案例研究：涉及村民資格爭議的行政訴訟案例梳理和辦案思路

至少在浙江麗水地區，村民資格是橫亙在農村外嫁女、入贅婿及其家庭成員取得村民待遇的一個法律難題。如果村委會或者村民小組不承認其村民資格，目前唯一的途徑就是向所在鄉鎮或街道辦事處申請調解處理，如果前述機關不出具認定村民資格的意見書（有些地方稱為認定書、決定書、調解意見書），如果原告直接起訴確認村民資格，人民法院一般不予受理。如果原告起訴要求村組織支付相關待遇或者補償的，則會受理，但是不會在相關訴訟中予以審查這個問題，更不會予以確認，一般駁回訴請。

（浙江省高級人民法院在胡鳳英、永康市城西新區五星村村民委員會侵害集體經濟組織成員權益糾紛再審民事裁定書（2020）浙民再199號中認定，雖雙方在本案中對胡鳳英的集體經濟組織成員資格持有爭議，但胡鳳英的訴訟請求並非直接請求確認其具有村集體經濟組織成員資格。胡鳳英提出的訴訟請求中涉及集體經濟收益分配和土地徵收補償費，根據《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第一款第四項之規定，承包地徵收補償費用分配糾紛，人民法院應予受理，一審二審以村民資格爭議不屬於人民法院管轄範圍為由錯誤；（2020）浙民再202號也有相同裁定）

（沈珈誼與麗水市蓮都區萬象街道麗南村村民委員會承包地徵收補償費用分配糾紛二審民事裁定書（2016）浙11民終528號，行政機關撤銷原認定，人民法院在二審中也直接改判駁回訴請）

如果該村民以鄉鎮街道不認定村民資格為由為由提起行政訴訟的，人民法院則以村民資格認定不屬於人民法院行政訴訟受理範圍或者不屬於行政機關法定職責為由駁回起訴或駁回訴請。

（麗水市蓮都區萬象街道麗南村村民委員會與麗水市蓮都區人民政府萬象街道辦事處一審行政裁定書(2016)浙1124行初42號，認定村民資格爭議不屬於人民法院受理範圍，浙江省麗水市中級人民法院（2018）浙11行終41號案件、浙江省金華市中級人民法院（2019）浙07行終556號案件，則認定現行法律法規未規定鄉鎮人民政府具有確認農村集體組織成員資格的職責，故起訴人要求街道辦事處確認村民資格無法律依據）。

根據《浙江省村經濟合作社組織條例》和《浙江省農村集體資產管理條例》以及《浙江省人民政府辦公廳關於全面開展村經濟合作社股份合作制改革的意見》（浙政辦發[2014]101號）等規範性文件，以村經濟合作社社員資格為表現形式的村集體經濟組織成員爭議也進入了司法審查的視野，但裁判結果與村民資格問題並無二致。

（各地中院均有類似裁定，在此僅舉一例:浙江省杭州市中級人民法院（2018）浙01行初394號案件中，認定界定成員身份、設置和量化股權是村集體經濟組織的行為。鄉鎮人民政府（街道辦事處）對集體經濟組織的股份合作實施方案有進行合法性審查的職權。但目前的法律、法規、規章和規範性文件均未授權街道辦事處就集體經濟組織對成員個人量化、確定股權份額的結論進行合法性審查，因此，春江街道在《股權證》上蓋章的行為僅為備案而非實質性審查，不屬行政確認或核准，不含合法性審查的信息記載行為或備案行為對公民、法人或其他組織的權利義務不產生實際影響，不屬於可複議和訴訟的行政行為；浙江省高級人民法院對此案作出（2019）浙行終436號二審裁定書，以同樣理由維持原裁定，同時指出原告認為其依法享有的股權股份受到侵害的，應通過民事訴訟途徑解決。）

值得注意的是，有別於最高院在農村土地承包法司法解釋的適用和理解中表達出的對村民資格爭議的迴避態度，最高人民法院於2018年10月23日《關於為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》第37條明確指出：依法妥善處理農村集體經濟組織成員資格問題，保護農民基本財產權利。充分認識集體經濟組織成員資格對農民享有土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權等基本財產權利的重要意義，審慎處理尊重村民自治和保護農民基本財產權利的關係，防止簡單以村民自治為由剝奪村民的基本財產權利。不斷加強與農村農業管理部門、土地管理部門等單位的溝通協作，依法依規保護農村外嫁女、入贅婿的合法權益。　

同年10月30日，最高人民法院發布了九個行政訴訟附帶審查規範性文件典型案例。

其中鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批准一案，最高院指出本案中，溫嶺市政府制定的兩個涉案規範性文件，將「應遷出未遷出的人口」及「已經出嫁的婦女及其子女」排除在申請個人建房用地和安置人口之外，顯然與《中華人民共和國婦女權益保障法》等上位法規定精神不符。人民法院通過裁判，一方面維護了社會廣泛關注的「外嫁女」及其子女的合法權益，也促進了行政機關及時糾正錯誤，對於規範性文件的一併審查，從更大範圍內對「外嫁女」等群體的合法權益予以有力保護。（浙江省台州市中級人民法院（2015）浙臺行終字第186號）

