［摘 要］本文從理論和實踐角度充分論述交通項目建設過程中，建設單位加強對施工承包商建設資金監管的必要性和可行性。
［關鍵詞］交通建設 建設單位 施工承包商 建設資金監管
根據交通部交財發（2000）195號《交通基本建設資金監督管理辦法》的權威解釋，交通基本建設資金是指納入國家和地方基本建設投資計劃，用於交通基本建設項目的資金。廣義的交通基本建設資金監管是指各級交通主管部門和建設單位依據國家法律法規和有關制度，通過建立健全內部控制制度，規範資金使用行為，對交通建設資金的使用實施的監督和管理。
本文所謂的「建設單位加強對施工承包商建設資金監管」（以下簡稱「建設資金監管」）是指在項目建設期間，建設單位依據與施工承包商籤訂的施工合同及其附件中有關條款的規定，對施工承包商在承包項目建設過程中所取得的資金，指定銀行開戶，專戶儲存，並通過建設單位、施工承包商和銀行三方協議，對施工承包商所取得的建設資金使用情況進行監督和管理，以確保建設資金專款專用，推進建設項目順利實施的措施。
一、 實行建設資金監管的必要性和可行性
（一）實行建設資金監管是優質、安全、高效地完成交通基建項目的現實需要
交通基礎設施建設具有投資規模大、建設周期長、技術複雜等特點，如何按期優質地完成項目建設任務，有效控制質量、工期、投資三大要素，並做好建設期的安全工作，是一項貫穿項目建設始終的複雜的系統工程。在這項工作中，資金管理是關鍵要素之一，做好資金管理工作的核心是及時、有效地籌措和調度資金，確保工程建設資金的供應，降低籌資成本；同時，加強資金管理，保證資金按國家有關規定和合同條款及時、準確地支付和專款專用。
資金管理工作可以分為兩個方面，其一是項目法人單位（包括建設單位）的資金管理，其二是施工承包商的建設資金管理。在目前的項目管理工作中，往往只重視項目法人單位和建設單位自身的資金管理，而對施工承包商建設資金使用過程中的管理工作則有所忽視。少數施工承包商從本位主義的角度出發，外借、挪用、轉移建設單位支付的工程建設資金，或用於購置本單位生產管理用車輛設備、建造辦公生活用房，或用於彌補少數由於資金到位不及時而拖欠工程款的項目的施工用資金缺口，其結果是支付及時的項目的建設資金被挪用到非本項目的開支上去，導致工程建設形成新的資金缺口，進而影響工程質量、進度和施工安全，因此，為了確保交通基建項目的建設資金完全用於本項目建設，保證交通建設項目的順利實施，交通建設項目法人單位和建設單位在做好自身建設資金管理的同時，有必要對支付給施工承包商的建設資金加強監管。
（二）實行建設資金監管是有關法規和制度的政策要求
根據交通部交財發（2000）195號《交通基本建設資金監督管理辦法》第五條的規定：交通基本建設資金監督管理的基本原則是：
1.專款專用的原則。交通基本建設資金必須用於經批准的交通基本建設項目。交通基本建設資金按規定實行專戶存儲，專款專用，任何單位或個人不得截留、擠佔和挪用。
2.全過程監督控制原則。交通主管部門和建設單位對交通基本建設資金的籌集和使用進行全過程的監督檢查，建立健全資金使用的內部控制制度，確保交通基本建設資金的安全、合理和有效使用。
3.分級負責、分級監督管理的原則。按照交通基本建設資金來源渠道，採取「一級管一級」的監督管理方式，實行分級負責，分級監督管理。
上述原則首先要求各級交通主管部門和建設單位嚴格執行建設計劃和項目概算，不得挪用建設資金，不得將交通建設資金用於計劃外工程和項目，不得擅自改變項目建設內容，擴大建設規模，提高建設標準；同時，要求各級交通主管部門和建設單位結合各自實際，制定相應制度，採取必要措施，確保交通建設資金的專款專用。建設單位支付給施工承包商的工程款是交通建設資金的重要組成部分，因此，加強對施工承包商建設資金使用過程的監管是保證建設資金專款專用的必要措施。
