2014-12-11 16:30:51 | 來源：中國法院網 | 作者：李東生 朱益倪
民事訴訟中，人民法院與當事人的聯絡主要是通過送達進行的。所謂送達，是指法院依法定的程序和方式，將訴訟文書送交給當事人或者其他訴訟參與人的行為。從程序存在的價值來看，送達是為了保證「與程序的結果有利害關係或者可能因該結果而蒙受不利影響的人，都有權參加該程序並得到提出有利於自己的主張和證據以及反駁對方提出之主張和證據的機會」。所以，沒有經過合法有效的送達，法院就不能啟動訴訟程序、對相關法律問題進行審理；沒有經過合法有效的送達，法院所作出的判決、裁定等也不能產生法律上的效力。送達由此成為民事訴訟順利進行不可或缺的環節，是實現程序公正的重要部分，是法院裁決獲得合法性的基礎，其重要性不言而喻。
送達工作雖然至關重要，但是送達制度的建設卻一直未能得到足夠的重視，導致送達難問題長期存在、難以根除。由於民事訴訟的特殊性，送達難在民事案件中顯得尤為突出，送達已經成為民事訴訟的一個瓶頸。其阻礙了法院審判活動的正常開展，致使審判效率難以提高，當事人的利益無法得到保障。就我國的司法現狀而言，送達難具體體現在哪些方面，送達難背後又有著怎樣的社會和立法背景，為了應對這些送達難題、我們應當如何作為，將是本文所要探討的內容。
一、我國送達實踐中面臨的難題
我國現行《民事訴訟法》規定了直接送達、留置送達、委託送達、郵寄送達、轉交送達、公告送達六種送達方式，六種送達方式在實務操作中都會遇到一些難題。
（一）直接送達
直接送達是最基本的送達方式。如果受送達人在收到法院電話或口頭告知後能自行到法院來籤收訴訟文書，則直接送達也是效率最高、最經濟的送達方式。但在實踐中，直接送達也會遇到一些難題。首先，如果當事人提供了有效的聯繫方式，法院通過電話等方式通知受送達人領取訴訟文書，受送達人也進行了承諾時，法院一般不再安排法警上門送達，這樣做其實也是為了減少受送達人的牴觸情緒。但是如果受送達人藉故一再拖延，遲遲不前往法院接受送達，則容易造成整個案件審理工作的遲延。由於以電話通知等形式難以留下送達憑證，法律也未就電話送達效力作出明確規定，使得這一高效的送達方式無法充分發揮作用。其次，根據當事人提供的有效地址上門直接送達時，如果該地址是住宅地址，則法院在上班時間前往送達往往找不到當事人，法院不得不在晚上下班後或早上上班前送達，這無形中增加了法院的工作量，而且在休息時間送達，也容易引起受送達人的反感，激化矛盾。第三，如果當事人無法提供有效的地址和聯繫方式時，則直接送達就更加困難。由於現階段人口流動性高，作為個人的當事人，其實際住址經常會發生變動，而戶籍地址又不能及時的進行更新；作為企業的當事人，也可能在變更辦公地址時沒有及時變更營業執照上的地址，甚至有些企業系臨時租賃的經營場所。在出現上述情況時，法院往往需要就多個可能地址進行多次送達才能成功，至於根本無法直接送達的情況也有可能出現。
（二）留置送達
留置送達是受送達人或有義務接受送達的人無正當理由拒收法院直接送達的訴訟文書時，送達人依法將訴訟文書放置在受送達人的住所並產生送達的法律效力的送達方式。《民事訴訟法》第七十九條對留置送達有較為嚴格的限制，要求人民法院必須要邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場見證，但是另一方面，法律卻並沒有為基層組織或所在單位設定必須到場見證的義務，於是法律的這一規定，就只能依賴於相關基層組織或所在單位的自覺性。留置送達中存在的最突出問題是：(1)基層組織範圍規定不詳，是僅指基層政府機關，還是包括派出所、司法所、人民法庭等各種基層機關；(2)幾乎所有的基層組織或受送達人所在單位的代表及其他見證人不願受邀到現場協助，致使留置送達幾成虛設；雖然最高人民法院《關於適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第十一條規定了在被送達人拒絕籤收，被邀請的人不願見證的情況下，送達人可以註明情況進行留置送達，但是這僅僅只是在簡易程序中適用，在普通程序案件中無法適用。鑑於此種情形，司法實踐中，法院在受送達人拒絕籤收法律文書的情況下，很少去邀請見證人，都是由送達人直接在送達回證上載明拒絕籤收的情形，這種程序不合法的送達行為，無疑為接下來的審判工作留下了隱患。除此之外，法律將留置送達限定為受送達人的住所，如前段所述，由於當事人住所的不固定及其工作時間等因素，無疑增加了留置送達的難度。