在最近的案例中，最高人民法院關於胡小帥訴浙江省縉雲縣人民政府、縉雲縣壺鎮鎮人民政府不履行法定職責一案（2019）最高法行申12499號行政裁定書也直接引用了前述台州的案例。

在前述的最高院鄉村振興的司法文件的解讀中，最高院認為：外嫁女權利保護問題本質上仍是集體經濟組織成員權問題。雖然一般意義的農村土地承包經營權以戶為單位來行使，但這一戶中的成員也必然享有相應權益。現行法律對農村集體經濟組織主體地位規定不明確，當前我國農村集體經濟組織成員權的取得和喪失缺乏全國統一的、明確的、權威的判斷標準。農村集體經濟組織成員身份問題事關農民重要的基本民事權利，根據立法法的相關規定，應由全國人大進行立法規定。因此《意見》並未對取得和喪失農村集體經濟組織成員身份的標準做出明確規定，但是要求各地人民法院依法妥善處理集體經濟組織成員資格糾紛。一方面，人民法院要尊重村民自治，村民要遵守自治規則，另一方面不能簡單地以村民自治為由剝奪村民的基本財產權利，人民法院要依法依規保護農村外嫁女的合法權益。關鍵在於村民自治規則不能違背法律的禁止性規定，應當具有正當性、合理性。

我們從行政訴訟角度出發，政府不具有認定村民資格的行政職權似乎已經是一個通論。但是在相關行政管理過程中，往往需要將村民資格作為一個事實予以認定和判斷，比如建房審批、徵地補償、移民安置等。此時，該事實就將作為最後做出行政行為的一個合法性及合理性的審查關鍵，由此村民資格進入司法審查。在此，可以舉出兩個最高院的案例予以討論。

（最高院（2018）最高法行再53號鍾曉玲因訴深圳市大鵬新區管理委員會行政確認一案裁定書就指出：本案中被訴補充公示行為雖是深圳市大鵬新區壩光社區整體搬遷安置房統建戶認購工作的一個環節，但是公示內容明確規定「對於公示期滿無異議或異議不能成立，該公示內容將作為拆遷補償安置的依據」，且已經作為拆遷補償安置依據執行，剝奪了鍾曉玲的統建戶認購資格。因此，被訴公示行為對鍾曉玲的權利義務已經產生實際影響，應屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。一審裁定駁回鍾曉玲的起訴，二審裁定予以維持，適用法律錯誤，應當予以糾正。關於鍾曉玲提出原一、二審未對其重新確認資格的訴訟請求進行審理的問題，將在案件進入實體審理後予以審查。）

（最高院（2018）最高法行再46號劉紅俠因訴淮北市烈山區人民政府土地行政徵收安置補償一案，2011年初，因安徽省淮北市經濟開發區建設需要，淮北市人民政府委託烈山區政府作為徵收實施單位，對淮北市烈山區古饒鎮劉莊等自然村的房屋及附著物實施徵收。劉紅俠於1969年12月出生於平山村××自然村，1993年出嫁至古饒鎮況樓村陳路口莊，其離婚後冒用他人的身份證長期外出打工。1996年劉莊生產隊調整土地時，劉紅俠的承包地全部被收回。自1996年後，劉紅俠未在劉莊村正常居住生活，在該村無房產和土地。2012年12月，淮北市公安局經調查了解劉紅俠基本情況後，於2013年11月5日為劉紅俠補辦了戶籍。一審二審法院均以劉紅俠不具有村民資格為由駁回，但是最高院認為，農民進城務工對我國現代化建設作出了重大貢獻。一直以來，黨中央、國務院都高度重視農民工問題，並制定了一系列保障農民工權益和改善農民工就業環境的政策措施。其中，國務院於2006年出臺的《關於解決農民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農民工依法享有的民主政治權利，農民工戶籍所在地的村民委員會，在決定涉及農民工權益的重大事務時，應及時通知農民工，並通過適當方式行使民主權利。該意見雖非行政法規，但其明確傳遞出，即使農民工長期在外務工，也不能因此以非「常住」為由，剝奪其所應享有的村民待遇的政策導向。事實上，本案徵收補償方案《附件》中，已將「參軍前為本村村民的現役軍人和就讀大中專之前為本村村民的在校學生」及「服刑後返還原籍及正在服刑的勞教人員」納入了核查人口的範圍。根據邏輯推理規則，上述人員同樣並非「常住」於該村，而再審申請人卻將其列為被安置人員，將合法外出務工人員排除在核查人口範圍之外，顯屬同等情形區別對待，不符合「平等」、「公正」的社會主義核心價值觀的要求，認定其具有村民資格）

可見，行政訴訟的司法實踐中，如果行政機關主動對相對人的村民資格予以審查和認定並作為其行政行為的依據，則將作為人民法院司法審查的關鍵。但是，這個認定比如是依附於某個行政職權在某個行政程序中行使，而不具有獨立性。其根本原因就是最高院所謂的村民自治原則的限制。

