為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，針對多年來礦產資源管理中存在的突出問題，自然資源部印發了《關於推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），對建立和實施礦業權出讓制度、優化石油天然氣礦業權管理、改革礦產資源儲量分類和管理方式等作出了一系列重大的制度創新，體現了礦業權管理理念的重大轉變。《意見》將於今年5月1日起正式施行。針對目前自然資源系統對《意見》存在的一些模糊認識，筆者認為必須切實轉變觀念，才能把部黨組關於礦產資源管理改革的決策部署落到實處，並為礦法修改積累實踐經驗。
須摒棄「出讓+審批」的礦業權出讓模式
《意見》的核心是全面推進礦業權競爭性出讓。系統內一些人認為，招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業權並不是新鮮事物。早在2003年原國土資源部就印發了《探礦權採礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發〔2003〕197號），2006年又印發了《關於進一步規範礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號）。實踐中，礦業權競爭性出讓是如何操作的呢？先看一個實例。2010年前後，受原國土資源部委託，北方某省級國土資源部門招拍掛出讓了一個煤礦採礦權，某國有企業以70多億元競得了該採礦權。招拍掛結束後，該企業按競買結果支付了價款，申領採礦許可證時卻被告知，需要先辦理項目立項、申請劃定礦區範圍、礦產資源開發利用方案評審、環境影響評價等一系列前置手續。因為前置手續辦理問題，一直到2017年初該企業仍未能取得該礦的採礦許可證，該企業支付了高額採礦權價款而長期無法進行採煤生產，其間的財務成本就超過了10億元。聽起來匪夷所思，但實質上是多年來自然資源系統把礦業權競爭性出讓做成了簡單的「出讓+審批」。此次《意見》提出的礦業權全面競爭性出讓，並不是對2003年以來實施的礦業權分類出讓制度的直接複製，而是要對礦業權出讓制度重新進行流程再造，切實維護礦業權人的合法權益。
一是礦業權出讓由自然資源主管部門主動啟動。出讓和審批是兩種完全不同的管理模式。審批由當事人申請而啟動，當事人不申請的，行政機關不能主動啟動，而出讓則是行政機關主動啟動。自然資源主管部門組織出讓礦業權，要根據礦產資源規劃和礦業權市場監測情況，結合地質調查等相關地質工作成果，制訂科學可行的礦業權出讓方案。為了增加出讓方案的科學性，在制訂過程中可以充分聽取社會投資主體的意見。
二是將「出讓+審批」調整為「出讓+登記」。不再是將招標、拍賣、掛牌出讓礦業權與原有的礦業權審批登記程序物理疊加，即競得人與自然資源主管部門籤訂礦業權出讓合同後，僅獲得了申請礦業權的資格，仍需履行審批程序後，才能確定是否能夠取得礦業權。這種做法不符合基本的法理邏輯，對同一個礦業權不能既出讓又審批。自然資源主管部門與競得人籤訂出讓合同，就意味著將礦業權授予競得人，之後辦理物權登記即可，無須再履行行政審批程序。
三是「出讓+登記」不等於放棄政府監管。礦產資源勘查開採活動具有很強的外部性特徵，必須由政府進行必要監管。自然資源主管部門在擬定礦業權出讓方案時，應當將勘查開採要求、探轉採要求等相關管制性要求和條件「一攬子」寫入礦業權出讓公告和合同，給予社會投資主體充分的信息和預期。出讓礦業權後，自然資源主管部門應當依據合同約定的管制性要求，對礦業權人的勘查開採活動進行監督管理。
必須全面推進「淨礦」出讓
實踐中，由於礦業權出讓與礦業用地用海制度不銜接，導致一些礦山企業雖然獲得了礦業權，卻無法實際開展勘查開採活動。為切實解決這一問題，《意見》把「淨礦」出讓確定為改革的目標和方向，切實保障礦業權人的合法權益。對於「淨礦」出讓，系統內一些人存在畏難情緒，認為難以推進。筆者認為，必須堅定「淨礦」出讓的改革方向，尊重地質工作規律和客觀實際，根據不同情況設定不同的「淨礦」要求。
出讓探礦權的，由於在出讓時不可能確定勘查開採用地用海的具體位置，因此不應要求在出讓時就同步辦理好用地用海手續。但滿足以下要求即可視為實現了「淨礦」出讓：一是權屬上的「乾淨」，即擬出讓區塊沒有權屬爭議和糾紛；二是規劃上的「乾淨」，即擬出讓區塊中沒有各類保護區、生態紅線等禁止和限制區域，這些規劃條件既要考慮自然資源管理相關規劃，也要考慮環保、安全生產等可能影響礦產資源勘查開採實施的相關部門的規劃限制和政策限制；三是要著眼於勘查、開採全過程，切實保障勘查開採作業用地用海，即出讓探礦權不僅要保障探礦權用地用海，也要保障探礦權將來轉為採礦權後同樣能夠順利開展工作。要提前做好規劃銜接，預留好礦業用地用海指標，加快辦理用地用海審批手續。