（三）委託送達
委託送達實際上只是變更了擔負送達任務的法院而已，其在送達過程中能夠採用的，仍然是除委託送達外的其他五種送達方式。故其他送達方式中會出現的難題，在委託送達中同樣會出現。當然，委託送達還可能會遇到一些它獨有的難題，突出問題表現在受委託法院送達不積極、不主動，其主要原因在於：(1)有的受委託法院有地方保護現象；(2)受委託法院墊付的送達費用由誰負擔，規定不明；(3)受委託法院本身工作繁忙，沒有時間和精力送達。
（四）郵寄送達
郵寄送達是指人民法院通過郵局以雙掛號信或特快專遞或法院專遞手段向受送達人送達訴訟文書。當受送達人距離受訴的人民法院所在地較遠，直接送達訴訟文書有困難的，人民法院可以把需要送達的訴訟文書通過郵局郵寄給受送達人。為了便利當事人依法行使訴訟權利，保證民事訴訟活動的正常進行。最高人民法院於2004年11月通過了《關於以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規定》並於2005年1月1日起正式實施。我院與江蘇省郵政速遞物流有限公司鹽城分公司籤訂委託協議，以特快專遞形式對部分訴訟文書進行送達。這種送達方式與民事訴訟法中規定的郵寄送達有相吻合之處，也有一定差異，在具體應用中也產生了一些問題，具體表現為以下幾個方面：一是郵件被退回的多，理由多為「原址查無此人、遷移新址不明、原寫地址不詳、當事人拒收」等等；二是郵件籤收人和受送達人不一致，在實踐中常常發現回執上的籤名並不是受送達人，且也不註明與受送達人的關係，導致無從知曉有無最終到受送達人手中，還有的即使收到郵件，為了拖延時間也和法院扯蠻說沒有收到，這樣法院在程序上就出了問題，導致案件進入再審。還有就是在離婚案件中雙方當事人居住在一起的，採用郵寄送達的方式往往造成一方籤收了法院向另一方送達的文書。三是投遞人員責任心不強，由於郵政企業在招收的工作人員時把關不嚴，或者是人員更迭頻繁，造成投遞工作敷衍了事，有時會影響到送達的效果。
（五）轉交送達
轉交送達是由人民法院將訴訟文書交由受送達人所在單位代收後轉交給受送達人的形式。轉交送達主要適用以下三種情形：(1)受送達人是軍人，通過其所在部隊團以上單位的政治機關轉交。(2)受送達人是被監禁人的，通過其所在的監所或者勞動改造單位轉交。(3)受送達人被勞動教養的，通過其所在勞動教養單位轉交。此類送達對受送達人規定的主體較為嚴格，實踐中沒有出現什麼問題
（六）公告送達
我國民事訴訟法規定，公告送達的前提條件是受送達人下落不明，或者用其他送達方式不能送達，該規定概括但卻不具有實際的可操作性。《中華人民共和國民事訴訟法》第八十四條規定：「受送達人下落不明，或者用本節規定的其他方式無法送達的，公告送達。自發出公告之日起，經過六十日，即視為送達。」《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第八十八條規定了公告送達的方式：「公告送達，可以在法院的公告欄、受送達人原住所地張貼公告，也可以在報紙上刊登公告；對公告送達方式有特殊要求的，應按要求的方式進行公告。公告期滿，即視為送達。」目前，公告送達在實踐中主要有以下問題：(1)是選擇公告載體的隨意性過大。依據法律和司法解釋的規定，公告送達既可在法院的公告欄、受送達人原住所地張貼，又可在報紙上公告。這種公告載體規定的可選擇性使得法院為了省事一律選擇報紙公告，在受送達人無義務看報的情況下，現實生活中，受送達人實際了解公告內容的概率極低，僅存在可能性和偶然性。