2021年是「十四五」開局之年，2021年財政政策要依「十四五」規劃的核心要義來調整，而非只是考慮一年的情況和變化。換句話說，2021年的財政政策如何調整完善，需要從「十四五」甚至更長遠來看待。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》其核心要義是「三新」，即新發展階段、新發展理念、新發展格局。這意味著2021年的財政政策要從新發展階段的要求出發，貫徹落實新發展理念，助力構建新發展格局。
圖片來源：新華社
全國財政工作會議提出了2021年十項重點工作和改革任務，「提質增效」「更可持續」是2021年財政政策的關鍵詞。新發展階段的基本特徵是不確定性增大，大風險與大機遇並存。風險與機遇是一體的，唯有防範了風險，機遇才會呈現出來。在這個意義上，識別風險，對衝風險，是贏得發展機遇的關鍵。
2021年的財政政策需要貫通風險思維，以公共風險為導向，才能運用好新發展理念，實現提質增效和更可持續，推動雙循環暢通，構建新發展格局。
2021年經濟社會發展面臨哪些風險挑戰？有哪些公共風險會不期而遇？基於不同視角會有不同的認識，看到不同的風險情景。從全球來看，世界進入動蕩變革期，不穩定性不確定性明顯增加。全球疫情仍在擴散，單邊主義、保護主義、霸權主義仍在加劇，導致全球產業鏈供應鏈重構。產業鏈供應鏈從全球化轉向區域化，原有貿易投資規則構建的確定性邊際失效，風險全球化趨勢明顯。這對我國來說，外來風險挑戰十分嚴峻。從國內來看，由於基數效應，經濟增長預計將會達到「七上八下」水平，但經濟復甦的基礎並不穩固。尤其是民間投資乏力，消費低迷，招工難與就業難並存，企業預期不穩，以及疫情帶來的不確定性等，我國經濟社會發展的風險需要充分估計。加上地方債務、生態環境、人口老齡化等約束因素的疊加，2021年的日子不會過得很輕鬆，從宏觀上看，公共風險水平仍將居高不下。對此，我們一方面要有信心，另一方面也要有充分的準備。
財政政策需要從大局著眼，瞄準公共風險來調整完善。可以說，公共風險越大，國家發展的成本越高。公共風險不可轉移、分散，對微觀主體來說意味著成本上升，經營困難。2020年疫情公共風險給企業帶來的交易成本預計在2021年降低，但經濟、金融運行的不穩定性、不確定性及其衍生的公共風險依然會讓企業難以形成穩定的預期。而財政政策作為對衝公共風險的首要工具，實際承擔了「穩定器」作用和最後救援兜底責任。所謂財政政策要提質增效，不僅是財務意義上的分配好、使用好資金，提高財政支出績效，而且更重要的是發揮好政策的引導作用，更好地穩定預期、引導預期和改善預期，以「政」領「財」，通過財政政策把公共風險的不確定性轉化為發展的確定性。
如何合理權衡各種風險以及怎樣處理多重目標之間的關係，成為當今財政政策面臨的新課題。簡單來說，就是要在財政風險和公共風險之間進行權衡，尋找一個更加合理、更加安全的風險組合方式。這個組合不是一成不變的，而是會根據財政風險與公共風險之間的權衡結果發生改變。這也決定了財政政策必須根據公共風險特徵及其構成進行相機調整。比如，2020年的財政政策需要承擔對衝新冠肺炎疫情風險以及疫情衍生的多重風險的責任，特別是在落實「六穩」「六保」任務的過程中，必須通過擴大財政自身風險，比如增加赤字、擴大政府債務，來應對和化解一系列公共風險，從而構建起發展的確定性。同樣，這種風險對衝機制也不是完全固化的，在不同階段或場景中需要進行及時調整。比如，在疫情衝擊下，一些涉及企業減負、稅收減免、特別救助等財政政策，短期內對保市場主體、保就業，助力消費、經濟復甦具有明顯效果，但持續效果非常有限。因此，2021年財政政策應該更多轉向宏觀層面，推動各項改革，重點聚焦於化解具有整體性特徵的公共風險，穩住經濟社會信心，努力避免微觀經濟活動的內捲化，以及市場主體對財稅政策的過度依賴。
由於2020年的基數較低，人們對2021年的經濟增速和財政收入增速會有比較樂觀的預期。但數據好看，不意味著日子好過。一方面，局部聚集性疫情短期內無法消除，導致一些接觸性、聚集性消費行業難以完全恢復，對社會就業和經濟復甦形成持續衝擊。另一方面，地緣政治衝突、產業轉型升級、社會結構性失業加劇、地方政府隱性債務化解等引發的風險仍然存在，在部分地區還可能呈現攀升態勢，這對公共風險的防範化解形成巨大壓力，公共風險管理框架的構建十分迫切。
