制定《公職人員政務處分法》是政務處分工作法治化的關鍵步驟也是國家監察配套立法的重要組成部分。隨著全國人大常委會於2020年6月20日表決通過《公職人員政務處分法》，無論是政務處分的執法實務還是理論研究，工作的重心都將由立法論向解釋論轉型，其中頗具意義的便是對該部新頒行的法律進行逐條解讀。這既有助於人們學習和理解法律的規定，亦可起到宣傳和普及法律的作用，由此推進法律的貫徹實施。正是緣於此，我們組織編寫了《〈中華人民共和國公職人員政務處分法〉解讀與適用》一書。

秦前紅，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授、享受國務院政府特殊津貼專家。武漢大學法學院教授、武漢大學學術委員會委員。《法學評論》主編、中國法學會憲法學研究會副會長、中國法學會港澳基本法研究會副會長、中國法學會法學期刊研究會副會長、最高人民檢察院行政檢察研究基地主任、司法部法規規章備案審查專家委員會成員。主要研究領域為憲法基本理論、比較憲法、人民代表大會制度、國家監察體制改革和司法體制改革問題等。著有《憲法變遷論》《憲法原則論》《國家監察制度改革研究》《監察法學教程》《監察改革中的法治工程》等。獲第八屆高校科學研究優秀成果一等獎、第九屆湖北社會科學優秀成果二等獎等多項科研獎勵。

大抵而言，法律解讀類圖書主要有兩種：

一是制定或實施法律的國家機關編寫的解讀；

二是從事理論研究的專家學者編寫的解讀。

由於編寫主體的不同，二者在定位、內容和特點上自然有或大或小的差異。本書即屬於後者，其在內容上不僅對《公職人員政務處分法》進行學理分析，對條文所涉的法理知識加以闡釋；而且具有一定的實踐面向，通過對實務難點的梳理和典型案例的分析，凸顯本書所具有的實用價值，以供政務處分的實務工作者和理論研究者參考。整體來說，本書對《公職人員政務處分法》的解讀包括以下五方面的內容:

一是「條文主旨」，即以精練的語言概括出每個條文的主要含義；

二是「條文解讀」，即圍繞法律條文的內容進行理論層面的闡釋；

三是「實務難點指引」，即分析法律條文在適用時可能遇到的難題及相應的解決路徑；

四是「關聯法條」，即梳理並列舉具有直接關聯性的國家法律和黨內法規的規定；

五是「典型案例」，即選取官方發布的相關案例並對其進行簡要分析。

除此之外，本書在附錄中對《公職人員政務處分法》與《公職人員政務處分暫行規定》進行了對比解讀，還探討了《公職人員政務處分法》與黨內法規的銜接適用等問題。

全書由秦前紅負責制定編寫提綱並統稿，本書的編寫分工如下:

第一章 總則，秦前紅、劉怡達

第二章 政務處分的種類和適用，陳家勳

第三章 違法行為及其適用的政務處分，張曉瑜

第四章 政務處分的程序，石澤華

第五章 覆審、覆核，劉怡達

第六章 法律責任，張曉瑜

第七章 附則，秦前紅、劉怡達

附錄一《公職人員政務處分法》與《公職人員政務處分暫行規定》的對比解讀，秦前紅、陳家勳

附錄二《公職人員政務處分法》與黨內法規的銜接適用秦前紅、張曉瑜

政務處分作為一種創製性的處分形式，既吸收了過去國家機關紀律約束和紀律懲戒的有關經驗，又因應了國家監察體制改革的實踐需要。《公職人員政務處分法》是監察體制改革理論思考和實踐探索的規範性表徵。因此，對《公職人員政務處分法》的逐條解讀，其實也是對監察體制改革實踐的回顧、總結與前瞻。由於時間倉促及水平有限，本書難免存在疏漏和錯誤，敬請讀者批評指正。

條文主旨

本條是關於《公職人員政務處分法》調整範圍的規定。

條文解讀

1.本法的調整範圍因處分主體的不同而有所差異

《公職人員政務處分法》第3條區分了政務處分和處分，前者的作出主體是監察機關，後者的作出主體則是公職人員的任免機關、單位。如此一來，處分的主體其實是二元化的，即有權對違法的公職人員給予政務處分或處分的主體有兩個:

一是監察機關；

二是公職人員的任免單位、機關。

相應地，對違法的公職人員作出政務處分或處分的行為，同樣包括監察機關作出政務處分的行為，以及任免單位、機關作出處分的行為。於是，法律作為調整主體行為的社會規範，《公職人員政務處分法》作為調整政務處分活動的法律，自然需要對這兩類行為給予相應的調整。整體而言，政務處分活動涉及諸多方面的事項，主要是實體性事項和程序性事項，前者包括政務處分的種類和適用、違法行為及其適用的政務處分；後者包括政務處分的程序、政務處分的救濟方式等。

