摘 要：營商環境是域外概念的本土表達，政商關係是統戰理論的制度擴散，二者都是中國國家治理的重要議題。在優化營商環境的背景下，政商關係被重新定義和推廣。這為優化營商環境錨定了更為精準的目標。雖然營商環境更重視經濟發展，政商關係更關注政治穩定，但二者存在互嵌邏輯。營商環境與政商關係目標一致，旨在降低企業的制度性交易成本；手段交疊，關注制度創新與法治建設；效果兼容，促進經濟高質量發展與國家治理現代化。政商關係是營商環境的核心問題，深度優化營商環境要從政商關係上找到突破口：加強營商環境法治化建設，完善構建親清新型政商關係的政策體系，構建全天候式政務服務模式，優化營商環境的輿論氛圍。以政商關係為視角探析營商環境建設，有助於準確把握營商環境的核心要義，在國家治理體系和治理能力現代化中定位營商環境的功能指向與價值坐標。
關鍵詞：營商環境；政商關係；國家治理；非公有制經濟；互嵌；制度擴散
中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2020）01-0039-07
一、問題提出：營商環境的政商關係視角
當前中國經濟正處於從高速增長向高質量發展的轉型階段，亟須通過優化營商環境進一步解放和發展生產力。黨的十九屆四中全會強調：「健全支持民營經濟、外商投資企業的法治環境，完善構建親清政商關係的政策體系，健全支持中小企業發展制度，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境。」［1］在中央決策視野中，營商環境和政商關係被賦予內在聯繫。二者都是經濟治理現代化的關鍵思路，是建設現代化經濟體系的重要環節。
既有研究關注了營商環境和政商關係的關係。張楠迪揚認為，「政商關係是營商環境的重要維度」，「營建『親』『清』的政商關係是新時期提升營商環境的重要舉措」［2］。許德友、王夢菲認為：「營商環境的改善有賴於政府與市場關係的改進，處理好政府與市場的關係是營商環境的重中之重。」［3］唐愛軍提出：「親清政商關係是構建公平競爭市場、優化營商環境的重要前提。」［4］在實踐探索方面，一些地方和部門根據當地營商環境水平與政商關係需要，開展了富有建設性的行動。寧波市打造「親清家園」項目。「親清家園是營造新型政商關係的一個實體化綜合性平臺，通過強化資源要素配置保障平臺運營，優化營商環境。」陝西省提出「積極構建『親』『清』新型政商關係，努力打造國際化法治化便利化營商環境 」。稅務系統提出「加強稅收營商環境建設，正黨風、轉作風、校稅風、樹新風，通過和諧融洽的稅企徵納關係，帶動『親』『清』新型政商關係的構建」。
目前，對該問題的關注呈現兩個鮮明特徵：一是宣傳闡釋多於學術分析。既有研究多是理論宣傳闡釋性文章，主要集中於報紙和理論刊物，從歷史和學理層面對二者關係的深度分析尚顯不足。二是實踐探索先於理論梳理。在中央到地方一系列工作的推動下，營商環境和政商關係的實踐工作如火如荼地展開，一些地方還積累了創造性經驗，而相應學術探討稍顯滯後。這既提出了從實踐經驗上升為理論思考的需要，也給理論層面再度挖掘預留了足夠的空間。既有研究雖然注意到了政商關係對於營商環境的重要性，但只是將政商關係作為營商環境的組成要素來看待，很少從政商關係整體角度解讀營商環境。
政商關係是營商環境的核心問題。在實踐領域，構建親清新型政商關係作為改善營商環境的重要內容被提及。改善政務服務、保護市場主體的種種舉措，實際上都是為了進一步釐清政府和市場、官員和企業家的關係，從而降低企業的制度性交易成本。能否持續建設健康穩定的政商關係，直接影響營商環境的質量。營商環境與政商關係之間呈現一種明顯的互嵌關係。二者之間是一種包含與被包含、容納與被容納，但又不完全重合的關係。二者的相互建構有利於實現經濟制度的良性發展。