(2)是60天的公告期間過長，不利於提高訴訟效率。事實上，公告在更大程度上是程序意義而非實體意義，大多數當事人並不一定能看到公告，公告時間過長並沒有實際效果，只會致使有爭議的民事法律關係長期處於不穩定狀態，嚴重阻礙了原告民事權益的恢復或實現，也降低了審判效率，對法院的公信力造成很大的損害；(3)送達成本高昂。這主要體現在兩個方面：一是佔用了過多的審判力量；二是送達費用過高。公告送達從送達次數上看，在審判環節至少有兩次公告送達，即第一次公告送達起訴狀副本、應訴通知書、合議庭組成人員通知書、開庭傳票，第二次公告送達裁判文書。每次都要按程序繳納一定的費用，當事人的訴訟成本和時間成本也會相應提高，給當事人帶來了不必要的負擔。(4)對適用公告送達的前提條件的界定認識不統一。具備什麼樣的證據就可以認定受送達人已下落不明？由於法律沒有明確的規定和要求，在審判實踐中法官掌握的尺度也不一樣。有些是以當地公安機關或者基層群眾組織出具該受送達人近期沒有音信或者不知悉其外出的具體住址的書面證明作為依據；有些是以該受送達人的近親屬或原住所地鄰居的證人證言或者筆錄作為依據；有些又以原告的一面之辭作為依據。由於法官操作的尺度不一，導致適用公告送達有些隨意性。(5)公告內容不規範。公告中往往只有人名，容易因同名而引起誤會；公告內容簡單，不能很好地向受送達人說明送達法律文書的具體內容；有的公告還遺漏了舉證事項、舉證期限、判決書的基本內容、上訴事項等重要內容。有的開庭時間表述模糊，只說第幾日，並無具體確定日期。(6)惡意利用公告現象時有發生。有的當事人利用法院公告審查不嚴，而公告期滿後即視為送達，法院就會據此作出缺席判決的規定，進行惡意訴訟，此舉不僅侵犯了另一方當事人的多項合法權益，還嚴重破壞了正常司法活動，尤其在離婚、債務等案件中，刻意隱瞞配偶或債務人確切地址或利用配偶或債務人長期外出時起訴等方式，進而達到公告送達的目的，而被告往往在執行階段才知曉敗訴，由於判決已經生效，使法院工作很被動。
二、如何應對送達之難
要想解決送達難，必須著眼於送達實踐的需要，改進送達制度，做到科學、規範，並具有可操作性。理想的送達制度，既要充分保障當事人的訴訟權利，又要能夠實現送達效率化，防止訴訟文書的「久送不達」。筆者認為，可從以下幾個方面來嘗試對現有的送達制度進行改進，以更好地應對送達難：
（一）強化當事人的送達義務
解決送達難的問題，筆者認為首先要解決的是重新定位法院在送達工作中的角色。我國現有送達制度有很強的職權主義色彩，其目的主要在於保障訴訟進行，而非保障當事人的程序利益。送達一向由法院負責，是法院單方的職責和訴訟義務，由此產生的不能送達的風險和訴訟拖延責任也由法院單方承擔。實際上，訴訟文書不能送達也是一種訴訟風險，這種風險責任應當由當事人來承擔。基於此，民事送達的設計和改革應當確認送達是法院和當事人共同的訴訟行為，並強化當事人一方的送達義務。這樣做，一方面可以使當事人積極參與到送達事務中來，提高送達的效率，另外一方面也可以減輕法院的壓力，節省司法資源。
強化當事人的送達義務，可以規定在當事人無法提供受送達人準確有效的地址時，由其承擔送達不能及送達遲延的責任。具體來說，可以規定民事訴訟的原告應在起訴時向受訴法院遞交被告送達地址確認書，如其提供的被告地址不存在或不準確，則送達不能或重複送達產生的費用，都應由其承擔。根據原告提供的地址無法送達的，應當催告當事人在一定期間內重新提供送達地址，期滿未能提供的，應裁定駁回起訴。應當注意的是，我國近年來已經出現由當事人承擔未能完全履行送達義務造成後果的傾向，如《最高法院關於適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第八條第（二）項中，明確規定了原告對被告送達地址的證明義務，即「原告不能提供被告準確的送達地址，人民法院經查證後仍不能確定被告送達地址的，可以被告不明確為由裁定駁回原告起訴」。筆者認為，這一規定有必要在普通程序中加以推廣。
