如何應對匈牙利的非自由民主成為歐盟的難題。2018年5月10日，在匈牙利議會選舉中，右翼民粹主義政黨「青年民主主義者聯盟」領導人、在任總理歐爾班以壓倒性優勢贏得第四個總理任期。圖為當地時間4月8日，歐爾班在首都布達佩斯出席支持者集會。視覺中國 資料圖
匈牙利一度被稱為東歐政治經濟轉型和歐洲化的典範，但現在，總理歐爾班維克多（Orbán Viktor Mihály）主政的匈牙利成了歐盟的「問題成員國」，歐爾班本人從自由民主的擁戴者變成了非自由民主的旗手。在1990年代中期，中東歐國家的轉型不可逆轉成為共識，而匈牙利的案例已經使這一共識不攻自破。
匈牙利近年來的深刻變化與主政強人歐爾班密不可分，無怪乎「歐爾班主義」、「歐爾班體制」、「歐爾班現象」和「歐爾班經濟學」等詞不斷湧現。歐爾班不僅根本改變了匈牙利的政治經濟景觀，而且迫使人們重新思考東歐的轉型和歐洲化，反思習以為常的常識與判斷。從自由民主到非自由民主，從自由市場經濟到國家幹預，從親歐到疑歐，歐爾班事實上成為匈牙利「再轉型」的主導者。2010年以來的匈牙利無不打上歐爾班的烙印。
一、歐爾班時代的由來
2018年5月10日，匈牙利議會以134票贊成、28票反對的投票結果，選舉歐爾班為政府總理。這是他第四次出任匈牙利總理，也是第三次連任總理。歐爾班成為中東歐國家中迄今為止任職總理最長的政治家，其崛起堪稱中東歐國家的政治奇蹟。
歐爾班1963年5月31日出生於匈牙利中部城市塞克什白堡。其青年時代正是蘇聯集團變革的關鍵時期，一方面，戈巴契夫崛起於蘇聯政壇，試圖通過改革拯救搖搖欲墜的蘇聯帝國，開始放鬆對東歐控制；另一方面，東歐國家政治經濟危機加劇，試圖通過改革突圍。
高中畢業後，歐爾班進入貝爾格勒歷史悠久的羅蘭大學（Etvs Loránd University）學習法律，在讀期間成為持不同政見的社會科學雜誌《世紀末》（Századvég）的共同創建人。1987年歐爾班大學畢業，之後成為熱忱的民主鬥士，參與持不同政見者的活動。1988年成為 「青年民主主義者聯盟」（Fidesz，下稱「青民盟」）的創始人之一。
歐爾班認為，匈牙利不久將實現民主轉型，而民主轉型的主要因素之一是公民社會的復興。於是他致函匈牙利裔美國金融家喬治索羅斯（George Soros）創辦的索羅斯基金會，希望獲得資助，進行草根民主的研究。歐爾班如願以償，獲得了索羅斯基金會的資助，前往英國牛津大學學習公民社會史。
1989年6月16日，匈牙利在布達佩斯英雄廣場為在1956年事件中遭到清算、兩年後遇害的時任總理納吉伊姆雷（Nagy Imre，1896—1958）舉行重新安葬儀式，約25萬民眾參加。歐爾班在安葬儀式上發表講話，要求蘇聯從匈牙利撤軍。歐爾班發自肺腑、充滿勇氣的發言在匈牙利民眾中引發強烈共鳴，因此聲名鵲起，成為匈牙利的政壇新星。
1990年匈牙利實現民主轉型。歐爾班當選國會議員，並擔任青民盟議會黨團領導人。曾有志進入學界的歐爾班被洶湧的政治洪流所裹挾，自此步入政界的不歸路。1993年，歐爾班任青民盟主席，將其改造成為保守的溫和民族主義政黨，歐爾班的大學室友福多爾加博爾（Fodor Gábor）主導的自由派日益邊緣化，許多成員憤然脫黨。由於1994年青民盟在選舉中表現不佳，歐爾班審時度勢，進一步推動青民盟向右轉。
1998年，歐爾班領導的青民盟與匈牙利民主論壇（MDF）和獨立小農黨（FKgP）組成選舉聯盟，贏得大選勝利。時年35歲的歐爾班首次出任總理，是匈牙利歷史上最年輕的總理之一（僅次於1955至1956年擔任匈牙利總理的海蓋迪什[Hegedüs András，1922—1999]）。