二、營商環境與政商關係的理論淵源
營商環境是域外概念的本土表達，體現了國外概念由外到內的傳播。政商關係是統戰理論的制度擴散，體現了部門經驗由點到面的延展。在雙方各自生長的過程中，由於目標和內容的交合，營商環境和政商關係必然發生關聯。不同的是，營商環境在結構上更具有包容性，它可以吸納並整合包括政商關係在內的前期探索；政商關係在指向上更具有針對性，它可以回攏營商環境內容泛化的傾向，為營商環境錨定更為精準的治理目標。
（一）營商環境：域外概念的本土表達
中國推動營商環境改善的動力是內生的，但營商環境概念本身是一個舶來品。營商環境概念源於世界銀行2003年發布的《營商環境報告》。該報告旨在對企業存在周期內所適用的法規進行評估，並對所涉及的經濟體進行排名。2008年，該報告首次發布了關於中國的國別報告，詳細提供了中國30個城市有關營商環境的數據［5］。也正是從這一時期開始，營商環境概念逐漸受到中國政府的重視。世界銀行未直接給出有關營商環境的明確定義。但一般認為，營商環境是在某一國家或地區開展經濟活動的便利程度。
中國的理論與實踐工作者愈發重視營商環境概念，試圖將這一概念本土化並推動中國經濟治理實踐。一方面，營商環境在理論研究層面得到梳理。代明認為，營商環境包括軟環境（如政策、制度等）和硬環境（由政府組織投資去建設）［6］。馬向東認為，營商環境是企業在開辦、運營、註銷過程中所處的政治環境、經濟環境、法治環境、國際化環境等各種外部環境的總和［7］。李志軍認為，城市營商環境是影響企業經營的各種外部環境與因素的綜合體，包括政府服務效率、公共服務、金融信貸服務、人力資源、創新環境和市場環境六大項［8］。另一方面，營商環境在政策文本層面得到界定。各省市對營商環境進行了詮釋。例如，《天津市優化營商環境條例》認為，營商環境是「市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和」。遼寧、吉林、黑龍江、陝西等地的相關條例也進行了類似的界定，多從政務、市場、法治等維度對營商環境加以詮釋。
我國理論與實踐領域對營商環境概念有著及時且敏感的回應。這既體現了理論界對此概念的積極關注，也說明市場主體對優化營商環境抱有較高期待。營商環境的本土化表達呈現了明顯的特徵，各方不斷賦予這一概念新內涵。營商環境概念的複雜性、全域性、模塊化傾向愈發突出。這些多維度詮釋可能造成這一概念的內容泛化與認知割裂，從而削弱營商環境概念的具體性和針對性。2019年10月22日，國務院正式公布了《優化營商環境條例》。在該條例中，營商環境被定義為「企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件」［9］，並主要從市場主體保護、市場環境、政務服務的角度作出明確的要求。該條例對營商環境概念的理解既吸納了各地的探索經驗，又突出了對營商環境核心命題——經濟活動與政務服務關係的把握。優化營商環境涉及面很廣、因素非常多，但主要從完善體制機制層面作出相應規定，避免面面俱到［10］。
（二）政商關係：統戰理論的制度擴散
相比於營商環境，政商關係概念具有更大的本土原生性。政商關係作為社會關係的一種重要形態，從古至今在社會運行中普遍存在。但作為一種治理概念，政商關係以統戰話語形式出現，改善政商關係以鞏固愛國統一戰線為目的［11］。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的發展成熟，非公有制經濟人士的數量和規模不斷壯大。為了將日趨增長的非公有制經濟人士納入現有政治框架，保持政治制度的穩定與活力，統戰工作對象作了拓展。非公有制經濟人士被定義為「我們黨在政治上的重要同盟者、社會主義市場經濟的重要推動者、中國特色社會主義事業的重要建設者」［12］。非公有制經濟人士統戰工作成為新時期統一戰線工作的重要領域，構建親清新型政商關係成為非公有制經濟人士統戰工作的重要課題。根據這一邏輯，統戰工作部門主要採取政治吸納和教育引導等方式，不斷提升非公有制經濟人士的政治認同。