（二）適度放寬直接送達和留置送達的標準
目前，直接送達和留置送達仍然是最經濟也是最常用的送達方式。但現行法律對這兩種送達方式限制過嚴，不利於送達工作的開展，筆者認為應當在制度上予以鬆綁。
首先，在籤收人方面，應當不僅限於當事人及其同住成年家屬，只要與受送達人存在近親屬關係、僱傭關係，在徵得其同意後，即可向其送達法律文書。並且在送達時，應賦予送達人員必要的查驗身份證件的權利，以確認代領人的身份。但案件另一方當事人或者與受送達人存在利害衝突的，不得要求其代籤。
其次，擴大送達地點的範圍，包括但不限於住所、工作場合等。受送達人拒絕受領的，可就地適用留置送達，不再限制為必須是當事人的住所。
第三，取消留置送達需要基層組織、單位見證的規定，受送達人無正當理由拒絕籤收的，即可適用留置送達。在訴訟法作出修改前，當送達人員邀請村民委員會或居民委員會作為見證人遇到困難時，可將基層組織擴大解釋為包括基層公安派出所、工商行政管理部門、人民調解委員會、司法服務所以及社區物業公司等，上述組織的見證也可視為有效。但上述組織是案件另一方當事人的，不得作為見證人。擴大後的見證人仍然拒絕到場見證或者送達人員找不到見證人的，送達人員可對受送達人或義務籤收人拒絕籤收訴訟文書的現場，以拍照或者錄像的方式予以固定，將訴訟文書留在受送達人的應送達場所，即視為送達。但送達人員應在送達回證上記明拒收事由、時間和地點，並把照片或錄像資料存入卷宗。對情況緊急，不具備拍照或錄像條件的，須由法院兩名送達人員在送達回證上記明拒收事由、時間和地點及相關情況，即視為送達。
（三）重新設計郵寄送達
首先應通過立法明確郵局為受法院委託的組織，其在受託權限範圍內進行送達的行為也應當視為法院的行為。與此同時，加強法院專遞組織和人員隊伍建設，依託郵局的快遞網絡成立專門的司法專遞部門，由法院進行業務上的指導，對司法專遞人員可要求相應的法律知識或從業背景，以保證其具有履職所需的知識，並使其專職化，以保證送達程序能夠充分符合相關程序的要求。
（四）規範公告送達方式
公告送達是典型的法律意義上的送達，它不必然要求受送達人一定看到或知悉受訴法院公告的內容，只要公告的形式符合法律的規定，該公告就能產生送達的法律效果。審判實踐中，公告送達的案件大多為缺席審理、缺席判決，一方當事人的缺位，必然導致訴辯雙方的失衡，很大程度上直接影響審理結果的公正。有鑑於此，為保護當事人訴訟權益，法院在適用公告送達時應慎之又慎。適用公告送達，必須強調一個前提，那就是已經窮盡了其他各種送達方式，故對於「下落不明」標準，應當予以細化，防止法院濫用。法院在依據原告起訴時提供的被告住址無法送達時，應當要求原告提供被告下落不明的相關證明材料（須由被告原住所地或經常居住地的村民委員會、居民委員會或者公安戶籍等部門出具相關證明）。法院只有在履行了上述審查義務的基礎上，才能對被告採用公告送達。
在公告的內容方面，並非所有的訴訟文書都可適用公告送達，適用公告送達時，必須對所送達的訴訟文書是否符合法律規定的公告送達範疇進行審查。根據我國民事訴訟法的有關規定，可公告送達的訴訟文書有起訴狀或上訴狀副本、判決書、裁定書及傳票等；不可適用公告送達的則有調解書、執行被執行人到期債權的履行通知書及支付令等。
在公告的形式方面，法律規定公告既可在法院的公告欄、受送達人原住所地張貼，又可在報紙上公告。張貼公告的做法，在保證合法性的同時，又具有時間短、成本低的優點。但張貼公告的做法，實踐中存在很多問題。例如有的法院為圖省事，不經過張貼程序而直接將公告附卷等等。因此，筆者建議統一為報紙作為公告送達媒介，理由有二：首先，報紙所刊登的公告公示性強，一般很難作假，張貼公告的形式比較隨意，法院有無張貼公告，往往很難查證；其次，報紙的受眾範圍較廣，能更好地保護受送達人的權利。
