來源：中國金融雜誌
原標題：《中國金融》|更好發揮商業銀行監事會作用
作者|周誠君『中國人民銀行金融研究所所長』
編者按
7月3日，《經濟日報》刊發了人民銀行黨委書記、銀保監會主席郭樹清的文章《完善公司治理是金融企業改革的重中之重》，完善公司治理是金融企業深化改革、實現高質量發展的首要任務。2016年國家主席習近平在二十國集團領導人杭州峰會上明確支持經合組織公司治理原則和中小企業融資高級原則。為了深化對金融企業公司治理的理解和認識，本刊編輯部策劃「持續完善金融企業公司治理」專題，約請人民銀行和監管機構領導以及專家學者多角度、全方位對如何完善金融企業公司治理進行深入分析。
商業銀行公司治理的特殊性
商業銀行作為一種特殊的經濟組織，集中社會儲蓄，為市場主體提供融資，在此過程中不僅要追求利潤和公司價值最大化，而且要管理好風險，實現風險最小化，風險控制已成為商業銀行一個重要的經營目標，因此商業銀行經營目標具有多重性特徵。不僅如此，一般而言，公司治理主要針對股東及其代表與管理層之間的潛在利益衝突，建立一套關於董事會的功能、結構、股東權利等方面的制度安排，當然其中也涉及股東與債權人的關係、大股東與小股東關係等，但一般企業的公司治理主要還是解決所有者和經營者之間委託代理問題。而金融業的特殊性決定了金融領域內的高風險性和債權人的廣泛性，因此商業銀行的治理，不僅涉及所有者和經營者的關係，還必須充分考慮作為債權人的存款人利益，以及作為經濟平穩增長重要條件的金融穩定目標。這大大增加了商業銀行公司治理的複雜性和特殊性，也決定了商業銀行治理理論要在一定程度上區別於一般的公司治理理論。
首先是存款人及其利益保護問題。對商業銀行而言，與一般企業不同，公司治理還涉及一個重要的利益相關主體，即存款人。商業銀行有眾多的存款人，商業銀行的主要業務就是運用、經營存款人的存款，商業銀行的經營及管理與存款人的切身利益休戚相關。不僅如此，商業銀行經營的一個重要特徵是槓桿經營，所有者持有的資本金在公司總資產中一般只佔較小比例，存款人作為債權人，在商業銀行的資金規模要遠遠大於商業銀行股東的資本金規模。因此存款人是商業銀行經營管理中最重要的利益相關者之一，存款人利益及其保護在公司治理架構的設計中具有特殊的重要意義。
其次，與一般公司相比，商業銀行經營更易引發管理層道德風險。商業銀行經營的高槓桿屬性，使得其資產和負債規模遠大於所有者權益，而且資產、負債存在普遍的期限錯配，導致商業銀行的負債可能面臨集中兌付的流動性問題。高槓桿作用強化了銀行管理者從事高風險項目的激勵和能力，即使政府提供存款保險，銀行的管理者仍然存在增加風險的機會主義激勵。不僅如此，商業銀行資產組合的風險程度和透明度有別於一般企業。銀行資產主要由期限不同的貸款構成，銀行貸款採用的是非標準化的一對一合同方式。針對不同借款對象的信用狀況，銀行每一筆貸款的交易條件均有所不同，導致銀行資產交易和合約的非透明性。這不僅助長了商業銀行管理者投資高風險項目的動機，更嚴重的是，不透明使得管理者轉移財富的行為及大股東操縱董事會和獲取控制私利等行為變得更加容易。
最後，商業銀行經營的外溢效應強，對內外部治理的監督約束更為依賴。商業銀行運行的特殊性，決定了其治理需要充分考慮存款人利益。不僅如此，由於金融體系的整體連接性、業務相關性和風險傳染性，銀行的破產往往危及整個金融系統的穩定。尤其是2008年國際金融危機以來，人們更加意識到，金融體系存在所謂「合成謬誤」，單個金融機構的穩健並不意味著整個金融體系的健康和穩定，建立一套能有效發揮內外部約束的商業銀行治理體系，無論是對商業銀行自身的穩健，還是對整個金融體系的健康穩定，都是至關重要的。
一方面，除了內部公司治理，需要建立針對商業銀行的外部治理機制。內部治理是公司法所確認的一種正式制度，構成了公司治理的基礎和核心。通過股東大會、董事會、監事會、管理層等的相互制約，實現股東利益最大化或利益相關者利益最大化目標，共同對公司進行治理。外部治理則包括資本市場、交易所、國家法律法規等外部力量對企業行為的監督，其作用是迫使企業接受外部市場的監督。外部治理可以在一定條件下轉化為內部治理，這種轉化可推動公司內部治理結構的優化。對商業銀行而言，除了一般公司所面對的來自資本市場、外部審計等的約束，還更多強調外部監管和存款保險的作用。