最近召開的全國財政工作會議就防範化解民生保障、環境治理、政府債務等重點領域風險進行了安排部署。針對如何防範重大風險，財政部部長劉昆在接受新華社專訪時表示，將統籌好發展和安全，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗，堅決守住不發生系統性風險的底線。這些都體現了新發展階段的財政工作思路開始轉向公共風險管理。這一風險管理框架的構建主要體現在三個方面：一是從關注政策的短期效果轉向更加重視長效機制建設；二是從注重化解短期風險轉向注重防範中長期風險；三是從提升應對局部性、領域性風險的能力轉向提升對衝整體性系統性風險的能力。在此風險管理框架下，財政政策需要更加注重以公共風險對衝為著力點，努力構建與新發展階段相適應、與新發展理念相吻合、與新發展格局相匹配的運行機制——基於對短期、中長期公共風險的判斷，相應調整優化現有的財政政策措施。如果公共風險在收斂，財政政策應該相應地收縮；如果公共風險可能出現擴散，財政政策就必須更加積極。總的來說，2021年的不確定性仍然很大，風險挑戰並不亞於2020年，更需財政政策在公共風險管理框架下積極作為。
2021年財政政策更可持續的內涵，不僅意味著財政政策要考慮未來不確定性，不能打光全部「子彈」；更強調要通過改革創新方式生產更多「子彈」，進一步拓展政策空間。一定條件下的政策空間取決於相應的體制基礎，結構性改革是政策空間擴大的唯一辦法。
面對公共風險不斷迭加、演化的複雜局面，要實現財政政策的更可持續，其基本前提是必須守好風險底線，實現支出規模、結構與政策力度、方向的匹配，為對衝公共風險創造條件。也就是說，財政政策必須跳出傳統思維，轉向風險思維，重點考慮如何與經濟社會的發展趨勢和公共風險的演變特徵相匹配，並依據底線思維對各類風險進行系統性、前瞻性分析研究——搞清短期、中長期主要風險點在哪裡？財政應該做哪些事情，不應該做哪些事情？最壞的情況是什麼？形成公共風險情境圖，為對衝各類公共風險提供指引。
要實現財政政策更可持續，拓展政策空間，必須加大改革力度。
一是要積極推動中央和地方財政事權劃分改革。在我國區域分化以及央地財力事權難以有效匹配的情況下，理順政府間財政關係，需要轉變思路，重點放到事權和支出責任劃分上來，適度加強中央、省級事權和支出責任，為財政綜合統籌和優化公共資源配置提供條件。這是財政更好對衝公共風險的一個制度前提，也應是2021年乃至「十四五」期間需要重點考慮的問題。疫情期間加大轉移支付力度，是在事權劃分和支出責任一下子難以調整的情況下作出的抉擇。但規模越來越大的轉移支付也會衍生出新的風險：錯配機率加大。為降低這種錯配風險，必須加快事權和支出責任劃分改革。
二是推動科技體制機制的改革。針對我國創新能力不足，不適應高質量發展要求、關鍵核心技術存在「卡脖子」等問題，除了進一步增強國家重大戰略任務的財力保障之外，更重要的是加快科研單位體制改革，激發科研人員創新活力。若體制機制不改，僅僅依靠政府增加資金投入，很難達到激勵創新的政策目標。這種風險的防範唯有依靠改革。
三是防範化解地方債務風險，離不開政府債務管理改革。一些地方開展的債務化解工作，主要是在遞延風險或是轉嫁風險，未從根本上對衝風險。一方面，進一步完善對地方債務風險的動態監測方式方法，壓實省級政府的主體責任，避免風險向企業、地方金融機構甚至社會公眾轉移。另一方面，應加快政府債務管理體制改革，防範政府債務地方化衍生的整體債務風險加大。在債務結構的安排上，可考慮壓縮地方專項債規模，適當增大中央舉債力度，減輕地方政府的償債壓力。
四是以改革方式優化調整財政支出結構。樹立以人為本的財政投入理念，推動財政資金基於人口結構及其區域分布特徵進行動態配置。另外，推進轉移支付從傳統的向農村、中西部等地域的靜態傾斜，轉向基於人口流動、人口分布變化的動態傾斜，實現轉移支付「跟人走」，防範基本公共服務與人脫節的風險。
五是進一步完善財稅政策的調整方式和跨期統籌力度。按照中央提出的「不急轉彎」要求，對現有眾多財稅政策措施進行系統梳理，既要繼續保持和鞏固部分優惠性幫扶措施，又要有序退出部分階段性政策，儘量減少短期的「調控性政策」，擴大具有長期效應的「制度性政策」，推動全國統一、公平競爭的市場環境形成，為各類市場主體提供更加穩定的政策預期。
（作者系中國財政科學研究院院長、研究員）