（三）實行建設資金監管符合交通建設項目特有的商品屬性
交通建設項目的實施過程是通過建設單位與施工承包商籤訂施工合同的形式予以明確的，在施工合同中，雙方明確了工程內容、質量標準、建設工期和工程價款等要素，實質上，是施工承包商通過提供自有的技術、勞務和設備，按建設單位的要求，為對方完成施工標的的過程，從經濟學的角度看，施工標的也是一種商品，但這種商品與普通的商品相比，有其特殊的商品屬性。
普通的商品交易都為現貨交易，一方提供商品或勞務，另一方支付價款，交易的過程是短暫的，而交通建設施工項目這一特殊的商品則不然，除了其技術含量比較高外，最大的特殊點在於建造過程持續時間相當長，也就是商品交易過程比較複雜，其間，由於環境、政策、和市場等因素可能發生變化，對於交易雙方而言，這個過程都存在一定的風險。從施工承包商方面來看，如果在施工過程中由於各種原因導致項目停工，將遭受很大損失；對於建設單位而言，如果施工質量不能滿足要求，工期得不到保證，其損失同樣是無法彌補的。
雖然建設單位在招標之初，通常會對投標企業的資質審查嚴格把關，但眾所周知，由於參與公路等交通基建項目的施工企業，多數是國有或國有控股企業，我國的國有企業儘管經過了十多年的改革，但目前仍在一定程度上存在機制不靈活、管理粗放、流動資金不足、設備落後等通病，建築施工企業也不例外，僅依靠招標時的資質審查顯然不能規避上述風險。
同時，在籤訂施工合同後，施工承包商依據合同規定給建設單位辦理了履約保函、預付款保函以及銀行信貸證明，但履約保函只是由銀行出具的對施工承包商履行合同的保證，並不能對質量和工期起到完全的擔保作用。因為履約保函的金額一般僅為合同總價的5%，遠不足以補償由於質量和工期的問題給建設單位造成的損失，至於社會效益方面損失更是無法估量的。預付款保函是對建設單位支付給施工承包商的預付款債權的擔保，銀行信貸證明是銀行給予施工承包商貸款額度的證明，與工程質量和工期沒有直接關係，可見，僅靠施工承包商出具的履約保函和預付款保函等是不能保證質量和工期的。
因此，在目前我國的建設市場環境下，要保證質量和工期，除了施工承包商投入必要的設備、資金和技術力量外，加強對施工企業的管理（包括採取資金監管等措施）是必不可少的，這也是建設項目特有的商品屬性所決定的。
（四）實行建設資金監管的可行性
對施工承包商實行建設資金監管在項目管理中尚不多見，是一個新生事物，實踐表明，在其實施過程中，由於有關的政策法規和外部環境在不斷變化，不可避免地會遇到一些矛盾和困難。同時，由於對施工承包商項目部實行建設資金監管涉及施工承包商總公司的資金調度和管理方面的權限，也會引起部分施工承包商總公司方面對建設資金監管制度的不同意見，因此，要順利實行建設資金監管，首先要解決其合法性問題。
建設單位在項目招標時，即應將實行建設資金監管的條款和有關協議文本納入招標文件。工程施工承包合同和其他經濟合同一樣，是通過「要約」與「承諾」的過程籤訂的，施工單位對一個項目進行投標，就視同為對該項目招標文件中所列條件的響應，其投標價格也應考慮了由於實行資金監管對其施工成本產生的影響，招標文件是施工承包合同的有效組成部分，因此，以合同的形式明確實行建設資金監管的範圍、方式、內容和各自的權責，可以解決其合法性問題。
其次，在實行建設資金監管過程中，籤約各方是平等的法律主體，權利和義務是對等的，建設單位在對施工承包商建設資金進行監管的過程中，首先有義務按照合同條款規定的時間和方式，及時向施工承包商支付預付款、工程進度款和保留金等，同時，按照合同規定，為施工承包商做好服務工作，切實履行合同中規定的義務，這是順利實施建設資金監管的前提。
