日前，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。這是中國開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程、向第二個百年奮鬥目標進軍的綱領性文件，是今後五年乃至更長時間中國經濟社會發展的行動指南。
《建議》提出了幾個新格局，包括面向未來要「構建國土空間開發保護新格局」，「推動西部大開發形成新格局」「建設更高水平開放型經濟新體制」等，還有就是大家最為關注的「構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局」。前三個新格局，對構建新發展格局都有重要意義。下面，筆者以構建面向現代化的國土空間開發保護新格局為題，談幾點認識。
構建國土空間開發保護新格局是建設人與自然和諧共生現代化的需要
中國從「十四五」時期開始，將向現代化國家邁進。中國要實現的現代化有很多自己的特點，其中之一就是要建設人與自然和諧共生的現代化，不是破壞自然、損害自然，給地球家園留下很多傷疤的現代化。
中國有960多萬平方公裡的陸地國土。但不同的空間單元自然狀況不同，海拔很高、地形複雜、氣候惡劣以及其他生態脆弱或生態功能重要的空間，並不適宜大規模高強度的工業化城市化開發，也就是不太適宜更多的人居住，有的甚至不適宜高強度的農牧業開發。比如，廣袤的青藏高原就不適宜大規模的開發，不適宜大量集聚人口。不同的空間單元，有不同的功能，如果違背自然規律，對不適宜開發的空間進行開發，大自然就會報復。我們實行的退耕還林、退牧還草、退田還湖等政策，就是發現了功能錯位的開發已經受到了自然的懲罰，開始糾正錯誤行為，糾正人為創造的功能，還自然應有的功能、原來的功能。
我國適宜人居住的空間並不寬裕，在實現現代化的過程中，在佔用自然空間和農業空間這個問題上，必須過緊日子。守住14億人口的「飯碗」，必須守住耕地；守住14億人口對藍天白雲、清潔用水的需求，必須守住生態空間線。
《建議》提出：「立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，優化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局。」這就是要求我們，在該開發的地區，要有序有度高效率地開發好，該保護的要堅決保護好，使我國960萬平方公裡陸地國土的每一寸土地各自承擔各自的功能，發揮好每一寸國土最適宜的功能。
構建國土空間開發保護
新格局的主要任務
城市化地區的主體功能就是提供工業品和服務產品。從城市化的角度，就是城市群地區。京津冀、粵港澳大灣區、長三角、成渝雙城經濟圈等就是城市化地區，就是城市群地區。城市化地區要實行開發與保護並重的方針，開發主要是工業化城市化開發，保護主要是保護區域內生態和基本農田。這些地區要發展成為體現國家競爭力的主要空間，成為國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的主體空間。
農產品主產區的主體功能是提供農產品。東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區等都是我國重要的農產品主產區。農產品主產區要實行保護為主，開發為輔的方針，保護主要是保護耕地，禁止開發基本農田，即使開發也主要是以增強農產品生產能力為目的，而不是大規模高強度的工業化城市化開發。該區域要成為中國保障農產品安全的主體空間，成為農村居民安居樂業的美好家園。
生態功能區的主體功能是提供生態產品。大小興安嶺森林生態功能區、三江源草原草甸溼地生態功能區、祁連山冰川與水源涵養生態功能區，以及青海三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園等各類自然保護地都是生態功能區。生態功能區要實行保護為主，限制或禁止開發的方針，保護主要是保護自然生態系統，限制或禁止大規模高強度的工業化城市化開發，在某些生態功能區甚至要限制或禁止農牧業開發。生態功能是要把保護修復自然生態系統、提供生態產品作為發展的首要任務，因地制宜發展不影響生態功能的文化旅遊、適量農牧業、民族特色產業等，成為保障國家生態安全的重點區域，成為人與自然和諧共生的展示區。
構建國土空間開發保護
新格局的政策方向
《建議》提出：「支持城市化地區高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間，支持農產品主產區增強農業生產能力，支持生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上，支持生態功能區的人口逐步有序轉移，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。」用「三個支持」，明確了構建國土空間開發保護新格局的重大政策方向，有利於提高經濟政策、農業政策、生態政策三大政策的精準性、提升政策效果，完善空間治理。
一是支持城市化地區高效率集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間。要把支持經濟發展和集聚人口的政策進一步向城市化地區聚焦。我國推進的京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展以及成渝雙城經濟圈建設等，目的就是要打破行政壁壘，推動區域一體化和高質量發展，提升城市群內多城市發展的協同性、協調性，並達到節約集約利用空間的目的。
城市化地區要高效率集聚經濟和人口，堅持質量第一、效益優先，推動質量變革、效率變革、動力變革，建設現代產業體系，實現高質量發展。城市化地區既要集聚經濟，更要集聚人口，要加快戶籍制度改革，推動城市群地區實現戶籍準入年限互認，試行以經常居住地登記戶口制度。在高效率集聚經濟和人口的同時，城市化地區也要保護好區域內的基本農田和生態空間，這既是滿足當地居民對部分不宜長距離運輸的鮮活農產品的需要，也是滿足當地居民對優質生態產品的需要。
二是支持農產品主產區增強農業生產能力。要把支持農業發展的政策進一步向農產品主產區聚焦；完善糧食主產區利益補償機制，研究建立對農產品主產區的轉移支付制度，更好調動農產品主產區發展農業生產的積極性。
三是支持生態功能區把發展重點放在保護生態環境、提供生態產品上。要把國家支持生態環境保護的政策特別是生態保護修復的政策和項目，進一步向生態功能區聚焦；要解決好重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。
《建議》還提出，「建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償，推進資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用」。這是把綠水青山變成金山銀山的重大措施，是用市場化機制解決生態功能區人民逐步實現共同富裕的政策方向，也是一項需要各地區大膽探索的重大改革。
總之，未來的中國將形成充滿活力、以城市群為主體形態，「兩橫三縱」的城市化格局，成為中國經濟發展、創造就業和人口居住的主要空間；未來的中國將形成一望無際、沃野千裡、以基本農田為基礎，「七區二十三帶」的農產品主產區格局，成為中國農業發展、保障農產品安全的主要空間和農村居民的美好家園；未來的中國將形成大熊貓、東北虎等悠閒來往，植被豐富、生物多樣，以自然保護地為重點，「兩屏三帶」為主體的生態功能區格局，成為生態產品主產區，成為保障中國乃至全球生態安全的空間。（作者系十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任，本文根據其在第四屆國際城市可持續發展高層論壇上發言整理。）