首任總理期間，歐爾班大刀闊斧進行國家機構改革，加強總理府的作用，不加區別政務與事務職位，大幅調整公務員隊伍，加強集權
。歐爾班領導匈牙利於1999年加入北約，加快與歐盟的入盟談判，使匈牙利接近歐盟邊緣。2001年，歐爾班獲得美國企業研究所（AEI）和國際性非政府組織新大西洋倡議（NAI）頒發的自由獎（Freedom Award）。
2002年選舉敗北後，歐爾班領導的青民盟作為在野黨沉寂八年。2006年，匈牙利社會黨（MSZP）再次贏得大選，青民盟再次失利。
贏得連任的社會黨總理久爾恰尼（Gyurcsány Ferenc）的黨內講話曝光，為青民盟提供了獨特機會。久爾恰尼稱，匈牙利經濟由於「神意」和「詭計」而勉強維持，「我們搞砸了不是一點，而是很多」，「我們從早到晚都在撒謊」。久爾恰尼的秘密講話引發大規模示威和騷亂，社會黨信譽因此直線下降。青民盟成功利用民眾對政府的不滿謀取政治收益。2008年的全球金融危機嚴重衝擊匈牙利經濟，匈牙利經濟處在崩潰的邊緣，不得不接受國際貨幣基金組織和歐盟的巨額救助。
社會黨喪失信譽以及國家陷入經濟危機，為歐爾班領導的青民盟東山再起提供了機會。2010年4月，匈牙利舉行議會選舉，歐爾班領導的青民盟-基督教民主人民黨（KDNP）聯盟取得壓倒性勝利，贏得52.73%的選票，獲得議會三分之二的議席，這意味著青民盟可以隨意修改憲法及其他法律。隨著歐爾班第二次出任總理，匈牙利進入歐爾班時代。2014年青民盟-基督教民主人民黨聯盟再次贏得大選，獲得議會三分之二議席，歐爾班連任總理。
在布達佩斯和其他大城市之外，匈牙利人對西方式的進步政治缺乏興趣。匈牙利從根本上看是個保守的國家。歐爾班明白，中歐並無大規模移民或多元文化主義的經驗，玩弄身份政治更能獲得政治收益。2015年的歐洲難民危機為他提供了機會。
1920年，當時的匈牙利王國與協約國集團籤署的《特裡亞農條約》正式結束了一戰，該條約使匈牙利失去了三分之二的領土和三分之一的人口，由此引發的匈牙利人的受害情結和悲情意識成為匈牙利現代民族主義的重要來源。青民盟不時以此進行政治動員。2018年4月，青民盟-基督教民主人民黨聯盟第三次贏得大選，獲得議會三分之二議席。
歐爾班領導的青民盟創造了中東歐政治轉型史上的奇蹟，他本人也成為中東歐執政時間最長的領導人
。親政府的「世紀末基金會」（Századvég Foundation）學者強調，這次選舉結果加強了匈牙利的政治穩定，進一步增強了歐爾班在歐盟的影響，其政治經驗在歐盟內部只有德國總理默克爾可與之媲美。
二、非自由民主的誕生
「一個幽靈，一個非自由民主的幽靈在歐洲徘徊」。非自由民主是歐洲政治的潛流，其對政治世界的顛覆性可能比人們預料的要大。
1997年，美國著名媒體人、政治學家亨廷頓的高足法裡德扎卡利亞（Fareed Zakaria）在美國《外交事務》雜誌發表《非自由民主的興起》（The Rise of Illiberal Democracy）一文，分析了全球範圍內民選政府侵犯公民自由的現象。1998年，時年35歲的歐爾班首次出任匈牙利總理時，似乎對非自由民主並未表現出特別的興趣。而2010年之後，歐爾班連續三度出任總理，公開宣稱匈牙利要建立非自由的國家。與扎卡利亞使用「非自由民主」一語的貶義不同，歐爾班從褒義上使用非自由民主。
非自由民主概念的發明權屬於扎卡利亞，但在政治實踐中將這一概念發揚光大的當屬歐爾班，他從自由民主的鬥士成為非自由民主的旗手