再次，建設資金監管協議的條款制訂應儘可能詳盡、完整、全面，具有可操作性。在實施過程中，對施工承包商資金使用的情況是進行合規性審查而非審批，只有在發現施工承包商轉移、挪用工程建設資金時，才能予以拒付。從這個層面上看，資金監管活動就如同建設單位要求施工承包商在項目實施過程中必須配備相應的設備和足夠的技術、重要管理人員並不得隨意離場一樣，是加強項目管理，保證工程質量與進度的措施之一，總體的思路是建設資金監管不能干預施工承包商的正常生產經營活動。
從上述理論表明，建設單位加強對施工承包商建設資金的監管是必要和可行的。
二、實行建設資金監管的範圍和方式
在項目建設期間，施工承包商在項目所在地成立的項目經理部主要有以下幾項資金來源：1.施工承包商按合同規定自備的流動資金；2.建設單位支付給施工承包商的動員預付款和材料預付款；3.工程進度款；4.保留金；5.其他收入。
同時，施工承包商的開支主要包括以下幾個方面：1.人員費用及日常管理性開支；2.設備和材料採購、租賃費；3.支付給分包單位的工程款；4.上級單位收取的管理費、利潤和代收代繳的各項費用；5.各種稅費；6.其他支出。
為了有效控制、監督和管理施工承包商的各項資金活動，在資金監管過程中，以上各項收支除保留金、人員費用及日常管理性開支和各種稅費外都應納入監管的範圍。其中，收入部分重點是確保資金劃入專戶；支出部分則應將設備、材料採購租賃費、支付給分包單位的工程款、上級單位收取的管理費和利潤以及代收代繳的各項費用作為監管的重點。
關於建設資金監管的方式問題，我們認為，建設單位支付給施工承包商的資金，由於在使用權上已經發生轉移，不宜由業主直接審查這部分資金的使用，而建設單位對資金主要關心的是其能否按合同約定在本工程項目中合理地使用，也就是建設單位需要監督資金使用的過程，這與直接管理是有區別的，建設單位在這裡行使的是監督權。而銀行在協助做好資金管理方面有某些天然的優勢，在銀行結算層面對資金流動封閉監控具有可行性。通過銀行協控和業主內部管理相結合的雙系統控制手段，充分發揮銀行對資金流動信息的掌握優勢，建立資金流動信息的收集、反饋、溝通的信息交流平臺，通過這個平臺監控資金使用，糾正資金使用的偏差，將資金管理「專款專用」的大原則貫徹到每一筆資金的使用中，必然能保證整個項目資金規範使用。而銀行在整個建設資金監管過程中，如同工程監理單位一樣，作為獨立的第三方，也可以公正的態度協助建設單位做好監管工作，從某些方面看，受託銀行就是工程建設過程中的資金監理。
三、建設資金監管的程序和基本內容
委託銀行進行建設資金的監管，其核心內容可歸納「指定開戶、專戶儲存、專款專用、銀行監督」四個方面，具體為：
（一）建設單位在項目招標前，將「指定開戶、專戶儲存、專款專用、銀行監督」的要求列入招標文件，作為合同文件的一個部分在籤訂合同後予以執行。
（二）由建設單位對施工所在地的銀行進行考察，通過對各銀行信譽、人員素質、服務質量等多方面要素進行比選，確定項目施工承包商的開戶銀行。
（三）在確定中標單位後，即由建設單位召集施工承包商和銀行，共同協商並籤定「建設資金管理協議書」，明確建設資金監管的內容、方式和各方的權責。
（四）「建設資金管理協議書」的主要條款：
1.籤約各方：甲方為建設單位、乙方為施工承包商、丙方為經辦銀行。
2.建設資金監管的主要內容：
（1）乙方為完成項目施工成立的項目經理部在丙方開設基本結算戶，並保證不在當地其他銀行另行開戶。
（2）甲方保證按照施工承包合同規定的條件和時間，及時將動員預付款、材料預付款和工程進度款（保留金除外）按期、按計量匯入乙方在丙方開設的帳戶，以保證建設資金專戶儲存。
（3）乙方必須將甲方所撥資金及自備流動資金專項用於本項目建設，保證不外借、挪用、轉移資金；不通過權益轉讓、抵押、質押、擔保等任何其他方式使用基本結算戶的資金，以確保專款專用。
