文 | 劉玉海
photo | 圖蟲創意
10月1日起，新修訂的《預算法實施條例》將正式施行。這是近年來財稅領域一系列改革的最新一項進展。
自2013年全國兩會上人大代表趙冬苓等提交議案引發「稅收法定」的公共討論、十八屆三中全會提出落實稅收法定以來，稅收法定、財稅改革相關進展受到持續關注。
不過，中國社科院財經戰略研究院財稅法案例研究中心主任滕祥志最近提出，從國家治理體系和治理能力現代化的要求出發，僅有稅收法定還不夠，還需財政法定——在稅收之外，政府的其他收入、支出及財政管理，都需立法確立公開透明的規則。
日前，《經濟觀察報》就此議題深度專訪滕祥志。在他看來，要從實現治理現代化和構建大國財政的格局出發，構建財政法律體系——涉及中央銀行、外匯、審計、監督等領域的廣義財政——在現有市場經濟相關的私法體系已基本成型的基礎上，完善與市場經濟相關的公法體系。
這位曾有過多年稅務律師經驗的研究人士還強調，在落實稅收法定原則的過程中，要謹防只是把稅收條例換個法律的馬甲之後號稱完成了中央稅收法定的任務。
《經濟觀察報》：您最近在一篇文章中提出，中國不僅需要稅收法定，還需要財政法定。這是基於怎樣的思考？
滕祥志：我不專門研究財政學，因為偶然承擔了一個研究課題，開始思考這個問題。十八屆三中全會決議提出，落實「稅收法定」，還提出實現國家治理體系和治理能力現代化。十八屆三中全會這個決議是個裡程碑式的、有重要意義的文件。
從這個文件出發，我們就面對一個問題：國家治理體系和治理能力的現代化一定要有財政體系、財政能力的現代化做支撐。因為財政是如臂使指、統領全局的，是政治、經濟、社會、文化和生態五個方面的總抓手，但過去我們總是把它看成經濟領域的一個政策。所以，國家治理體系和治理能力現代化，首先要從財政開始；財政體系和財政體制的改革，成為整個改革的樞紐。
對於財政改革，十八屆三中全會首先提出的是落實「稅收法定」。因為當時我國徵收的18個稅種裡邊，只有3部是通過全國人大立法，其他都是行政法規、更多的是部門規章、規範性文件，現在都要提升為法律。
但是，需要思考的一個問題是：要實現國家治理體制和治理能力現代化，僅僅「稅收法定」，夠還是不夠？我的答案是不夠。我們需要形成從「稅收法定」到「財政法定」的共識。
「財政法定」的內涵粗略的包括：財政基本法律制度、財政收支和財政管理法律制度。另外，不能僅從原有的學科分類，來理解銀行法及財政法定的內涵和外延，在新時期，廣義上，財政法律體系應涉及中央銀行、外匯、審計、監督等領域——要從治理現代化和構建大國財政的格局出發，構建財政法律體系。
比如，現行的《中國人民銀行法》是1995年制定的，29條，受當時的認識、形勢和條件限制，現在有重新審視的必要。另外，需要把人民銀行的貨幣政策和財政政策一體化協調考慮——大變革時代，財政與金融政策、體制以及法律體系，是走向一體化，而非僅僅是協同。
受訪者供圖
《經濟觀察報》：稅收法定和財政法定的區別？
滕祥志：稅收是整個財政「收」的方面，財政還包括「支」的部分；並且，稅收只是財政收入的一部分、是主要部分，財政收入還有其他的：費、政府基金收入（土地出讓金）、國有資產的經營收入。所以，首先要滿足稅收法定；而財政法定就在於把國家治理的基本框架搭建起來。
但財政法定不止是立幾部法就解決問題了，要特別注意吸取中國歷史上的治理經驗——既有成文法（每個時代的法典、典章制度），也有判例法（每個時代的故事、判例），既要有法律規則的框架，也要有執行的靈活性。總之，僅有稅收法定是不全面的，一定要有財政法定，要把這個概念建立起來。