。
2014年7月26日，歐爾班發表所謂的非自由民主講話。他宣稱，「我們已經放棄了組織社會的自由方式和原則以及觀察世界的自由的方式」。他強調：「我們在匈牙利建設的新的國家是非自由的國家，不自由的國家。它不拒絕自由主義的基本原則如自由，但不使這一思想成為國家組織的中心因素，非自由的國家應當包括不同的、特殊的民族方式。」2015年，歐爾班稱，「我們正在經歷的是一個時代的結束，觀念的意識形態時代的結束」，「自由的胡言亂語時代的結束」。
歐爾班自2010年上臺後，對匈牙利政治進行了根本改造。2011年4月18日，青民盟主導的匈牙利議會通過新憲法即《匈牙利基本法》，將國名從匈牙利共和國改為匈牙利。新憲法規定基督教為匈牙利歷史和文明的基礎。新憲法對憲法法院的權利進行了限制，規定在審查中央預算及其執行以及中央稅種、關稅等法律是否符合憲法時，憲法法院只能就其是否損害人的基本權利方面進行審查。
2011年12月，匈牙利議會通過了新的《選舉法》，將議員人數從386人減至199人。匈牙利形成了比例代表制和多數代表制（小選區制）相結合的混合選舉制度。106個議員從單一名額選區選舉產生，其餘93個議員由全國得票率超過5%的門檻的政黨從地區選舉名單中按照比例進行分配。一些政治評論家認為，選舉制度的變化對執政黨最為有利。
青民盟上臺後通過修改法律強化行政權力，限制獨立機構的作用，這些機構包括憲法法院、檢察院、中央銀行、數據保護機構和媒體等。
憲法法院作為制衡體系的核心要素成為首要目標。青民盟通過修改法律，限制憲法法院的獨立性。憲法法院法官的提名方式從執政黨與在野黨一起提名變為取得議會多數的執政黨獨立提名，法官的人數從11人增加到15人，任期從9年增加到12年，取消法官任期的年齡限制（70歲）。青民盟通過對憲法法院法官的提名，加強了對憲法法院的政治控制。匈牙利前總統、憲法法院前院長紹約姆（Sólyom László）多次就青民盟限制憲法法院提出批評，認為匈牙利已經退回到1989年憲法法院啟動之時的位置。
政府建立了國家司法局，以加強對法院的管理，還實現了超黨派的監督機構如國家審計署、國家檢察院、國家財政委員會的政治化。
此外，政府對公共媒體進行了重組，公共電視臺和廣播電臺僱員中的約三分之一即1000人遭到解僱。
歐爾班領導的青民盟不僅根本改變了匈牙利政治，而且重塑了匈牙利社會。2016年6月，匈牙利政府突擊檢查挪威資助的非政府組織，指責挪威通過非政府組織幹涉匈牙利內政。2017年4月，匈牙利議會通過的《高等教育法》禁止非歐盟大學在匈牙利頒發學位，規定它們必須在匈牙利以外開設校區。索羅斯資助的中歐大學（Central European University）成為目標，因為中歐大學在美國沒有校區。匈牙利政府還修改法律，要求外國資助的非政府組織增加透明度，並指責1994年成立的匈牙利公民自由聯盟（TASZ）和1989年成立的匈牙利赫爾辛基委員會（MHB）代表外國利益。2018年5月15日，索羅斯的開放社會基金會（Open Society Foundations）決定關閉布達佩斯辦事處，遷往柏林。
執政黨的影響遍及文化、公民社會和教育體系。青民盟加強對大學和藝術機構的控制。一些展覽帶有民族主義和反西方的色彩。一些批評政府的宗教團體和非政府組織資金枯竭。青民盟政府推動歷史教科書中的匈牙利受害情結和族群中心主義敘事。
自2010年以來，歐爾班主政下的匈牙利的政治體制已經發生深刻變革。匈牙利事實上形成了政治強人主導的一黨之制