面對高度複雜和不確定性的治理場景，政商關係也日趨豐富和多元。「在網際網路時代，政商關係不能簡單地看成是政府官員和企業家之間的私人關係。」［13］一些不法商人的利益輸送、圍獵官員、幹預民主等導致政商關係畸變，給政治秩序和社會公平正義帶來了挑戰。在這種情況下，重新定位並治理政商關係成為迫在眉睫的課題。2016年兩會期間，習近平總書記首次用「親」和「清」概括並系統闡述新型政商關係的內涵。自此，政商關係理論逐漸走出統戰話語體系，被政府部門廣泛吸收和運用。2017年，「構建親清新型政商關係」寫入黨的十九大報告，政商關係進一步成為國家治理的關鍵詞。除了政治吸納外，以政策鼓勵、有效幹預、優質服務為主的政策支持，以共擔社會責任、同面國際競爭為導向的合作治理，越來越多地用於改善政商關係。我國構建親清新型政商關係，既注重防範和規避負面現象，也注重推動形成良好的政策環境、法治環境、市場環境、社會環境［14］。中國政府將營商環境建設作為進一步簡政放權、參與和引領國際經濟合作的重要抓手。2017年以來，中國的全球營商環境排名位次不斷攀升，成為全球營商環境改善度最高的國家。
我國優化營商環境既要學習、吸收和轉化世界經驗，同時要提煉並推廣本土經驗。新時代，政商關係作為傳承有序的本土經驗進入決策層視野，在優化營商環境的框架下被重新思考和定義。從這個意義上說，政商關係是後發現代化國家在現代化過程中需科學處置的問題，營商環境則是現代國家治理體系的一項重要因素。
三、營商環境與政商關係的互嵌邏輯
營商環境是企業在開展商業活動中面臨的由政府塑造的重要制度軟環境。政府是營商環境的塑造者，企業和市場是營商環境的服務對象。二者都是營商環境的核心元素，二者的關係也就成為透視營商環境優良程度的關鍵指標。沒有良好的政商關係，優質的營商環境就無從談起。雙方之間存在明顯的互嵌邏輯。
（一）目標一致：降低企業的制度性交易成本
優化營商環境的最高目標是解放和發展生產力，加快建設現代化經濟體系，推動經濟高質量發展。優化營商環境從破解制約民營企業發展的體制機制問題著手，通過更大力度向市場放權，降低企業的制度性交易成本，為市場主體興業發展破障解絆。從中央到地方的優化營商環境實踐，都以「放管服」改革為核心，推動營商環境建設制度化。「優化營商環境目標的確立，是放管服改革進入2.0時代的標誌。」［15］親清新型政商關係通過為企業鬆綁，使企業在市場競爭中獲得更加平等的地位和自主權。
從這個意義上說，雖然驅動改善營商環境和政商關係的動力機制未必一致，但二者在目標導向上取得了最大公約數，即最大限度地降低企業的制度性交易成本。制度性交易成本是企業在運轉過程中因遵循政府制定的各種制度、規章、政策而需要付出的成本，是由於體制機制問題造成的經濟、時間和機會等各種成本［16］。制度性交易成本雖然客觀上能為市場交易和企業利潤的實現提供一定保障，但當這種成本超過一定限度時，就可能浪費企業的人力物力並貽誤市場機遇。此外，企業無法通過自身努力降低制度性交易成本，只能依靠政府從外部進行公共制度改革與創新。這種改革與創新不僅意味著營商環境的優化，也需要政商關係的穩定和高效，即最大限度地減少政府對市場活動的直接幹預，讓企業有更多的時間耕耘市場。
（二）手段交疊：制度創新與法治建設
