國家統計局 2009-12-03 12:15:12
政府部門非市場服務產出核算的有關問題
東北財經大學統計系 蔣萍
2001年
國家統計局自1998年起公開發表了1992年以來的按機構部門（機構部門分組是世界通用的一種統計分組方法，根據分組原則我國將整個國民經濟分為非金融企業部門、金融機構部門、政府部門、住戶部門等四個部門）分組的增加值等部分資料（參見《中國統計年鑑》1998、1999），無疑這對宏觀國民經濟運行狀況提供了一種新的分析思路。遺憾的是雖然分組思想全新，但其中政府部門產出與增加值的核算方法仍存在很多問題，這不僅影響到政府部門勞動生產率的準確估計，也影響到國內生產總值，特別是國內生產總值增長速度估計的準確性。本文將對政府部門非市場服務產出與增加值現有核算方法存在的問題及改進思路進行簡要的闡述。
一、政府部門非市場服務產出的現有核算方法
（一）政府部門及其服務的特點
政府部門是由政府單位構成的。政府單位指在我國境內通過政治程序建立的、在一定區域內對其他機構單位擁有立法、司法和行政權的法律實體及其附屬單位。政府單位的主要職能是利用徵稅和其他方式獲得的資金向社會和公眾提供公共服務。通過轉移支付，對社會收入和財產進行再分配。教育、衛生、國家機關、國防等非市場服務部分都歸屬於按機構部門分組的「政府部門」大類中（請注意：按機構部門分組的政府部門與按行業分組的國家機關、政黨機關、社會團體和通常所說的行政管理中的政府機關[部門]不是一個概念）。從本質上講，政府部門生產的是一種非市場服務，而非實物產品。從理論與實踐的統一中，可看到，政府部門的非市場服務有以下幾個特點：
之一：服務價格的非市場性。市場機制有效發揮的關鍵性前提之一是：價格能準確客觀地反映貨物和服務的價值及其變化，貨物和服務的價格應是全部成本與利潤之和。但是，政府部門的非市場服務或是免費提供，或是按遠低於成本的價格提供（用國民經濟核算術語來表述，非市場服務指按經濟意義不顯著的價格提供服務。歐聯盟帳戶體系中進一步將經濟意義不顯著的價格規定為小於生產成本的一半）。目前，在國家財政困難的情況下，某些政府部門也試圖通過「服務產品」的交換彌補經費不足，但這種交換規模極小，低於成本，不足以改變這些部門「非市場服務機構部門」的性質。所以，政府部門在產出方面不是市場活動的參與者，只是非市場服務的提供者。非市場服務的這一特點決定了從事非市場服務的機構部門不可能完全進入市場，也不可能完全按市場運行規律生存與發展。
之二：服務產出的公共性。從事非市場服務的機構部門，其產出是所提供的「勞務」，但是這種服務產出的提供不以「供、需」雙方之間的「競價」為前提，不論服務對象交付多少稅款，均按同樣方式對所有的服務對象提供同樣的服務。
之三：經濟利益的非唯一目的性。在市場經濟利益驅動下，生產者的動力來自增加利潤與追求自身利益。按新的國民經濟核算口徑，政府部門已歸入「生產領域」，有些服務也並非免費提供，但是，這不是否定其原本就具有的社會政治功能的理由，政府部門的發展不僅要考慮經濟效益，還要考慮社會效益、政治效益，任何時候，我們都不能把政府部門的生產活動簡單歸結為市場性經濟活動，不能將追求最大利潤作為其發展的唯一目標。
（二）投入替代法----政府部門非市場服務產出與增加值的現有核算方法
對於在市場中銷售的產品和服務來說，產出的價值可通過觀察購買者所支付的價格來核算，而對於非市場服務而言，由於不存在價格，所以無法通過購買者(使用者)的價格支付形式來核算。這樣就需要一個原則來評價其產出價值。
政府部門產出可以通過政府部門各分解機構的產出計算方法歸結出一般的公式。1997年5月中國統計出版社出版的、國家統計局國民經濟核算司編著的《中國年度國內生產總值計算方法》一書中詳細敘述了各個部門產出值的計算方法。其中三種服務業（指教育、文藝及廣播電影電視業，衛生、體育和社會福利保障業，科學研究和綜合技術服務業；不含企業和企業化管理的事業單位）的總產出和國家機關、政黨機關、社會團體總產出及增加值的計算方法為：