（4）丙方成立由相關人員組成的項目工作小組，明確業務流程，提高工作效率，杜絕「壓票」現象，為乙方提供便捷有效的銀行業務服務。
（5）丙方受甲方委託對乙方在丙方開設的基本結算戶資金收支情況進行監督，具體項目為。
A.乙方在辦理總額超過「建設資金管理協議書」中約定的金額以上的材料和設備等採購、租賃結算業務時，應附有關合同、協議、材料驗收證明和發票複印件。丙方根據乙方提供的上述材料，核查其所購材料、設備是否用於本項目建設，對本工程以外的購貨款項，有權拒絕辦理；對於乙方購買應急材料和設備時可先辦理支付，但事後必須要求乙方補備有關資料，以確保採購或租賃的材料、設備用於本項目建設。
B.乙方向分包單位支付工程款時，應附分包合同及經監理工程師確認的支付文件複印件。丙方根據乙方提供的上述材料，核查其支付款項是否真實，對分包單位以外的支付或超過監理確認金額的支付有權拒絕辦理。
C.乙方向上級單位繳納管理費、各項基金、利潤、機械設備及周轉材料租賃費等款項時，應附上級單位出具的轉帳通知等有關資料複印件。丙方根據乙方提供的上述材料，會同指揮部核查其管理費、各項基金、利潤、機械設備及周轉材料租賃費等款項的支付是否符合施工承包商投標文件確定的管理費率、基金提取率及工程進度，對超過提取標準或超工程進度的有關費用支付，有權拒絕辦理。
（6）甲方在發現乙方將本項目資金外借、挪用、轉移時，有權中止工程支付，直至乙方改正為止。
（7）甲方可不定期抽查丙方對乙方的資金收支監督情況，如丙方不能履行其責任，甲方有權中止本協議。
（8）在乙、丙雙方由於資金使用等有關問題發生爭議時，甲方應負責協調、解決。
（9）丙方定期將建設資金監管執行情況、乙方前一周期的大額收支情況及報備資料整理後送甲方。
3.甲、乙、丙三方都應履行保密責任，不得將其他兩方的業務情況透露給三方以外的其他單位或個人。
四、建設資金監管過程中的注意點
（一）根據國家有關法律規定，企業有自主經營權，銀行有為客戶保密的義務，為了妥善解決法律方面的問題，建設單位將「指定開戶、專戶儲存、專款專用、銀行監督」的要求作為專用條款列入招標文件，投標人對標的進行投標即視為響應了招標文件的所有條款；在籤訂施工承包合同的同時，三方籤署「建設資金管理協議書」，作為施工承包合同的一個附件，在合同籤訂後予以執行，避免了在執行過程中可能引起的法律糾紛。
（二）慎重選擇受託銀行是成功實施建設資金監管的重要保障。從整個監管過程看，銀行起著非常重要的作用，能否有效監管建設資金，在很大程度上取決於銀行的信譽、服務水平、經辦人員的工作責任心和對工程項目的熟悉程度，因此，對銀行的正確選擇是實施監管的關鍵環節之一。
（三）有效協調三方關係是保證資金監管順利實施的重要手段。資金監管工作是在建設資金的收付結算環節實現對資金的管理的，客觀上增加了施工承包商和銀行的工作量，同時，監管過程中還會遇到一些在制訂監管協議時未能考慮到的問題，因此，努力協調三方關係在監管過程中顯得尤為重要。建設單位應通過定期召開資金監管協調會議、不定期走訪施工承包商和監管銀行、根據政策及形勢變化對監管條款作適當調整等方法，及時解決監管過程中出現的問題和矛盾。在執行監管協議過程中，建設單位應首先嚴格履行自身的義務，及時足額支付各項工程款，在督促施工承包商切實履行監管協議的同時，適時對銀行的監管情況進行檢查，以便及時發現並糾正問題，保證監管工作的順利實施。
（四）在執行過程中應明確目的，抓大放小。實行建設資金監管的最終目的是為了加強資金管理，確保專款專用和資金供應，促進工程按期優質完成，基於以上目的，沒有必要對施工承包商所有的收支項目都進行監管。因此，在實行監管過程中，建設單位應貫徹抓大放小的原則，主要監管施工承包商的材料、設備採購租賃費、分包支付及向上級繳納管理費及代收代繳的各項費用等相關項目，以防止少數施工承包商外借、挪用、轉移建設資金。其他方面不宜管得過多過死，以免幹擾施工承包商的正常經營活動，進而影響工期。