但是，村民自治原則也是受到行政權幹預的。

《村民委員會組織法》第二十七條規定第三款規定：村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。第三十六條第二款規定：村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。

《浙江省村經濟合作社組織條例》第九條規定省、市、縣(區)人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內村經濟合作社的業務指導、服務和監督工作。第四十一條規定：村經濟合作社管理人員及會計委託代理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，損害村經濟合作社及其成員合法權益的，由縣級以上人民政府農業行政主管部門、鄉鎮人民政府會同財政、監察等有關部門依法查處。

《浙江省農村集體資產管理條例》第六條規定：鄉鎮人民政府(街道辦事處)是本轄區內農村集體資產管理的監督責任主體，應當確定專門機構和工作人員負責對農村集體資產管理的監督、指導服務和權益維護等工作，所需工作經費列入財政預算。

對於這些行政權幹預的規定，我們舉一個最高院的案例，以管窺豹。

（最高院（2017）最高法行申5157號中山市石岐區張溪股份合作經濟聯合社、中山市石岐區張溪第八股份合作經濟社因訴中山市人民政府，楊春平駁回行政複議申請一案裁定書認為：根據《中華人民共和國婦女權益保障法》第三十三條規定，任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第十五條第四款規定，農村集體經濟組織成員戶口註銷的，其成員資格隨之取消。廣東省委農辦、省婦聯，省信訪局發布的粵委辦（2006）142號《關於切實維護農村婦女土地承包和集體收益分配權益的意見》規定，農村集體經濟組織成員中的婦女，因離婚、喪偶，戶口仍在夫家所在地並盡義務的，享有與所在地男子平等權益。根據上述規定，離婚並非農村集體經濟組織成員資格喪失的法定條件，離婚後戶口未遷出，仍然在夫家所在地的，並不喪失所在村村集體組織成員的資格，只要繼續盡村民的義務，就應當享有與該村村民同等的權利。村民集體經濟組織制定的村規民約、規章制度、財產分配方案等，不得違反法律、法規以及有效規章和行政規範性文件規定的男女平等、村民平權等基本原則。本案中，張溪經聯社、第八經濟社制定的相關章程、方案中規定，外地嫁入本村，戶口已經遷入，離異後與外村的其他人再婚的婦女及隨其生活的子女不分配股權，違背男女平等、村民平權的基本原則，是對離婚後再嫁其他村村民婦女的歧視，違反上述相關法律法規、規章及規範性文件的規定。楊春平提出監督處理申請，石岐區辦事處未依法行使監督權，中山市政府作出170號複議決定，撤銷65號決定，並無不當。張溪經聯社、第八經濟社主張，二審庭審中未認可楊春平在與黃柱根離婚前具有社員股東成員資格，楊春平不享有村級股股東資格。但是，根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第十五條第四款規定，判斷是否享有農村集體經濟組織成員資格的主要依據是戶籍，楊春平與黃柱根結婚後戶口遷入第八經濟社，就當然具有第八經濟社成員的資格。依法享有第八經濟社成員資格，就有平等獲得集體經濟組織股權的權利，不能因為已經離異外嫁其他村村民即剝奪其平等獲得股權分配的權利。據此，無論張溪經聯社、第八經濟社是否在二審法庭上認可楊春平的股東成員資格，均不影響二審判決認定事實的結論。以此為由申請再審，理由不能成立。張溪經聯社、第八經濟社還主張，即便二審認定楊春平應享受村級股股東資格，也不能在章程沒有任何規定的情況下推定其享有其他股權或股東資格。本院認為，村集體組織依法享有自主決定自治範圍內事項的權利。但是，必須符合法律、法規以及合法有效規章、規範性文件的規定，不得剝奪村集體組織成員的依法應當享有的基本權利。如果村集體組織作出的決議違反法律、法規規定，侵犯村民合法權益，村民有權向基層政府控告、檢舉，請求予以監督。依照《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十六條第二款的規定，基層政府收到村民的舉報申請後，依法負有監督並責令改正的法定職責義務。本案石岐區辦事處收到楊春平申請後，未依法行使監督權，中山市政府作出170號複議決定，撤銷65號決定，並不違反法律規定。張溪經聯社、第八經濟社應當根據170號複議決定及本案二審生效判決，及時糾正相關章程、方案中的違法條款，依法維護離異外嫁婦女的合法權益。）

從這個案件可以看出，當事人楊春平是直接以《村民委員會組織法》第三十六條第二款規定向基層政府申請責令改正村集體經濟組織對於村民待遇的決議。由此，當事人的村民資格爭議就進入行政權處理程序。雖然是就經過複議再進入訴訟的，但是三級法院對於基層政府這個行政處理行為，並未以村民資格爭議不屬於人民法院審理範圍為由予以駁回，而是進行了實質審查並認定基層政府糾正違法村民自治的法定職責。

雖然本文中的案例都是個案，但也是一個辦理村民資格爭議案件的一種思路。相對於民事案件目前的困境，行政訴訟確實提供了一種的新的思考。如本文有所幫助，請予以關注。