【摘要】目前，我國各地的公共基礎設施建設需求龐大，政府在公共基礎設施建設方面的整體資金投入與智力支持比較有限。政府與社會的合作共進將釋放新時代城鎮化公共基礎設施建設的活力，對推進社會治理的創新具有積極意義。
【關鍵詞】公共基礎設施 社會合作 建設活力
【中圖分類號】F294 【文獻標識碼】A
公共基礎設施建設是我國城鎮化發展進程中的重點工作，高標準的公共基礎設施建設將提高居民的公共生活品質，增強地區服務承載能力，改善居民生存環境，促進和諧社會、幸福社會、便捷社會的建設。目前，我國各地的公共基礎設施建設需求龐大，政府在公共基礎設施建設方面的整體資金投入與智力支持比較有限。各地方公共基礎設施建設引發的債務危機對政府協調促進經濟發展帶來了不利影響。黨的十九大報告中提出，「加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設」，「鼓勵更多社會主體投身創新創業」，為下一步我國城鎮公共基礎設施建設提供了重要的行動指南。針對當前政府公共基礎設施建設能力有限等現實問題，採用政府與社會合作模式無疑是公共基礎設施建設的必由之路。
公共基礎設施建設中的社會合作雙方包括政府與社會主體，是政府與社會主體圍繞公共基礎設施建設達成在經濟、方案、人力、智力等多方面項目合作並實施的運作模式。政府與社會合作共同建設公共基礎設施最早在英國出現，形成了較成熟的「PPP模式（Public-Private Partnership）」，這一模式曾對解決英國政府財政赤字、應對經濟蕭條發揮了重要的作用。政府與社會合作模式是政府為更加有效地滿足社會公共服務的基本需求，以特許經營權為基礎，與社會組織、單位以及機構等協議建立的風險共擔、利益共贏的合作夥伴關係。社會合作模式可使社會企業等主體對公共基礎設施建設提供資金、技術、人力等多方面的援助，可在一定程度上保證社會投資方參與公共基礎設施建設的管理、建設以及運營過程，從而有效地緩解政府在公共基礎設施建設方面的壓力，體現出了該模式在新時代民生建設中的重要價值。
社會合作模式為公共基礎設施建設注入新動力
在城鎮化進程中加強基礎設施建設離不開社會力量的支持。公共基礎設施建設中的政府與社會合作模式，既是政府對社會力量的吸納，也是社會主體主動承擔社會責任、展現民間力量的重要表現。在公共基礎設施建設資金投入方面，運行社會合作模式有助於吸納社會資金力量，吸引具有社會責任意識的企業、個人以及民間組織機構關注城鎮公共基礎設施建設工程。將潛在的巨大社會資金實力充分調動起來，可在一定程度上有效地緩解地方政府在公共基礎設施建設方面的投資壓力，在基礎設施建設方面導入社會資本，使社會資本在城鎮化發展進程中增強流動。同時，使公共基礎設施建設的投資總額持續增加，為公共基礎設施建設增效提速提供資金保障。
政策支持是社會合作模式發揮作用的關鍵。我國各個地方政府對採取社會合作模式共建公共基礎設施持積極態度。政府部門及時出臺了一系列政策，用以鼓勵社會力量進駐城鎮化公共基礎設施建設工程。2014年財政部下發的《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》標誌著政府對社會合作模式的開放和助推態度，使政府與社會合作模式在城鎮化基礎設施建設過程中發揮了積極、充分的作用，保證了社會力量迅速融入公共基礎設施建設的實踐操作層面。從目前來看，政府與社會合作模式的應用更加廣泛，涵蓋公共事業、醫療服務、教育養老等方方面面，這無疑是對社會力量的一種激勵，對培養社會主體主動參與社會治理與建設具有持久的引導作用。
增強社會合作，釋放公共基礎設施建設活力