總產出＝經常性業務支出＋固定資本消耗
增加值＝總產出－中間投入
我們知道，經常性業務支出指政府部門在服務提供過程中發生的經常性業務支出，從項目構成上看，包括工資、公務費、設備購置費、修繕費、業務費、差額補助費等。實際上，這部分經常性業務支出是保障非市場服務正常進行所發生的必要投入，經常性業務支出加上固定資本消耗後為非市場服務提供過程中的投入總量，相當於總產品價值構成中的C+V部分。由於經常性業務支出加上固定資本消耗為投入總量，而非產出（實際上，其產出與投入完全不同。如教育服務的產出為提供的教學服務量，醫療衛生服務的產出為提供的醫療衛生服務量），所以，可以將政府部門產出的計算思路歸結為：用投入總量替代產出總量，簡稱投入替代法或費用法。
之所以採用這種計算方法，原因有兩點：一是政府部門提供的服務不是嚴格意義的市場過程，不以市場價格為依據，因而，無法直接計算產出。二是很難將政府部門的非市場服務產出區分為價格和物量兩部分。我們知道，產出計算的基本公式是：產出＝∑(產品產量×單位產品價格)，該公式成立的前提是價格和物量互為可分。當這一前提不完全成立時，就需要採用近似的方法。
二、現行政府部門非市場服務產出核算方法的問題所在
（一）改變了國民經濟總量指標的「產出」性質
國民經濟核算的任務之一是為宏觀管理提供依據與參考，國民經濟總量指標是國民經濟核算工作的重要體現之一。不論是國內生產總值，還是社會總產出，其中心目的是反映一定時期內國民經濟生產的總成果。也即從國內生產總值、社會總產出等總量指標的自身含義看，他們都是產出指標。用「投入替代法」得到的政府「產出值」反映的是投入，不反映產出，這就使得國民經濟總量指標所固有的指標性質發生了變化。
(二)將剩餘產品價值鎖定為零
否定國民經濟總量指標的「產出」性質，很可能多數人不接受，或者說不情願接受。如何解決這個問題呢？
從產品的價值構成上看，當剩餘產品價值M為零時，產出等於投入，即：
某部門的產出＝C＋V＋M＝C＋V＝該部門的投入
如果該假設成立，可以將投入理解為產出，這就「保」住了國民經濟總量指標的「產出」性質。
可是這種理解的代價是：將剩餘產品價值鎖定為零。
這樣就會使人產生一種錯覺：政府部門服務的增加值是由該類部門的消費形成的，不是由生產形成的，因此，該類部門績效的體現只能是無止境地「爭取」最大投入。錯覺之二是，將對政府部門非市場服務的投入與該服務的實際效果相提並論。如將教師收入的提高理解為政府提供了更多的教育機會。其推論依據就是：教師收入的提高帶來教育部門增加值的增長，增加值的增加反映的是「產出」增加。
(三)將政府部門勞動生產率鎖定為零
勞動生產率的提高是現代化發展的必然結果，也是經濟發展過程中追求的目標之一。事實上，我國已經出臺了以效率為先的機構改革措施，並取得了顯著的績效。由於辦事效率的提高，人均產出(服務)量必然增加，但根據目前的計算方法，只能得到投入量，無法得到產出量，所以無法通過投入與產出的比較測算政府部門的勞動生產率。
目前國際社會上的通行做法是假設政府部門的勞動生產率為零，在辦公設備現代化水平不斷提高的當今社會，該假設的代價很可能造成對產出水平的低估或高估。如由於辦公設備現代化水平的提高，統計人員匯總報表從手工匯總改由計算機自動匯總，在工作量不變的情況下，將會減少統計人員的使用量。當勞動力減少引發的勞動報酬的減少不等於資本消耗的增加時，由投入指標反映的產出量或者減少，或者增加。而實際上，報表匯總的數量，即產出量並沒有變化。
(四)無法區分物量與價格的變化