（五）資金監管工作應得到監理單位的支持和配合。在材料和設備採購過程中，除了由銀行根據資金監管協議審查購貨合同外，還應與監理等相關單位建立了有效的信息交流機制，取得了監理單位的支持和配合，確認所採購的材料和設備是否全部用於本工程；對分包單位的支付是否確實，也應得到監理的確認。
（六）在建設資金監管過程中應注意原則性與靈活性的有機結合。對施工承包商的建設資金監管採用「建設資金管理協議書」的形式，為實行監管提供了法律依據，因此在執行過程中，應始終按協議辦事，堅持維護協議的嚴肅性。同時，工程建設周期越長、規模越大，在建設過程中發生變更和突發事件的概率就越大，在此類事件發生時，為了保證工程質量和工期，施工承包商可能會根據建設單位或監理的要求，臨時採購部分材料或設備，由此可能發生計劃外的大額開支，在這種情況下，建設單位和銀行應體現出必要的靈活性，本著實事求是的原則，服從、服務於工程建設的大局，為施工承包商的資金使用開綠燈，同時，應督促其儘快完善相關手續，保證建設資金監管工作的正常進行。
五、潤揚大橋建設過程中實行建設資金監管的實際效果
在潤揚大橋長達四年半的建設過程中實行建設資金監管，指揮部始終堅持實事求是、與時俱進的原則，一方面根據形勢不斷調整和完善資金監管協議，另一方面有效協調三方關係，認真執行資金監管條款，自開工以來，所有標段均實行了建設資金監管並取得了良好的效果。
（一）切實保證了建設資金的專款專用。通過日常的檢查審核制度，規範承包人資金的使用，杜絕了工程資金使用過程中容易發生的外借、挪用、轉移等違規行為，保證了建設資金供應鏈的穩定運行。
（二）提升了工程質量，推進了工程進度。資金是工程的血液，通過實行建設資金監管制度，使潤揚大橋建設得到了充足的資金保障，在工程材料、設備和人力組織等方面都能適時加強力度；由於資金充足，付現能力強，更易組織到優質的材料設備，對提高工程內在品質起到了支撐作用，同時，也能爭取到材料設備供應價格方面的優惠。
（三）促進了工程管理水平的提高。資金監管制度營造了協作共贏的管理局面，建設單位、施工承包商、銀行三方既相互監督又相互協作，通過對財務資源的有效整合，使銀行寓監管於服務之中，建設單位寓監督於協調之中，施工承包商在接受監管中贏得了充足的資金保障，三方協作聯動，推動了工程各項管理工作的順利開展和管理水平的不斷提高。
（四）推進了潤揚大橋的廉政建設。工程建設中易出現腐敗行為，其中一個重要原因是對建設資金使用管理不到位，建設資金監管制度實行事前監督、事後披露的措施，使用什麼錢、用於何處事前都有監控措施，事後通過監管報表等資料予以信息公開，降低了腐敗行為發生的可能性。
對施工承包商的建設資金收支活動進行監管，加強對建設資金使用過程的管理，有效提高了整個項目的資金管理水平，確保了建設資金的專款專用，進而保證了項目的順利實施。同時，對施工承包商而言，通過建設資金監管也促使其進一步提高資金運作、調度的能力；建設資金的專款專用促進了項目的按期完成，也有利於施工承包商降低施工成本；通過與銀行的有效合作，還可以進一步密切銀企合作的關係，享受銀行提供的便捷有效的業務服務。從銀行方面來看，雖然工作量有所加大，但通過資金監管，直接了解和監控項目資金的使用情況，大大提高了對大橋項目貨款安全性的控制程度；同時，增加了較為固定的客戶，吸引了一定的存款；此外，通過為施工承包商辦理銀行承兌匯票、保函及提供流動資金貸款等，提高了經濟效益，也達到了工作的目的。因此，潤揚大橋的建設資金監管工作取得了一舉多得、幾方共贏的成效。
（收稿日期：2005-07-31）