另一方面，還是要從根本上進一步加強和改善商業銀行公司治理，尤其是要建立符合我國國情和商業銀行特殊性的公司治理架構。我國是一個社會主義國家，實行中國特色的社會主義市場經濟制度，因此商業銀行公司治理要體現我國社會主義基本制度，保障人民群眾、存款人作為重要的利益相關者在公司治理中的權利和作用。同時，還要明確，我國商業銀行公司治理建設的目標不僅是金融機構價值的最大化，還須將整個金融體系的安全和穩健考慮在內。尤其是，近年來，經濟體制改革和高質量發展對商業銀行公司治理提出了新的、更高的要求，商業銀行公司治理不僅是我國現代金融企業制度建設的核心，同時也成為防控金融風險、維護金融穩定的重要抓手。
總體而言，近年來我國商業銀行公司治理組織架構基本形成，公司治理運作機制趨向規範。普遍建立了以股東大會、董事會、監事會和高級管理層為主體的公司治理組織架構，「三會一層」各司其職、有效制衡、協調運作的公司治理結構初步形成。但也要認識到，相比於一般企業，尤其是考慮到銀行業經營管理的特殊性，我國商業銀行的公司治理機制總體較弱，與高質量發展的要求相比還有差距，還不能完全適應金融業快速發展、金融體系更加複雜和不斷開放的趨勢，尚不完全符合現代金融企業權利責任對等、激勵約束相容、風險控制嚴格的特徵。尤其作為公司治理中重要組成部分的監事會，監督不到位的情況時有發生，所能發揮的內部監督作用有限。
監事會的國際經驗和模式比較
監事和監事會是大陸法系國家「二元制」公司治理結構中的一種傳統的制度安排，並由各國公司法明確規定其法律地位。由於世界各國的政治制度、經濟體制、法律體系、股權結構和文化傳統的不同，目前，在公司治理領域，主要形成了以德國、日本為代表的大陸法系公司治理結構，以及以英國、美國為代表的英美法系公司治理結構。
德國模式。德國上市公司中具有代表性的公司即股份有限公司，其具備獨立法律人格，基本資本劃分為股份，以公司資產對債權人承擔責任。德國公司內部治理結構由德國《公司法》規定如下：由員工選舉大會和股東大會分別選舉員工代表和股東代表，這些員工代表和股東代表組成監事會，監事會居於董事會之上。德國公司治理採用典型的「雙委員會」制度，由董事會代表公司，監事會監察董事會及業務經營。監事會是公司的領導機構，每年至少開四次會議，負責選舉董事，決定董事會的運營規則、董事報酬等，甚至包括撤銷董事任命。與此同時，監事會雖不參與公司的日常運作，但是對於公司的重要業務，監事會有否決權。根據章程或監事會決定，特定種類業務只有獲得監事會同意以後才能實施。
除「雙委員會」制度外，員工代表參與是德國監事會的另一大重要特徵。監事會依據企業規模和性質分為四種模式。一是沒有員工代表的監事會，在德國數量有限；二是監事的三分之一由員工代表組成；三是依據員工共同參與、員工等額參與組成監事會；四是煤炭鋼鐵行業的特別規定。如果股東代表監事和員工代表監事出現意見分歧，可通過二次投票作出決定。在強調員工參與、共同決策的理念下，監事會一方面給了工會、員工委員會信息傳遞和意見表達的渠道，另一方面還能切實監督制衡董事、高管等。德國監事會由股東代表和職工代表共同組成的模式是資本與勞動對公司的共同治理的模式，體現了現代公司法理論中的「利益相關者理論」，是對傳統股東本位的固有觀念的修正，與20世紀末期興起的「人力資本理論」不謀而合。
日本模式。根據日本2014年《公司法》，日本上市公司的公司治理模式有三種。一是單層雙會模式（傳統模式），公司設董事會和監事會，均由股東大會選舉產生；二是單層委員會模式（美國模式），即公司只設董事會，沒有監事會；三是混合模式，即公司不設監事會，董事會下設「監察等委員會」的特殊委員會。此外，日本實際上強制要求上市公司均設獨立董事。
美國模式。美國的公司治理採用單一制結構，公司除股東大會外，僅有董事會作為必設機構，沒有單獨的監督機構。董事會是公司的業務執行機關，除公司章程限制外，公司所有的權力應當由董事會或在其許可下行使。除此之外，美國首創了獨立董事制度，獨立董事對公司財務、內部董事和高層管理人員職務行為等進行監督。由於美國大多數公司的股權非常分散，以至於沒有一個股東能夠對公司進行有效的控制，獨立董事制度正是針對這一問題而建立的。