為了實現企業投資興業更加便利的目標，營商環境提供了一整套透明、規範和可操作的制度。世界銀行設計了開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、跨境貿易、執行合同、辦理破產等一系列指標體系來測評營商環境，為不同國家和地區提供了透明量化、有可比性的借鑑標準。我國在對標國際先進標準的過程中，吸納了世界銀行的評價標準，並根據中國實際調整改造，在擴大市場準入、精簡行政許可、推進「證照分離」等方面進行制度創新。在此基礎上，中國在世界範圍內開創性地出臺《優化營商環境條例》，將實踐證明行之有效、人民群眾滿意、市場主體支持的改革舉措用法規形式固化下來，並繼續支持各地探索創新，不斷完善營商環境評價體系。
政商關係是本土概念。構建親清新型政商關係，離不開法治健全和制度創新。法治和制度能為構建親清新型政商關係提供體制資源支持。通過制度創新與法治建設，親清新型政商關係構建獲得重要條件。隨著優化營商環境上升為重要議題，營商環境相關法律和制度落地，為從根本上破解政商關係難題提供了難得的機遇。通過法治化營商環境建設，國家依法保護市場主體的財產權和其他合法權益，保護企業經營者人身和財產安全［9］4；對市場準入清單以外的領域，各類市場主體可以依法平等進入［9］。
（三）效果兼容：高質量發展與治理現代化
優化營商環境有助於解放發展生產力、提高競爭力，促進經濟轉型升級，推動經濟高質量發展。在國家層面，營商環境建設有助於推進以轉變政府職能為核心的行政管理體制改革，進一步完善現代市場經濟體系，進一步落實黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革目標。與營商環境相比，政商關係主要從政治層面著眼，其預期效果是雙向的。一方面是降低企業的制度性交易成本，給非公有制經濟創造更多自主權和空間；另一方面是牢牢把握非公有制經濟發展的走勢，維繫並增進企業家群體對國家政權的認同感和向心力。
在直接層面，優化營商環境能夠更大程度地推動政府簡政放權，實現政商關係的第一重效果。在間接層面，優化營商環境能夠更大範圍地激發市場主體的活力，提升企業家群體的政治認同，實現政商關係的第二重效果。但是，營商環境只能在弱意義上增進企業家的政治認同，在強意義上提高企業家的政治參與需要改善政商關係。相比於營商環境視野的全周期性，政商關係雖然只聚焦於一點，但關涉營商環境的核心問題。市場主體保護、市場環境、政務服務等一系列問題實際上都要圍繞處理政商關係展開。在優化營商環境的背景下，政商關係被重新定義。基於政商關係視角，營商環境的優化進一步聚焦。
（四）各有側重：經濟發展與政治穩定
營商環境和政商關係雖然有不少交集，但非完全重合，而是各有重點。營商環境主要關注經濟問題，注意力集中於企業參與市場活動的初期和成長階段，希望在激發市場主體活力、頂住經濟下行壓力的同時，面向全球打造中國競爭新優勢。政商關係實際上更為關心政治問題，視域範圍聚焦企業參與市場活動和社會活動的發展和成熟階段。傳統意義上的政商關係更是將注意力集中在大中型民營企業身上，按照「一手抓鼓勵支持、一手抓教育引導」 原則［17］。
隨著制度變遷，二者之間產生了相互引力。一方面，營商環境建設著眼點不局限於企業。作為公共服務的重要內容，「方便群眾辦事」也是優化營商環境的預設目的之一。政府希望「以群眾和企業滿意不滿意、認可不認可作為衡量標準」［18］，倒逼政務服務質量和效率提高，破解「放管服」改革深水區問題。另一方面，政商關係的內涵不斷拓展，親清新型政商關係不止步於官員和企業之間的一清二白，也在設法為經濟增長和企業發展提供優渥的制度環境和政策保障。營商環境和政商關係相互走近是二者效果兼容的重要體現。
四、營商環境建設的政商關係向度
政商關係是營商環境的核心問題。它是衡量營商環境水平的重要尺度，也是透視營商環境質量的絕佳窗口。優化營商環境必須從政商關係方面找到突破口。
（一）加強營商環境法治化建設