加強對社會合作項目全程的審計監督。在公共基礎設施建設項目的決策階段，要結合社會發展的基本需求，加強市場分析，提出具有科學性與可操作性的合作策略，最大程度地降低政府與社會合作的潛在風險。對資金籌集、環境影響等相關報告、審批文件等加強審計監督。在項目實施階段，審計監督的主要內容應包括擬定承辦人的全過程，加強過程細節公開，對發起人和承辦人風險承擔比例的合理性加強審計。同時需要審計工程結算價款等詳細內容，對項目建設操作環節的招標、工程投資、工程實施進度與質量等要嚴格審計督查。在設計審計階段中，加強對設計整體與局部的綜合審計，避免因只重視竣工審計忽視過程監督引發的潛在風險。在合作項目運營階段，需在資金成本與管理成本的基礎上，充分思考項目的績效維護、項目建設質量等，以詳實的審計監督結果為政府公共基礎設施建設的宏觀決策提供信息依據。
加強對社會合作模式運行所需的高素質人才的培養與引進。作為一種新的嘗試，公共基礎設施建設中的政府與社會合作模式在我國正處於起步和探索階段，各地政府部門與社會企業在此方面缺乏一定的經驗和人力資源。技術能力和相關制度、法律、操作等知識儲備不足，導致一些地方政府與有實力的社會企業單位對合作共建公共基礎設施始終保持著觀望的態度。因此，一是要將人才培養面向國際，吸收和借鑑國外在此方面的人才培養模式，既要引進國際人才，又要培育本土化的複合型人才，壯大社會合作模式運行的人力資源實力。二是要在社會各領域營造共同參與社會治理的文化氛圍與風尚，組織建設專家教育培訓團隊，加快對政府人員與重點企業的專業化教育。教育內容應包含公共基礎設施建設的社會價值、經濟學知識、SWOT分析、操作運行、法律法規等。應由地方財政局帶頭，發揮其上下溝通的作用，積極組織名家名師開展系統講座，在網絡平臺中搭建政府與社會合作論壇，對近幾年來政府與社會合作的成功案例加強宣傳，形成有助於公共基礎設施建設社會合作發展的積極輿論氛圍。
加強制度頂層設計，保證公共基礎設施建設中的社會合作有章可循。一是要完善公共基礎設施建設社會合作的優惠制度，以合理的優惠政策和利益回報調動起不同類型社會資本主動參與公共基礎設施建設的熱情，引導社會資金參與城鎮公共體育、衛生、文化、生態等多領域的基礎設施建設與運營。對那些投資回報率相對較低的項目，要在政策上予以必要的傾斜，為投資方提供最低經營收入保證。對非經營性的基礎設施建設項目，則匹配以相應的土地開發政策。嘗試採取以固定價格購買可經營類服務和產品的形式，兼顧社會投資的利益平衡。二是要健全社會合作模式運行的相關法律法規，補齊法律制度的「短板」。使公共基礎設施建設中的社會合作始終在法律的框架內運行。三是要進一步完善配套管理機制、項目評估體系、利益平衡與風險分擔機制，不斷在探索中健全新時代公共基礎設施建設過程中社會合作的制度體系。
成立專業管理機構，改進和增強政府對合作過程的專業化監督。為了行之有效地將政府與社會合作模式在公共基礎設施建設中發展好、發展成熟，各地方政府要及時建立專業化、系統化的合作管理機構。組建市一級核心領導者、決策者和相關部門負責人共同參與負責的基礎設施建設社會合作工作領導小組，負責公共基礎設施建設全過程的社會合作項目統籌協調和規劃管理。成立社會合作辦公室，對公共基礎設施建設社會合作的項目篩選、論證、招投標以及全過程的設計施工進行管理實施等工作。與此同時，要改進和增強政府的全程監督監管能力。尤其是對於複雜性高、難度強的大型公共基礎設施項目，要增強政府對突發問題和情況的應急處理能力。在合同管理細化的基礎上，清理監管盲區和「死角」，豐富政府監管各類型社會合作項目的方式，增強監管方式的靈活性與全面性。
（作者為南京工業大學法學院講師）
【註：本文系2017年度江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目（項目編號：2017SJB0175）的研究成果】
【參考文獻】
①郭建華：《我國政府與社會資本合作模式（PPP）有關稅收問題研究》，《財政研究》，2016年第3期。
責編/宋睿宸 美編/於珊
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