設q示物量，p表示價格，p1q1/p0q0表示物量與價格綜合變動的結果，則p0q1/p0q0表示由於物量變化引發的變化，p1q1/p0q1表示由價格變化引發的變化。這是反映物量變化或價格變化的基本分析方法之一。
投入替代法未區分產出q與價格p，所以也無法反映二者的動態變化。
(五)影響國內生產總值增長率的真實性
服務業所佔比重不斷上升是當今社會發展的基本走勢之一，因此，服務業增加值統計結果的準確與否直接影響到國內生產總值的增長速度。如1998年英國首先在教育、衛生和社會保障三個行業採用了新的方法計算不變價產出，雖然這三個行業僅佔整個非市場服務部門的50%，但根據新的計算方法得到的GDP增長率與根據原有方法計算的GDP增長率還是存在著一定的差額，該差額反映在非市場服務中(部分)採用新的計算方法後，對原有GDP增長率的調整程度。或者說，用原有計算方法得到的GDP增長率偏離真值的程度。從下表可以看出，採用新的計算方法後，使得1986～1997年間的GDP增長率平均增加了0.04個百分點。其中，1991年的影響程度最大，為0.5個百分點。
表1 新方法對GDP增長率估計值的影響程度 單位：百分點
年份 | 影響程度 | 年份 | 影響程度 | 年份 | 影響程度 |
1987年 | -0.3 | 1991年 | 0.5 | 1995年 | -0.3 |
1988年 | -0.1 | 1992年 | 0.2 | 1996年 | -0.02 |
1989年 | 0.1 | 1993年 | 0.2 | 1997年 | 0.04 |
1990年 | 0.1 | 1994年 | 0.04 | 1998年 | - |
註：本表引自英國國家統計局David Caplan 「Measuring the output of no﹣market services」，《Economic Trends》，1998.10.PP.45-50。
(六)一個無法解釋的實際統計結果
我們以一個實際統計結果為例，說明在利用現有統計資料時所帶來的困惑。為簡便起見，我們選用了兩個行業，一是教育文化藝術和廣播電影電視業的增加值，一是國家機關政黨機關和社會團體的增加值，並分別用這兩個行業從業人員人均增加值指標反映各自的人均產出情況（根據現有統計資料，行業類別不是按市場性劃分的，而是按行業性質劃分的，不可避免的是在這些行業中會包括一些市場部門。但從我國實際情況來看，這兩個部門中市場服務所佔份額極小，因此可做近似分析）。
表2
年份 | 教育文化藝術和廣播電影電視業從業人員人均GDP | 國家機關政黨機關和社會 團體從業人員人均GDP | 與上年相比國家機關增加值增長率% |
1991年 | 3038.74 | 5828.35 | 14.5 |
1992年 | 3603.29 | 7053.14 | 8.6 |
1993年 | 5866.94 | 9576.70 | 7.7 |
1994年 | 6807.80 | 12382.38 | 8.3 |
1995年 | 7618.56 | 13800.38 | 6.0 |
1996年 | 8955.06 | 14778.59 | 6.2 |
1997年 | 10104.05 | 16138.15 | 7.0 |
1998年 | 11595.04 | 17868.42 | 8.3 |
註：根據《中國統計年鑑》2000計算。
通過表2可以看出，教育文化事業從業人員的人均增加值明顯小於國家機關政黨機關和社會團體從業人員的人均增加值。如果將該指標理解為生產的結果，只能得出教育文化事業生產績效不佳的結論。這顯然與我國幾十年來大力發展教育文化事業、「窮國辦了大教育」的基本事實及其輝煌成果相駁。