值得注意的是，本條在確定調整範圍時，對監察機關作出政務處分的行為，以及任免機關、單位作出處分的行為，予以了必要的區分。具體來說，根據本條第1款的規定，對於監察機關作出政務處分的行為，無論是程序性內容還是實體性內容，一概適用《公職人員政務處分法》的規定；但根據本條第2款的規定，就任免機關、單位作出處分的行為而言，只有實體性的內容適用《公職人員政務處分法》的規定，即第2章規定的「政務處分的種類和適用」和第3章規定的「違法行為及其適用的政務處分」，適用於任免機關、單位作出處分的行為。至於程序性的事項，不再適用《公職人員政務處分法》的規定，而是「適用其他法律、行政法規、國務院部門規章和國家有關規定」。在此層面而言，免機關、單位作出的處分並非嚴格意義上的政務處分。換言之，政務處分權乃是監察機關獨有的一項職權，任免機關、單位給予的處分不宜稱作政務處分。

2.《監察法》第15條列舉的監察對象皆可成為政務處分對象

從《公職人員政務處分法》的法律名稱就可以知道，政務處分的對象乃是公職人員，表明該法調整的是對公職人員作出政務處分的行為。為此，本條第3款以援引性規範的形式，就《公職人員政務處分法》中「公職人員」的指代予以解釋，即本法所稱的公職人員是指《監察法》第15條規定的人員。值得注意的是，《監察法》第15條對監察機關的監察對象進行了列舉，總體包括「公職人員」和「有關人員」這兩大類。本條將《公職人員政務處分法》中的「公職人員」解釋為「《中華人民共和國監察法》第十五條規定的人員」，這意味著《監察法》第15條列舉的監察對象，皆可成為《公職人員政務處分法》中的政務處分對象。此外，全國人大常委會2019年8月首次審議的《中華人民共和國公職人員政務處分法（草案）》第3條其實對公職人員的範圍有列舉式的規定，但該規定與《監察法》第15條的列舉是相同的，於是在表決通過的《公職人員政務處分法》中，援引了《監察法》第15條的規定，以援引性規範的形式對何為公職人員作出了說明。

關聯法條

1.《監察法》第45條：

監察機關根據監督、調查結果，依法作出如下處置:

（一）對有職務違法行為但情節較輕的公職人員，按照管理權限，直接或者委託有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；

（二）對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定；

（三）對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議；

（四）對涉嫌職務犯罪的，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，製作起訴意見書，連同案卷材料、證據一併移送人民檢察院依法審查、提起公訴；

（五）對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。

監察機關經調查，對沒有證據證明被調查人存在違法犯罪行為的，應當撤銷案件，並通知被調查人所在單位。

2.《公務員法》第62條：

處分分為:警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

3.《中國共產黨紀律處分條例》第8條：

對黨員的紀律處分種類:

（一）警告；

（二）嚴重警告；

（三）撤銷黨內職務；

（四）留黨察看；

（五）開除黨籍。

實務難點指引

1.公務員受處分的工資待遇處理

公務員受處分的工資待遇處理，應當按照《中共中央組織部、人力資源和社會保障部、監察部、國家公務員局關於公務員受處分工資待遇處理有關問題的通知》的有關規定執行。

（1）公務員受警告處分的，不降低職務工資級別工資和津貼補貼。受處分期間符合正常晉升級別條件的，如次年1月1日仍在處分期，從處分期滿解除處分的次月起晉升級別。受處分期間符合正常晉升級別工資檔次條件的，從次年1月1日起晉升級別工資檔次。

（2）公務員受記過、記大過處分的，不降低職務工資級別工資和津貼補貼。受處分期間，不得晉升級別和級別工資檔次。處分期滿解除處分的當年，符合正常晉升級別和級別工資檔次條件的，從次年1月1日起晉升級別和級別工資檔次。

（3）公務員受降級處分的，從受處分的次月起，降低一個級別，級別工資就近就低套入降低後的級別相應的工資檔次，相應降低按級別確定標準的津貼補貼。受處分前的級別為本職務對應最低級別的，降低一個級別工資檔次，級別工資為本級別最低檔的，按本級別的一個工資檔差降低級別工資，級別工資為二十七級一檔的，可給予記大過處分。受處分期間不得晉升級別和級別工資檔次。處分期滿解除處分的當年，符合正常晉升級別和級別工資檔次條件的，從次年1月1日起晉升級別和級別工資檔次。解除降級處分，不視為恢復處分前的級別和工資待遇。

（4）公務員受撤職處分的，從受處分的次月起職務工資按新任職務確定，級別按每降低一個職務層次相應降低兩個級別確定，最低降為二十七級，級別工資逐級就低套入降低後的級別相應的工資檔次，津貼補貼按新任職務和級別確定。未明確新任職務的，暫按本人原基本工資和津貼補貼之和的70％計發臨時工資。明確新任職務後，被多減發或少減發的工資予以補發或扣發。受處分期間，不得晉升級別和級別工資檔次。處分期滿解除處分的當年，符合正常晉升級別和級別工資檔次條件的，從次年1月1日起晉升級別和級別工資檔次。解除撤職處分，不視為恢復處分前的職務、級別和工資待遇。