稅收領域有稅收基本法或稅法通則的問題，財政領域也有財政基本法的問題。財政基本法律制度包括財政基本法、預算法及其實施條例、稅法總則、財政轉移支付條例、人民銀行法、外匯管理法。應根據財政和金融一體化原則，賦予人民銀行法以財政法的定位，將人民銀行法、外匯管理法置於財政基本制度之內，使人民銀行職能與國家財政的職能協同、整合或一致，以符合「財政是國家治理基礎和重要支柱」的全新戰略布局。
財政收支法律制度包括收入法律制度和支出法律制度兩部分。其中，收入法律制度分為稅收法律制度和非稅收入法律制度。稅收法律制度就是稅收法定提到的18個稅種法和稅收徵管法；非稅收入法律制度包括彩票法（立法）及彩票管理條例和非稅收入管理條例。支出法律制度包括政府採購法及實施條例、國家金庫條例、財政資金支付條例以及國家賠償費用管理條例等。
財政管理方面的法律制度，不僅僅是轉移支付，細節很多，涉及到公共投資，國有資產的佔有、使用、收益、處置，自然資源國有資產管理和全國社會保障基金，以及財政監督、審計等。
財政領域法律體系滯後，就會是「跑部前進」——轉移支付、預算、預算公開規則不透明——當然，現在《預算法》已經有了實施條例，但其追責體系、救濟體系仍然不夠完善——目前主要是通過政治追責或政治不追責，而不是法律追責。
《經濟觀察報》：稅收法定提出來這幾年，我們做了哪些事情？僅僅把各個稅種的單行行政法規、規章提升為法律，就算實現稅收法定了嗎？
滕祥志：構築現代稅收治理體系，第一步是把法立起來。但稅收法定有幾個基本問題：第一，謹防只是把稅收條例換個法律的馬甲之後，號稱完成了中央稅收法定的任務，而大量規範性文件還存在。大量涉及稅收的各種要件——徵不徵稅、向誰徵稅、怎麼徵、在哪個環節徵、稅率是多少、怎麼代扣代繳、扣繳義務人是誰——要在法律裡寫清楚，不能只是依賴規範性文件來調整這些稅收要素。否則，留下大量解釋空間，容易導致解釋的隨意性，稅法不確定性依然存在，容易引發執法風險，加大納稅人的稅法遵從成本。
第二，立法最終是利益結構的調整，如果立法並沒有調整以前的利益結構，那麼稅收法定的目標就沒有達到、就只是形式上的稅收法定，實質上的稅收法定就是達到稅收的確定性，最大限度壓縮稅法行政解釋，降低稅法遵從成本。只有立法是不夠的，立法本身的實質合理性和形式合理性要統一。落實稅收法定，提升依法治稅能力，必須追求形式和實質的辯證統一，循名責實。
第三，要開門立法、科學立法、民主立法，構建一個完善的、確定性的、面向未來的、長治久安的、經受法理考驗的稅法體系。以這個要求來看，近幾年提出的稅法草案或者已經通過的立法文本，比如《稅收徵管法修訂草案》（2015）、《契稅法》、《個人所得稅法》都有改進空間。餘下的幾部稅收法律，需要放在更高的立法標準上，精心打造，開門立法，以提升稅法確定性和可執行性，減少制度成本。不排除由財稅部門立法文本招標，由教學、科研機構或稅法實務界提出立法文本的可能，最終由決策部門取捨。
第四，稅收法定不只是立法、立好的法，如果稅法行政解釋、稅法確定性不解決、稅收司法不開放，稅收內部規範性文件制定的時候沒有法律法規的審核機制，那稅收治理體系也是不完善的。
目前，稅收治理體系處於失衡狀態，行政解釋一權獨大，稅收立法解釋和稅收司法，相對薄弱。稅法實踐中，稅收規範性文件紛繁複雜，多如牛毛，坊間稱之為「文件治稅」，一旦形成訴訟之後，法院很難對一些明顯違背法理的規範性文件說不。稅收司法，在稅收治理體系現代化中的重要作用，有待強化。稅收執法和稅收司法，在提振實體經濟、懲治虛開發票犯罪方面，可以有更大的作為，應協同運轉。
《經濟觀察報》：也就是說，您認為財稅立法，不應該是財稅部門牽頭？