法治有助於營造好的營商環境和有效的政商關係。《優化營商環境條例》從市場主體保護、市場環境、政務服務三個方面明確了優化營商環境的重點工作。在原則層面，該條例對政商關係的規範和界限作出明確規定：「對依法應當由市場主體自主決策的各類事項，任何單位和個人不得幹預」，「政府及有關部門應當按照構建親清新型政商關係的要求，建立通暢有效的政企溝通機制，採取多種方式及時聽取市場主體的反映和訴求，了解市場主體生產經營中遇到的困難和問題，並依法幫助其解決」。在技術層面，該條例在商事制度改革、「證照分離」改革、減稅降費政策、信用體系建設、「雙隨機、一公開」監管、電子政務等方面提出了明確要求和建設重點。這從釐清政商關係角度為優化營商環境提供關鍵動力。《優化營商環境條例》的出臺意味著我國營商環境優化的方向、總體方案和思路已經確定，推廣、落實、評價、改革將成未來營商環境建設的重點。落實《優化營商環境條例》，不僅要嚴格執法，同時需制定可操作可量化可實現的顆粒化措施。
（二）完善政商關係的政策體系
優化營商環境是持續深入的過程，需要不斷改革創新。作為後發現代化國家的特有難題，政商關係雖然未被世界銀行等國際組織明確提及，但在中國的營商實踐中客觀存在。當前，我國經濟治理中政府與市場及各部門之間的關係尚未完全理順，存在政策缺乏穩定性和連續性、透明度不足、執行不一致等問題［19］。政商關係治理尚缺乏足夠的國際經驗，中國需要結合自身實踐深入探索。從中央到地方的法律制度，都為各地區、各部門探索創新優化營商環境的政策措施留出了空間。「政商之間健康秩序的形成，實際也是一種治理，故其必須依靠一套規範良性的制度安排來支撐。」［20］其一，制度建設要以「優質高效」為導向，廓清政府與市場的各自活動邊界。其二，制度政策設計應該創設可量化的「親清指標」「親清指數」。其三，在繼續深化黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的同時，應倡導對領導幹部服務企業的正向激勵。更為重要的是，政商關係的政策體系應在營商環境的框架下思考，指標設計應與營商環境相銜接，避免重複建設和制度衝突。
（三）構建全天候式政務服務模式
縱觀國內外優化營商環境的先進經驗，無論是新加坡式「大政府」高效管控路徑，還是愛爾蘭式「需求引導」路徑，共通點在於政府為企業提供一切便利，精簡流程，貼身服務［21］。政務服務不是被動性、選擇性的，而是主動性、全域性的。這就需要建立一種密切交往的政商關係模式，重塑政府供給公共服務的流程和埠，改變政策制定和執行碎片化現象，提升政策執行效果和資源配置效率，減少企業的政策學習成本和制度交易成本。例如，深圳市福田區成立了專門從事服務企業的事業單位——企業發展服務中心。該中心統籌和負責全區所有的政策諮詢服務，工作人員還會主動到企業提供上門服務，介紹政府扶持和服務企業的政策，幫助企業申請政府的各種支持項目［22］。北京啟動營商環境改革的3.0版本，以企業和群眾的需求為導向，全方位推進營商環境各個領域的改革，為企業的動態發展提供全天候式政務服務。
（四）優化營商環境的輿論氛圍
從增進政商理解互信的角度營造積極的輿論氛圍，有助於形成優化營商環境的輿情支持，為相關法律政策的落地實施提供良好社會條件。習近平總書記強調：「要加強輿論引導，正確宣傳黨和國家大政方針，對一些錯誤說法要及時澄清。」［23］《優化營商環境條例》第五十條也提出：「新聞媒體應當及時、準確宣傳優化營商環境的舉措和成效，為優化營商環境創造良好輿論氛圍。」其一，職能部門要持續有力推進優化營商環境的體制機制建設。其二，新聞媒體應當及時、準確宣傳優化營商環境的措施和成效，監督營商環境的短板和不足，對一些錯誤言論進行有效引導，及時消除企業和公眾的疑慮。此外，政府部門要建立通暢有效的政企溝通制度，構建營商環境輿情收集機制。
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