如果將該指標理解為投入，則說明：國家機關政黨機關和社會團體的財政投入明顯過高，平均每人的投入佔有量是教育行業的1.6～1.95倍。從增加值的增長速度來看，若按國際上通行的做法，假定勞動生產率為零，只能將增加值的連年增長唯一地歸為成本提高(或投入增加)，這又不符合我國以效率為先機構改革成果的基本判斷。
由此看來，在我們無法解釋不合情理的推論之後，不得不對核算方法本身進行理性的反思。
三、選用產出指標、而非投入指標核算產出時應考慮的兩個問題
(一)僅測量服務產出，而非整個生產過程的結果
任何生產過程都會產生一定的結果，這裡所說的過程是指整個生產過程。非市場服務產出是對某類具體服務產出的測量，而非整個生產過程引發的結果。以教育為例：教育生產過程的結果是教育水平的提高，教育水平的提高表現在平均受教育年限的延長、全民文化素質的提高、全體居民文明程度的提高等方面，該結果的發生不僅僅與學校正規教育有關，也與家庭教育、社會教育等有關；不僅與教育服務提供者的水平有關，也與教育服務消費者的主觀努力有關。我們這裡所說的教育產出是指教育服務的產出，而非整個教育生產過程的結果。教育服務指教育服務提供者----中小學、學院、大學等機構----向教育服務消費者，即各級各類學生所提供的教學服務。
再比如醫療衛生服務：醫療衛生條件的改善和技術水平提高的直接結果是居民健康水平的提高。非市場服務產出只核算醫療衛生服務的產出，並非全體居民的健康水平，所以不可能採用平均壽命這種反映綜合結果的指標。原因也很簡單，醫療保健服務只是為提高居民健康水平而投入的部分資源，居民健康水平的提高不僅取決於此，還取決於自然環境的改善、飲食結構是否合理、健身活動開展的是否廣泛和消費者是否存在不良生活習慣等（有研究表明，此類因素對居民健康狀況的影響程度有時會遠遠大於醫療衛生保健服務的影響）。
（二）應特別考慮「質量」變化因素
質量高低與使用價值大小密切相關，因此，在計算產出時不能不考慮質量問題。對於實物產品而言，質量高低可以反映在產品的價格上。質量高的產品含金量高，價格必然高，質量低的產品價格必然低，因此根據產品產量與產品單價計算得到的產出值實際上已經包括了質量變化的因素。
對於非物質性服務而言，由於很難將非市場服務質量的變化全部反映在價格因素中，因而，需要進行調整。如教育服務的產品是「學生」，教育服務的質量不僅與教師的授課水平有關，也與為服務對象提供的資源總量有關。如教師人數、實驗室、圖書館、計算機等教學設備的數量等。當這些質量因素的變化未通過價格因素加以反映時，就需要進行調整。
四、用產出指標計算產出的實例
政府部門包括的行業很多，而且每個行業採用的產出指標又各不相同，因此，計算方法並不完全一致。本文以教育為例，說明如何使用產出指標計算產出。
根據教育事業的屬性，可將教育產出分為市場性產出與非市場性產出。非市場產出的測算應與市場產出測算的方法一致，為此，我們以市場產出為例，歸納教育產出的計算思路。
為簡化起見，我們假設某學校只開設三門課程，並已知參加每門課程學習的學生人數、每門課程開設的學時數和各門課程每小時收取的費用。根據這些資料，我們採取以下計算步驟計算產出：
第一步：計算教育產出值。它等於教育產出量與單位價格之積。其中教育產出量為學生小時數，單位價格為每門課程每小時收取的費用。
第二步：計算教育服務價格指數。其中價格總指數是以學生小時數為權數計算的加權平均值。即：Lt＝∑pitsithit/∑pi0sithit ；其中：pit表示報告期第i門課程每小時收取的費用；pi0表示基期第i門課程每小時收取的費用；sit表示報告期參加第i門課程學習的學生人數；hit表示報告期第i門課程學時數。
第三步：計算不變價教育產出值。這裡有兩種方法，一種是用第二步得到的價格指數對現價教育產出進行縮減；一種是根據基年教育服務價格和報告期教育服務產出量----學生小時數，計算按基年價格計算的報告期產出值。