。中歐大學校長、加拿大學者葉禮庭（Michael Ignatieff）認為，歐爾班成了歐洲新的一黨統治模式的先驅。歐盟等國際組織指責匈牙利取消制衡，動搖法治。歐爾班主導的青民盟政府經民選產生，其民主合法性不容置疑。然而其治理方式日益威權化，以合法方式加強執政黨對政治和社會的控制。
匈牙利雖然實行強人之治，但是其治理並不僵硬，保持了一定的靈活性。比如，匈牙利在野黨任繼續合法活動，批評政府的政策，並不時舉行示威遊行。匈牙利曾爆發百萬人支持新聞自由的「米拉」（Milla）運動。2014年10月，匈牙利政府宣布將徵收網際網路使用稅，每千兆字節數據徵收150福林（匈牙利貨幣單位），此舉激起民眾的不滿，數十萬人走向街頭抗議，最後政府宣布取消網際網路使用稅。
此外，政府雖然限制非政府組織的活動，但對國內的批評持寬容態度。匈牙利政府對各種激烈的批評並未封殺。前教育部長毛焦爾巴林特（Magyar Bálint）與他人合作編著的《匈牙利章魚：後共產主義黑手黨國家》（Magyar Polip：A posztkommunista maffiaállam，2013）一書匯集了一批匈牙利經濟學家、社會學家、法學家和前政治家批評歐爾班當局的文章。該書指責歐爾班治下的匈牙利為黑手黨國家，但仍得以在布達佩斯的書店出售。
簡言之，
歐爾班主導的匈牙利並非完全的威權體制，可稱之為柔性的威權體制
。
三、經濟轉型的逆轉
匈牙利經濟學家科爾內（János Kornai，1928—）認為，到2010年中東歐國家的共同方向是走向基於法治和私有的市場經濟。2010年之後匈牙利卻反其道而行之，成為中東歐國家中第一個實行180度大轉彎的國家。匈牙利經濟體制的變化對1990年代經濟轉型不可逆轉的斷言提出挑戰。
2010年青民盟上臺後，匈牙利的經濟體制確實發生了重大變化，雖然並未向計劃經濟回歸，但已經偏離1990年以來主流的經濟轉型路徑，出現了某種程度的逆轉
。具體表現如下：
其一，從私有化向國有化轉變。
自歐爾班2010年上臺後，匈牙利以私有產權為主導的產權制度受到挑戰。歐爾班政府開始對一些戰略性部門的企業實行國有化。首當其衝的是銀行部門。2010年之前，匈牙利銀行部門的90%多控制在外資手中。歐爾班政府宣布至少50%的銀行應當控制在匈牙利人手中，通過對外資銀行的收購，這一目標到2014年11月已經實現。匈牙利政府還對1998年養老體系改革建立的第二支柱即私人養老基金強制實行國有化，將職工的養老儲蓄納入國庫。國有部門在銀行、能源、公共工程、交通、媒體、廣告等部門都顯著擴大。在這些領域，國家購買產權。許多情況下，原所有者被迫以低於市場價值的價格將財產賣給國家。國有經濟在經濟中的分量和影響力上升。
匈牙利有經濟學家注意到「暫時國有化」現象，即國家先將某企業實行國有化，然後再將該企業賣給執政黨的親信。
其二，從自由經濟向管制經濟轉變。
自2010年以來，歐爾班政府加強了對經濟的管制。如對公用事業企業實行管制，強制公用事業企業為居民用戶降價。國家動用法律手段，介入契約的執行。2014年政府通過法律，宣布之前6至12年銀行與家庭籤署的外幣抵押貸款合同無效，銀行為此蒙受巨額損失。管制領域擴大，從自助餐廳到賭場，從菸草零售店到藥店，國家管制無所不在。
其三，從經濟決策從分權化走向集中化。
在歐爾班執政時期，由於政治力量的失衡，出現了政治權力高度集中的格局。由於缺乏制衡，政治權力具有的自我擴張驅動得以釋放，政治權力進入了經濟領域。實行國有化和強化對經濟的管制，使得國家在經濟中的作用得到加強。相應地，在經濟領域也出現了經濟決策集中化的趨勢。