（5）公務員受開除處分的，從受處分的次月起，取消原工資待遇。

（6）公務員處分決定被變更，需要調整工資待遇的，從處分決定被變更的次月起執行。處分被減輕或撤銷的，多減發或停發的工資予以補發。處分被加重的，少減發的工資予以扣發。

2.受政務處分公務員的考核處理

公務員考核是有關公務員管理部門依照管理權限，通過全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，對公務員進行考察和評價，其中定期考核的結果會作為調整公務員職位、職務、職級、級別、工資以及公務員獎勵、訓辭退的依據。當公務員受到政務處分時，有關考核工作也要作出相應的處理。根據《公務員考核規定（試行）》第25條的規定，對受處分的非領導成員公務員的年度考核，應按如下規定辦理:受警告處分的當年，參加年度考核，不得確定為優秀等次。受記過、記大過、降級、撤職處分的期間，參加年度考核，只寫評語，不定等次；在解除處分的當年及以後，其年度考核不受原處分影響。對領導成員的考核，由主管機關按照有關規定辦理。另外，根據中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、人力資源和社會保障部、監察部、國家公務員局發布的《關於公務員紀律懲戒有關問題的通知》，公務員同時受黨紀處分和政紀處分的，按對其年度考核結果影響較重的處分確定年度考核等次。

典型案例

問題: 如何根據調查情況差異做好行為定性和結果分流工作？

案情: 田某，中共黨員，系某鎮國有資產管理辦公室工作人員，負責單位所屬國有資產的變賣處置工作（變賣資產所得主要用於鎮裡發放拖欠的工資）。2008年6月，田某將單位所屬的一臺閒置機械設備以7500元的價格公開變賣後，因單位拖欠田某工資8000元，田某遂私自將該款用於個人看病和生活開支，而未將該款上交單位財務。2009年6月，在紀檢機關初步核實時，田某主動向紀檢機關講清了上述情況。經查，田某未核銷該機械設備的固定資產帳目，並表示準備年終結算時再辦理現金收入和該機械設備固定資產帳目的核銷手續，但當年年底，該鎮國有資產管理辦公室未辦理年終結算。

在對田某上述問題如何定性上，有的同志提出，田某的行為構成貪汙，有的則認為田某的行為屬於挪用公款，還有的認為田某的行為應以違反財經紀律認定。在對田某的處理上，有的同志提出應當嚴肅執紀，給予重處分，也有的認為可以從輕處理。經當地縣紀委研究認為，本案中田某利用職務上的便利，私自將公款用於個人開支的行為已經構成挪用公款。但綜合全案來看，單位拖田某的工資在前，田某將公款私用在後，從「情、理、法」相統一的角度，對其的處分不宜過重。基於這一認識，考慮到挪用公款行為和違反財經紀律行為在影響和處理上的差異，最終縣紀委依照《中國共產黨紀律處分條例》第126條的規定，對田某的行為按違反財經紀律定性，並免予處分。

分析: 在田某違紀案中，田某私自將公款挪作己用的行為已經構成違紀，應當受到紀律追究。當地紀委從多個角度對案件事實進行了分析，既看到田某的行為違反了有關黨紀政紀規定，其行為已構成違紀；同時也充分考慮到單位拖欠田某的工資和田某私自挪用的公款主要是為了個人看病和生活開支等因素的影響，最終作出對田某的違紀行為免予處分的決定。這一處理結果應當說是比較準確恰當的，既表明了紀檢監察機關從嚴治黨、嚴肅執紀的態度，也體現了我們黨懲前毖後、治病救人的精神，教育、挽救了違紀者，警誡了其他黨員幹部，體現了合法、合理、合情的有機結合，其做法和思考問題的角度、思路值得肯定。

但應當注意的是，本案在田某的違紀行為定性問題上存在的不足也是十分明顯的。田某的違紀行為侵犯的客體是公款的使用權，並未侵犯公款的所有權，不能以貪汙行為予以認定，也不宜認定為違反財經紀律行為。對照法律規定和黨紀條規，田某的這一行為應當認定為挪用公款。因此，雖然縣紀委從情、理等因素考慮，希望給予田某從輕處分的考慮是對的，但是通過改變對田某的違紀行為性質的認定來達到對田某的從輕處理，則是一種違反規定的做法，應當予以糾正。實際上，因田某具有主動交代的情節，根據2003年《中國共產黨紀律處分條例》第23條的規定，認定田某的行為構成挪用公款，可以從輕、減輕處理，並不妨礙對其作出免予處分的決定。（法律出版社）

編輯：趙欣、統籌：秦前松