美國《公司治理原則》將獨立董事界定為與公司沒有重大關係的董事，監督是獨立董事最主要的和最具實質意義的職責。獨立董事的一個最大特點就是其具有獨立性，這種獨立性表現在以下方面。一是法律地位的獨立。獨立董事由股東大會選舉產生，不是由大股東委派或推薦，也不是公司僱傭的經營管理人員，他們代表公司全體股東和公司整體利益，不能與公司、公司的內部人、大股東存在任何影響其作出獨立客觀判斷的關係。二是觀點獨立。獨立董事以超然的地位，履行自己的職責，監督高層管理人員，監督董事會和執行董事的表現，確保其遵守最佳行為準則。另外，獨立董事就公司的發展戰略、業績、資源、主要人員任命和操守標準、薪酬等問題作出獨立判斷。除此之外，獨立董事還可以通過參與董事會下設的各種專門委員會（如審計委員會、提名委員會、薪酬委員會等）扮演專家顧問的角色，這些委員會的存在是其獨立性的重要指標。紐約證券交易所要求所有掛牌的國內上市公司擁有一個完全由獨立董事組成的審計委員會；美國證券交易所也建議國內上市公司設立審計委員會，並至少擁有兩名獨立董事；納斯達克則要求掛牌的國內上市公司擁有一個多數成員為獨立董事的審計委員會。
利益相關者治理與商業銀行監事會職能有效發揮
我國在經濟體制轉軌過程中形成了獨特的公司治理結構，既有設置在董事會內部的獨立董事，又有獨立於董事會的監事會。監事會職能的有效發揮可以完善利益相關者激勵約束機制，從而達成公司整體利益最大化的目標。但是，許多學者認為，相較於德國擁有相對決策權的監事會，以及美國的獨立董事制度，我國的監事會遠沒有發揮其應有職能。
一般認為，監事會是根據公司法的規定而依法設立的對董事會及其成員和經理層行使監督職能的公司專門監督機構。從我國《公司法》來看，監事會是由股東大會或員工大會選舉產生的獨立行使監督公司業務執行狀況、財務狀況和其他公司重大事務權力的股份公司的法定必設專門監督機關。從監事會的性質來看，監事會是公司內部的監督機構，對董事會及其成員、經理和其他高級管理人員的職務行為行使監督權；從監事會的權利來源來看，監事會是投資者監督權的執行主體之一。
在我國商業銀行的公司治理機制中，監事會的作用無疑不僅僅是代表投資者，對董事會及其成員、經理和其他高級管理人員進行傳統意義上的監督，而要更多地體現對存款人等重要利益相關者權利的尊重和保護，並反映我國社會主義市場經濟體制的一系列特徵要求，維護整個金融體系的穩健。這也決定了我國商業銀行監事會及其作用發揮機制的重要性和複雜性，意味著需要有更加明確的制度安排和條件保障，才能更好支持監事會在商業銀行公司治理中有效發揮作用。
增強職權，優化結構。鑑於商業銀行經營特殊性，其股東和管理層天然存在機會主義傾向，應賦予監事會對董事會更大的監督權。商業銀行監事會應主要由股東代表、職工代表、有關專家以及可以代表普通存款人利益的相關人員組成，直接受股東大會的領導，並直接向其負責，對銀行的經營活動、財務狀況、董事會成員行為進行監督，從而與董事會相互制衡。同時，相關法律法規或監管規則明確賦予監事會更多的職能職責，包括聘任和解聘董事和經理、監督董事會的決策行為、對部分監事的提名權、代表銀行起訴違法董事和高級管理人員、審核董事會報送的財務報告並提交股東大會審議等。另外，也要加強對監事會成員的履職考核，壓實監督責任，研究探索對監事會的監管處罰。
約束管理層，防範道德風險。商業銀行的高槓桿屬性導致管理層更容易產生道德風險。國內外眾多案例均表明，商業銀行管理層在股東利益最大化目標指引下，有可能採取激進的業務模式，侵害其他相關者利益和金融安全穩定，造成系統性風險的累積甚至爆發。尤其是在我國社會主義市場經濟體制下，商業銀行公司治理中堅持和加強黨的領導與傳統意義上的董事會決策機制有了較好的解決方案，監事會機制也要充分體現我國社會主義市場經濟體制的相關特徵，制定和充實與加強黨的領導相適應的監督機制，而不僅僅是照搬國外的理論和經驗做法。同時，還可以考慮體現外部治理的約束作用，特別是對於中小型商業銀行，可通過加強存款保險制度、外部監督管理機制在公司內部治理中的監督約束作用，如由存款保險基金和金融監管部門派駐參與監事會等，增強監督力度。
保護利益相關者權益，強化社會責任約束。2010年國際清算銀行（BIS）修訂的《加強銀行公司治理》中新增了對商業銀行企業價值準則、社會責任等方面的要求。同時，經合組織和巴塞爾委員會還強調商業銀行公司治理要關注和保護存款人、銀行僱員等利益相關者的權利，實現多個利益主體的共同發展。2013年7月下旬，銀監會印發了《商業銀行公司治理指引》，其一大原則是與國際最佳實踐同步，明確提出商業銀行的公司治理應履行對存款人、僱員等的權利保護責任，利益相關者治理也成為公司治理的重要組成部分。考慮到銀行經營的特殊性，監事會應監督並增加董事會成員中中小股東、獨立董事、專家學者的比重，強化銀行對公眾的信息披露，保護普通存款人等重要利益相關者的權利。同時，更多關注社會責任理念，加強對董事會相關決策的引導和監督，鼓勵公司披露有關商業倫理、環境保護、可持續發展等公共領域的承諾，切實承擔社會責任。