滕祥志：這就涉及立法體制中立法機關、行政機關的協調關係問題。法律草案誰來起草，關係甚大。比如《民法典》是全國人大法工委自己組織研究起草，它組織全國各大高校、研究機構，有各種版本草案。但財稅立法沒有出現這種情況，為什麼？也許是行政實務部門認為這個立法專業性很強，也許是其基於方便執行角度考慮，自己起草，但這容易導致站在部門利益角度而不是站在國家治理角度起草法案——兩者絕大部分是完全重合的，但也有不重合的部分。稅法草案，或許在政府購買服務的大框下，由社會各界提供法律草案文本，由財稅部門招標，廣泛吸納社會各界的智慧，更接近民主立法的時代要求，更符合中央關於科學立法的要求。
《經濟觀察報》：即便財稅法案起草是財稅部門牽頭，但如果在草案審議階段全國人大及其常委會把好關，也能保證立出來的是好的法律。
滕祥志：當然可以，這是人大在行使憲法賦予的職權。但這又涉及兩個問題：首先人大是否有專業的力量，如果人力不夠，需要藉助專家的力量、社會的力量，甚至政府部門專家的力量。政府部門，由於部門執法的專業化、技術化，積累了大量的財稅實務專家。其次，立法機關審議這些法律草案的時候，對不符合國家治理體系與治理能力現代化的，要大膽而正確地行使審議權，遏制部門利益藉助立法途徑固化，也即阻斷「部門利益立法化」。這個審議權，是憲法賦予的，不獨在財稅立法領域體現，與其他立法領域一樣，必須築牢關口。
《經濟觀察報》：從國家治理體系和治理能力現代化的角度看，當前我國離財政法定的要求，還有哪些亟待解決的難題？
滕祥志：一是財政立法進程緩慢，不能適應實踐發展。財政領域的立法僅有寥寥幾部，不足以規範財政基本法律關係、財政收支法律關係、財政監督管理法律關係。財政法律體系遠沒有成型。隨著民法典的出臺實施，與市場經濟相關的私法體系，已經基本成型；但是，與市場經濟相關的公法體系，尚有待完善。目前，社會各界形成了「落實稅收法定」的共識，但是沒有形成「財政法定」的共識。
並且，嚴格地講，這個財政法律體系和社會主義市場經濟法律體系是有區別的：社會主義市場經濟法律體系目前主要是在私法領域，市場主體法、市場行為法以及與其相配套的三大訴訟法體系都有了，但跟國家治理有關的公法體系，是我們現在最缺的部分。
財政管理，都只有規章，沒有法律。財稅規章作為一套規則體系，具有技術性、靈活性、反饋迅捷的優勢，比如控制地方債的規範性文件，根據最新地方債管理實踐，及時反饋調整，找到適當的審計、審核、檢查、督查和問責辦法。但整個財政運行當中沒有幾部法律，只有《預算法》、《會計法》、《國有資產管理法》和《審計法》。例如，以財政撥款運行的各級政府或事業單位的機關事務財務管理，其資金使用和監督管理規則，靈活而富有彈性，並無相應的法律。
二是財政職能被切割、分散。財政與金融、財政與發改、財政與審計等職能的協同與配合，偶或存在職能交叉重疊，整體協同配合不夠完善，不夠順暢。比如，PPP的推進和管理，財政部和發改委兩個部門存在職能交叉不清現象；國庫經營管理，存在理解和執行歧義；政府投資，單獨由發改委牽頭先擬定條例，凸顯部門立法的局限。財政職權和職能法律切割分散，比如《教育法》《農業法》《科技進步法》等法律，皆存在法定支出條款，由此帶來財政職權職能被分割、分散問題。
三是預算缺乏硬約束，預算法還沒有長出牙齒，預算制度有待深化完善。中期預算、績效預算、預算公開、預算監督管理等，存在與國家治理不相適應的問題。比如預算公開透明，透明是目標和旨歸，僅僅公開而不釋明或透明，公開就只有形式而沒有實質；公開的主體、對象、範圍、救濟渠道和硬約束法律制度規範，有待健全。性質上，預算法僅僅是財稅領域的重要程序法，但不是財政活動的根本大法。