教育服務產出計算表
| 第1年 | 第2年 | 第3年 |
學生人數 | | | |
課程A | 250 | 280 | 240 |
課程B | 410 | 480 | 450 |
課程C | 620 | 500 | 530 |
合計 | 1280 | 1260 | 1220 |
每年每門課程學時數 | | | |
課程A | 100 | 104 | 103 |
課程B | 80 | 78 | 79 |
課程C | 70 | 65 | 62 |
價格(美元/小時) | | | |
課程A | 25 | 27 | 28 |
課程B | 29 | 28 | 26 |
課程C | 30 | 40 | 44 |
總收入（即總產出) (千美元) | | | |
課程A | 625.0 | 786.2 | 692.2 |
課程B | 951.2 | 1048.3 | 924.3 |
課程C | 1302.0 | 1300.0 | 1445.8 |
合計 | 2878.2 | 3134.6 | 3062.3 |
價格指數(第1年＝100.0) | | | |
課程A | 100.0 | 108.0 | 112.0 |
課程B | 100.0 | 96.6 | 89.7 |
課程C | 100.0 | 133.3 | 146.7 |
總指數 | 100.0 | 112.4 | 116.2 |
按不變價計算的總產出(千美元) (用價格指數縮減) | | | |
課程A | 625.0 | 728.0 | 618.0 |
課程B | 951.2 | 1085.8 | 1031.0 |
課程C | 1302.0 | 975.0 | 985.8 |
合計 | 2878.2 | 2788.8 | 2634.8 |
按不變價計算的總產出(千美元) (按基年價格計算的報告期產出) | | | |
課程A | 625.0 | 728.0 | 618.0 |
課程B | 951.2 | 1085.8 | 1031.0 |
課程C | 1302.0 | 975.0 | 985.8 |
合計 | 2878.2 | 2788.8 | 2634.8 |
註：此表引自經濟合作發展組織撰寫的論文「非市場服務產出的測量」，經濟合作發展組織與聯合國聯合召開的國民經濟核算研討會，1998年5月。
第四步：根據教育服務的質量對不變價教育產出值進行調整。如可選用師生比作為質量調整係數。其原因在於學生人數少，教師花費在每位學生上的時間就多，學生的收穫相對就大。反之，學生的收穫相對較小。
五、幾點啟示
該例子對中國國民經濟核算工作的重要啟示是：觀念上的更新。長期以來，我們對政府部門不能使用產出指標計算產出的觀點根深蒂固，因此缺少對該問題研究的主動性。國外對該問題的研究已有近十年的歷史，有些國家已進入到了實施階段。如英國已開展對此問題的研究多年，並在1998年的國民經濟核算資料中首次公布了用新方法得到的計算結果。
啟示之二：產出指標是存在的。產出是與投入相對而言的，而且是在所投入資源的消耗過程中產生的。因此，非市場服務產出指標往往與某些具體的活動相聯繫。如醫療衛生服務的投入(包括勞動力投入、中間投入和固定資本投入等)在諸如診斷、看病、做手術等各項具體的醫療活動中使用掉，該類活動在使用所投入資源的同時形成了醫療衛生服務的產出。基於此，反映非市場服務產出的指標是存在的。上例中，教育服務產出量的指標用的是「學生小時數」。