其四，國家與市場關係被重新界定。
歐爾班上臺後，國家與市場的關係發生了重大變化。科爾內認為，就經濟協調機制而言，尚不是180度的轉變，可稱之為「半圈旋轉」。市場機制仍居主導地位，但國家與市場的關係發生改變。處在權力巔峰的歐爾班及其親信決定誰成為寡頭和誰繼續當寡頭。市場競爭的自然選擇被政治考慮所改寫。匈牙利正在出現「裙帶資本主義」的現象，企業日益依附於政治權力，甚至出現親青民盟企業的說法。
非政府組織布達佩斯腐敗研究中心（Corruption Research Center Budapest）2017年12月提交給歐盟委員會的一份報告分析了2009至2016年間的15.1萬份公共採購合同，發現歐爾班的四位親信獲得了政府和歐盟公共採購合同金額的大約5%，相當於25億美元。
其五，稅制從以所得稅和增值稅為核心向特別利潤稅轉變。
匈牙利實行單一稅率的個人所得稅和公司所得稅，統一稅率為16%。在公共財政面臨困難的條件下，降低所得稅稅率對政府的財政收入有不利影響。匈牙利選擇開徵危機稅，最初為臨時稅收，後來使之成為經濟政策的永久組成部分，徵稅範圍擴大到10個行業，包括電信、零售商業、能源、公用設施和製藥。目前，來自危機稅的稅收達到9000億福林，佔國內生產總值的3%，是公司所得稅的250% 。
值得注意的是，自歐爾班2010年執政以來，匈牙利經濟有不俗的表現。親官方的經濟學家稱之為「經濟奇蹟」。匈牙利政府債務自2010年以來下降超過6個百分點，國家的信貸評級獲得改善。預算赤字幾乎減少了一半，工資增長超過10%。經濟增長率幾乎為原來的4倍。2014至2017年，匈牙利年平均增長率為3.6%，高於絕大多數中東歐國家。
2017年，匈牙利投資率達到21.5%，高於維謝格拉德集團（匈牙利、波蘭、捷克、斯洛伐克）的平均水平20.3%。政府宣稱創造了73萬個就業機會（包括35萬在歐盟其他國家工作的匈牙利人），失業率下降了近三分之二，從2010年歐爾班上臺時的11.4%下降到3.8%。2017年，有超過20萬人參與政府的工作福利計劃（佔勞動力的近4%）。參與者可每月領取175美元，不足最低工資的一半，但高於失業補貼約2倍。工作福利計劃對改善社會底層民眾的生活有所幫助。
四、「歐洲的未來」，抑或麻煩製造者？
2014年5月，匈牙利加入歐盟，實現了回歸歐洲的夙願。2017年7月，歐爾班在羅馬尼亞南部城市伯伊萊圖什納德（Bile Tunad）出席一個大學生夏令營活動，他在發表演講時宣稱：「27年前，我們認為我們的未來是歐洲，而現在我們則是歐洲的未來。」
匈牙利的國內政治日益成為歐盟關注的問題，如何應對匈牙利的非自由民主成為歐盟的難題
。前歐盟司法專員維維亞娜雷丁（Viviane Reding）認為，主要的問題是歐盟創始人從未考慮到成員國倒退的可能性，未能形成有效應對類似事件的程序。英國《經濟學人》雜誌批評說，在歐盟的共謀與順從之下，匈牙利滑向「半威權主義」，歐盟納稅人的錢不僅支持一個動搖法治的政府，而且歐盟的轉移支付培育了作為歐爾班體制特徵的庇護體系。大部分歐盟基金通過高價的採購合同進入歐爾班親信的口袋。
歐盟關注匈牙利的「民主倒退」，指責歐爾班動搖制衡。而歐爾班以捍衛匈牙利主權為由，抵制歐盟幹涉匈牙利內部事務。2018年5月2日，歐盟委員會公布2021至2027年歐盟預算方案，其中有將歐盟基金的獲得與成員國法治狀況掛鈎的規定。匈牙利政府強烈反對，稱將歐盟基金分配與成員國法治狀況掛鈎相當於訛詐。