四是財政法治化的認識不到位，共識尚未達成。根據中央的系列戰略決策，應該加深對於「四個全面」的認識，重點在於「落實財政法定」。認識不清，導致理論落後於實踐。
總之，財政法定這個概念要提出來，學術界應該形成這樣的共識，政府要形成決策文件，並形成一定的路線圖——雖然不可能一蹴而就把所有的相關法律一下子建起來，但至少要有一個突破口。
《經濟觀察報》：從社會主義市場經濟法律體系建設的要求來看，十四五期間財政法定應該如何著手突破？
滕祥志：首先要《財政基本法》立法，把財政基本制度調整到位，這相當於財政領域的一部小憲法。要讓法律長出牙齒。立這個法有一定的難度，要集中全黨全社會的智慧。就像稅收也要稅收基本法一樣——現在18個稅種都要立法 、再加上一個《稅收徵管法》，但沒有《稅法通則》，還是不行，財政領域也要有《財政基本法》，把財政轉移支付、把中央地方的事權和支出責任、地方債務的基本限度管理和防範，把這些大框架畫出來、議定一個基本的規則。哪怕這個立法可以先粗疏一點，再慢慢細化。
當前急務是把房地產稅法推出來——當然，要把土地增值稅合併進去。不能繼續讓房地產金融化，財政稅收領域能做的，首先是給出一個明確的信號：推房地產稅——房地產持有是有成本的，「房子是用來住的」，消除它的金融屬性，而不是作為資產保值。
房地產稅的徵收依據，主要不是調節收入分配，而是地租增值的多元分享，至少是多元均衡分配。所以，房地產稅本質上不是個地方稅，當然將其劃為地方收入，可以是個政策上的選擇。
今年的疫情徹底改變了世界，疫情之後，中央的應對策略是「雙循環」，實質主要依靠內循環——外部政治經濟環境有很大改變，外循環靠不住了。內循環就要提振國內消費，尤其是中產和低收入階層的消費能力，提升其幸福指數。那麼，財政稅收政策、產業政策怎麼讓中產和低收入階層多一些消費的信心？這就要他有一定的支付能力，但現在新三座大山——住房、教育、醫療，導致大家都儲蓄而消費力不足。針對外向型經濟的出口退稅制度，也需重新審視定位。
就國有資產的收益權而言，理論上說我們有全民所有制國有資產的佔有、使用、收益、處置權，但直到近年，國有企業上繳利潤才開始提高到15%；如果國企自定工資、自分利潤、自我內部循環，那如何體現全民所有制？理論上，公民對全民所有制企業至少最後要享有受益權——這個受益權怎麼體現，通過公共財政投入提高教育醫療等普惠性公共服務的水平，還是提高養老保險的水平，或者直接發到國民每個人的帳戶上，都可以，但應有積極的探索。
坊間曾經有過討論：大國治理，採取普惠性的發錢方式——疫情來了，發500、1000行不行？不過，現在「六保六穩」刺激經濟，在保持財政可持續性發展、防範公共風險的前提下，應探索國有資產的收益權的實現機制，二者之間保持平衡就好。教育、醫療、養老解決好了，大家自然敢消費了。
《經濟觀察報》：如果徵房地產稅，是普徵，還是有一定面積的免徵？
滕祥志：房地產稅的徵收方案，有關部門已經做了大量的調研、推演或測算。具體方案，一定是見仁見智。推出房地產稅，已經是中央的既定決策部署。至於具體推出時間，依賴決策中樞的政治決斷。
我認為，一個家庭至少可以有兩套房免徵：一個主要居住地、一個次要居住地免徵，農村房屋不徵。目前，離開農村獲得城市戶口的不能繼承宅基地——按照現行法律規則，宅基地屬村民集體所有。不過，宅基地不能繼承，完全不符合中國歷史和法理。
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