啟示之三：最大限度地利用市場信息。既使在市場經濟最為發達的國家也存在著非市場性服務。從上面的例子可以看出，非市場性教育產出的核算充分採用了市場信息，用市場價格推算非市場教育產出。該方法的計算結果表明：非市場性教育相當於同樣條件下市場教育的產出規模。我國與市場經濟發達國家相比，市場信息更為缺乏，但這並不是否定利用市場信息的理由。改革開放以來，我國在教育、醫療衛生、社會保障等方面也相應地採用了一些市場運行方式，客觀存在著部分市場信息，能否最大限度地利用這些信息是國民經濟核算面臨的重要課題（對於實物產品，我們已在利用市場信息核算非市場性貨物中取得了成功的經驗，如自產自用的農產品，對於非市場服務也可以採用同樣的核算原理）。
啟示之四：選擇正確的價格緊縮方法是可行的。從理論與實踐的結合上，不變價產出指標的核算更為重要，它直接影響到對經濟總體的判斷及其動態走勢的準確評估。選用各類服務價格指標、而非消除了類別差異後的綜合價格指數縮減按類別計算的現價非市場服務產出，是非市場服務產出核算的重要改革內容。選用產出指標核算產出不僅解決了產出的計算問題，同時也解決了價格緊縮方法問題。
啟示之五：及時將階段性研究成果付諸實施。相比之下，教育服務、醫療衛生服務產出核算方法的研究相對成熟，行政管理部門與國防部門的產出核算方法存在著較多的問題，方法不夠完善。從效率的角度看，及時將階段性研究成果付諸實施是減少誤差、逼近真值的最佳選擇。
六、調整後的投入替代法
根據服務對象群體性與否可將政府部門的非市場服務分為三類：一類是針對個人消費提供的服務，一類是針對部分消費群體提供的集體服務，一類是針對全體居民提供的公共服務。為個人提供的服務指：針對不同的消費者，提供各不相同的具體服務，如醫療衛生服務。由於該類服務是對不同的個體進行的專項服務，因此，客觀上存在著服務提供者與服務消費者之間單獨進行的交易關係，即該服務的交換得到了消費者的主觀認同。集體服務指：向一組消費者同時提供某種服務，如教育、交通、娛樂、體育等服務活動。該類服務的特點是：服務的消費者不再僅僅是一個人，而是一組人或一批人，該組(批)消費者同時受益於一種服務。公共服務指：為全體居民和整個社會(或社會的大部分)提供的公共服務，如國防、外交事務、社會秩序等服務。消費的集體性、間接性和連續性是該類服務的特點。與為個人提供的服務和為集體提供的服務相比，公共服務是為滿足國家組織管理需要而對全體居民提供的基本服務，該服務不能由私人提供。
其中，為全體居民提供的公共服務本質上屬於「預防性」的：即保護全體居民或機構單位不受戰爭的侵害；或保護全體居民不受交通事故、汙染、火災、盜竊等災害的危害。由於很難觀察並記錄這種預防性服務的實際交付，所以很難從產出的角度核算該類服務的規模和水平，到目前為止，對該類服務還不可避免地用「投入替代法」核算產出。
與以往採用的投入替代法不同的是，在使用投入值計算產出值時加入了勞動生產率變化的影響，可以稱之謂調整後的投入替代法。其計算思路是：從長期來看，政府管理和國防部門勞動投入變化可以分解成三部分：一是僱員人數和工資級別變動引發的變化，二是通貨膨脹引發的變化，三是勞動生產率變動引發的變化。其中前兩個因素的數據資料是可以獲得的，根據這兩個因素即可推算勞動生產率的變化。
七、對正確概念進行估算是國民經濟核算的首要
說到底，政府部門服務產出的核算畢竟是個新課題，許多問題正處於研究的過程之中，並沒有最終的定論，如關於產出指標的選擇問題。由於政府部門的行業涉及面廣，行業差異較大，所以每個行業應選擇什麼樣的指標存在較大的爭議。既使在同一個行業，應選擇什麼樣的產出指標也沒有得到完全一致的認同。再比如，關於質量調整因子的選擇問題，爭議也比較大。如經濟與合作發展組織曾經進行過研究，對用師生比指標進行質量調整提出了質疑。
對錯誤概念進行精確的核算，還是對正確概念進行粗線條的估算，很多國家已經選擇了後者，肯定地說，這也是我國國民經濟核算改革與發展的方向之一。不得不承認的是：用產出指標、而非投入指標核算政府產出既存在觀念上的問題，也存在實際操作上的困難。但這絕不是否定用產出指標核算產出的理由。