2015年的歐洲難民危機將匈牙利推向風口浪尖，匈牙利成為洶湧而至的難民的過境國。2015年6月，匈牙利在匈牙利與塞爾維亞邊界地區架設帶刺的鐵絲網圍欄，阻止難民湧入。9月，匈牙利與其他維謝格拉德集團國家一道拒絕歐盟強制性的難民攤派配額。
歐爾班利用嫻熟的政治技巧，使難民問題成為2018年4月選舉的主要議題。歐爾班在大選前強調，移民就像鏽菌一樣，肯定會緩慢地毀滅匈牙利，4月8日的大選將決定未來幾十年匈牙利的命運，要保護匈牙利不受穆斯林移民的鏽菌之害。他聲稱，「我們永遠不會使匈牙利成為移民目標國。我們不想在我們中間看到具有不同文化特點和背景的少數民族。我們想使匈牙利繼續成為匈牙利」，「因此我們築起圍欄，保衛自己，不讓移民洶湧而入」。
2017年，匈牙利發起了反索羅斯的運動，指控索羅斯利用大量財富資助支持大規模移民的組織，以形成新的混合的穆斯林化的歐洲。他認為，布魯塞爾（歐盟總部所在地）與金融家索羅斯結盟，違反人民的意願。反索羅斯成為青民盟競選的主要口號。
在歐盟內部，歐爾班的聲音尤為刺耳。歐爾班稱：「歐洲並不自由，因為自由始於說實話。現在歐洲禁止說實話。」針對難民問題，歐洲禁止說，「這些定居者的目的是改變歐洲的宗教和文化景觀，再造其族群基礎，因此消除了國際主義的最後壁壘：民族國家」。
他指出：「布魯塞爾正在悄悄地蠶食我們更多的國家主權。在布魯塞爾，許多人正在制定歐洲合眾國的計劃，但沒有人給予授權。」「如果我們想阻止大規模的移民，首先必須限制布魯塞爾。歐洲未來的主要危險不是來自那些想來這裡的人們，而是來自布魯塞爾狂熱的國際主義。我們不允許布魯塞爾將自身置於法律之上，我們不允許布魯塞爾強加給我們世界主義的移民政策的苦果。」
歐爾班強調，「成員國而不是歐盟機構是歐盟的基礎」，「歐盟不是在布魯塞爾，而是在28個成員國的首都」。歐爾班認為，面臨多重危機的歐盟有淪為區域性力量的可能性。阻止歐盟衰落的方法是歐洲領導人擺脫所謂「超國家的歐洲」這樣一個烏託邦。
匈牙利科學院人文研究中心高級研究員斯泰法諾博託尼（Stefano Bottoni）認為，歐爾班的地位已經鞏固，希望在更大的舞臺發揮作用。「他想代言主權歐洲，民族國家的歐盟」。英國脫歐後，匈牙利與法律與公正黨（PiS）主政的波蘭相互支持，形成「匈波軸心」，試圖抗衡法德的影響。
歐爾班是備受爭議的政治人物。波蘭法律與公正黨領導人雅羅斯瓦夫卡欽斯基（Jarosaw Kaczyński）稱歐爾班為波蘭學習的榜樣。捷克前總統瓦茨拉夫克勞斯（Vaclav Klaus）表示，數百萬理性的歐洲人包括他本人支持匈牙利和歐爾班關於難民危機的勇氣可嘉的立場。川普的前軍師史蒂夫班農稱歐爾班是英雄，是「當下最重要的人物」。義大利極端民族主義者喬吉婭梅洛尼（Giorgia Meloni）、荷蘭極右翼政治家基爾特威爾德斯（Geert Wilders）和法國極右翼政黨國民陣線領導人瑪麗娜勒龐均稱讚歐爾班的再次當選是對布魯塞爾的拒絕。德國內政部長霍斯特澤霍費爾（Horst Seehofer）稱歐盟必須放棄對匈牙利的傲慢與優越感。反對者則稱歐爾班為獨裁者、中歐的普京，甚至稱歐爾班為歐盟的掘墓人。
2018年3月，德國貝塔斯曼基金會發表報告，稱匈牙利接近於獨裁的門檻。歐盟如何應對其「問題」成員國，是歐盟面臨的一大挑戰。
事實上，
在左翼衰落和自由派失勢的大環境下，預料歐爾班在新的任期將不受阻礙地繼續推進其重塑匈牙利的未竟偉業
。
（本文由國際問題自媒體「世界靈敏度」獨家提供。）