直接出讓採礦權的，在出讓時礦區範圍和用地用海位置基本能夠確定，因此可以要求在出讓採礦權時一併出讓土地使用權、海域使用權或者同步辦理用地用海手續。「淨礦」的程度，除了要保證權屬和規劃上的「乾淨」外，還要區分不同礦種的複雜程度，確定出讓採礦權時是一併出讓土地使用權、海域使用權，還是同步辦理用地用海手續。同步辦理用地用海手續的，要儘可能縮短辦理時限和簡化辦理條件，保障礦業權人在取得採礦權後能夠儘快取得用地用海權利，順利開展工作。2019年12月，自然資源部印發實施的《自然資源部關於實施海砂採礦權和海域使用權「兩權合一」招拍掛出讓的通知》（自然資規〔2019〕5號），就是一併出讓海砂採礦權和海域使用權的有益探索，實現了精簡、優化海砂採礦權和海域使用權出讓環節和辦事流程的改革目標。
此外，推進「淨礦」出讓，需要在現行法律制度框架下進一步拓展用地用海的方式，積極探索礦業權人通過租賃等多種方式使用勘查開採礦產資源所需的土地和海域。
同一礦種探礦權採礦權出讓登記實行同級管理
現行的礦業權出讓權限，按照礦產資源儲量規模、面積、礦種等多種標準劃分，同一礦種探礦權、採礦權審批權限不一致，探礦權、採礦權審批權限隨著儲量的變化也在不斷變化，既不利於提高管理效率，也使部省兩級的發證權限和責任始終處於不確定狀態，給處理礦業權爭議帶來了極大的困難。
針對這一問題，《意見》在調整礦業權出讓管理權限的同時，實行同一礦種探礦權採礦權出讓登記同級管理。今後，自然資源部負責石油、烴類天然氣等14種重要戰略性礦產的探礦權採礦權出讓登記；戰略性礦產中的大宗礦產，由省級自然資源主管部門負責；其他礦種由省級及以下自然資源主管部門負責。也就是說，今後凡是由部負責出讓探礦權的礦種，無論儲量發生多大的變化，採礦權出讓也由部負責，不再根據儲量的變化調整部省的出讓權限。
《意見》明確了部省兩級出讓權限的劃分，把省及以下出讓權限的劃分交由省級自然資源主管部門確定。省級自然資源主管部門應結合本省礦產資源勘查開發實際和行政管理能力，儘快明確省級及以下自然資源主管部門的出讓登記權限。同時，部將對近年來發布的涉及探礦權採礦權出讓權限劃分的規章和規範性文件進行全面清理。凡是與《意見》不一致的，要堅決廢止，避免因文件衝突引發新的行政複議和行政訴訟。
全面推行油氣探採合一制度
現行礦法對油氣探礦權、採礦權規定了試採和滾動勘探開發的制度。從實踐過程看，由於試採期限過短（一般為1年），企業難以在試採期間及時辦理採礦權審批登記手續，造成了大量的以探代採、無證開採的違法行為。
為切實解決這一問題，《意見》規定了油氣探採合一制度，即油氣探礦權人發現可供開採的油氣資源的，在報告有登記權限的自然資源主管部門後即可進行開採。進行開採的油氣探礦權人應當在5年內籤訂採礦權出讓合同，依法辦理採礦權登記。這是根據油氣勘查開採的技術邏輯作出的重大制度創新。
與固體礦產勘查、開採兩個階段截然分開不同，油氣礦產資源勘查開採的階段劃分相對模糊，一般而言找到油氣後馬上就能開採。但這並不等於油氣勘查開採就是一個階段，甚至是一個權利。油氣勘查開採活動還是能夠明顯區別出勘查和開採，兩個階段的管理要求也是明顯不同的。在勘查向開採轉換的階段則與固體礦產有明顯的區別，即找到油氣後馬上就能開採。實行油氣探採合一制度使得油氣探礦權人有了更加明確的權利預期。
值得注意的是，賦予油氣探礦權人特殊的開採權利並不是沒有任何的限制。由於勘查工作和開採工作的管理要求不同，自然資源主管部門應當在油氣探礦權出讓時，將油氣探採合一的相關管理要求，特別是如何遵守環境保護、安全生產以及及時辦理採礦權等相關要求納入出讓合同，約束油氣礦業權人依法依約開展勘查開採活動。
不得為財政出資勘查項目設定探礦權
我國礦產資源屬於國家所有。新中國成立以來，國家投入了大量財政資金支持礦產資源勘查工作。為了保障國家財政出資的礦產資源勘查活動順利實施，多年以來，按照社會投資主體的管理方式，國家財政出資的勘查活動也登記了探礦權，這種做法明顯不符合礦法及《物權法》關於探礦權採礦權是物權的規定。
《意見》明確，中央或地方財政出資勘查項目，不再新設置探礦權。今後，各級自然資源主管部門都不得再為財政出資勘查項目設定探礦權。《意見》實施前已經設定的探礦權，也要在探礦權到期後儘快註銷。
《意見》的實施對礦法修改意義重大
現行《礦產資源法》是計劃經濟時期出臺的，雖然於1996年進行修改，但其主要制度並未作大的調整，已不能完全適應建設社會主義市場經濟體系和建設生態文明的要求。《意見》確立的以全面推進礦業權競爭性出讓為核心的礦產資源管理制度，屬於在現行礦法規定之外的增量改革，其目的是進一步發揮市場在資源配置中的基礎性地位，平衡好礦產資源開發利用與生態環境保護的關係。
2018年，礦法修改列入十三屆全國人大常委會立法規劃。自然資源部高度重視礦法修改工作，在深入研究、廣泛徵求意見的基礎上，形成了《礦產資源法（修訂草案）》（送審稿）。《意見》關於全面推進礦業權競爭出讓、「淨礦」出讓、油氣探採合一等相關規定，與《礦產資源法》修改思路是完全一致的。因此，《意見》的實施對礦法修改意義重大。全系統要進一步轉變觀念，認真做好《意見》的貫徹實施工作，為礦法修改奠定實踐基礎。同時，在實施《意見》的過程中，有一些問題可能還需要更加深入的研究和實踐探索，逐步形成更加符合新時代要求的礦業權管理制度體系。
來源： 中國自然資源報
記者： 自然資源部法規司 魏莉華
編輯： 錢招東