在報紙的選擇上，實踐中的做法一般是，向本地當事人送達時，公告刊登在本地的法制類報紙上，而對於外地的當事人，則一律在《人民法院報》上刊登公告。筆者認為，無論是本地的法制報還是《人民法院報》，其受眾範圍都比較窄，僅限於特定的法律從業人員閱讀。從最大程度地保障當事人的知情權角度考慮，宜採取在受送達人下落不明地發行最普及的報紙--如本地的晚報、晨報--上發布公告為宜。
在公告的時間方面，筆者認為現行的60日時間過長。報紙有很強的時效性，人們很少翻閱過期的報紙。當事人從閱讀報紙之日起15日內決定是否應訴並不會顯得倉促，加上相應的答辯/舉證期間，受送達人有充分的時間來準備訴訟。
隨著資訊時代的來臨，大眾傳播媒介呈現多樣化的趨勢，這也給公告送達提供了更多可以選擇的平臺。無論是傳統的紙質媒體，還是網際網路、手機等新興媒體，只要能達到「廣而告之」的效果，理論上都可用來發布公告。我國民事訴訟法在制定當時，新興媒體尚不發達，因此將公告送達的形式限定為張貼公告和在報紙上刊登。民事訴訟法在今後的修改中，可考慮將網絡等新興的平臺列為法定的公告送達載體，但在發布方式上，須區別對待不同類型的媒體，提出不同的要求。如美國在一定程度上認可了網際網路單獨進行公告送達的效力，但在我國，目前還不適宜於認可單獨網際網路公告的送達效力，因為網絡雖然在我國發展的很快，但很多地方、特別是農村，網絡的普及率很低，網絡公告的公示效果非常有限。
（五）確立新型送達方式的法律效力
1、電話送達。在制定《民訴法》時，電話還是人們生活中的奢侈品，隨著科學技術的不斷發展和社會生活水平的提高，電話尤其是行動電話已成為大眾消費品，成為人們聯繫和溝通的主要手段之一。通過電話與受送達人進行聯繫，也應該成為法院和受送達人之間最方便高效的信息傳遞途徑。電話送達的成本低、效率高，但其缺點是無法留下書面的送達證明。在實踐中，也有人提出兩個解決辦法：一是電話錄音，可以完整記錄通話內容，然後製作書面筆錄，內容包括通知人，受話人，撥出電話和受話電話的號碼，通話的時間、內容等，由兩個以上的證明人籤字，然後和其他訴訟材料一起歸檔；二是發送簡訊，以簡訊形式把送達和回復的內容固定下來，以備核查。但是實踐中還是存在著較多的問題，比如有的當事人收到簡訊後不回復，還有的乾脆換掉手機號，或以假的身份騙取手機號，致使當事人身份無法確認等等，當然隨著3G技術的不斷發展，可視電話的使用會解決到以上的問題，同步保存的音像資料也可用來存檔備查，這都給法院事後證明電話送達的合法提供了必要的技術空間。因此，電話送達不失為未來民事送達制度的選擇之一。
2、傳真送達。傳真技術早在19世紀40年代就已經誕生，比電話發明還要早三十年。但是，傳真通信是在電信領域裡發展比較緩慢的技術，直到20世紀20年代才逐漸成熟起來，60年代後得到了迅速發展。近年來，它已經成為使用最為廣泛的通信工具之一。但是利用傳真送達法律手續，也存在著一些問題，比如一些當事人利用傳真傳送不真實委託書或信息，也有的在送達回執上故意讓別人代籤，事後又不予認可，惡意拖延訴訟等。實踐中，對於利用傳真送達的證明問題，可以將訴訟文書和送達回證一起傳真給受送達人，受送達人在獲悉訴訟文書內容後，在送達回證上簽字蓋章，然後再將送達回證傳回給送達人，在電話詢問受送達人是否收到訴訟文書後，將電話錄音作為送達證明。
3、QQ送達。司法實踐中，確實存在利用QQ聯繫當事人，進行案件調解的成功案例，也確實起到了方便當事人的作用，但利用QQ這種方式送達法律手續，還是存在較多問題，有人指出這種方式不是法定的送達方式，當事人可以不予認可，並且該方式有違反法定程序之嫌。QQ作為一款基於Internet的即時通信軟體，支持在線聊天、視頻電話、點對點傳送文件、共享文件、QQ郵箱等多種功能，並可與移動通訊終端等多種通訊方式相連。1999年2月，騰訊正式推出第一個即時通信軟體——「騰訊QQ」，如今QQ在線用戶已經發展到上億用戶，在線人數超過一億，也是目前使用最廣泛的聊天軟體之一。如果配合視頻工具和錄音錄像，作為一種新型送達方式，也可以進行更多有益的探索。
4、電子郵件和電子公告送達。所謂電子郵件送達，是指通過網際網路的連結，在法院系統和當事人各自的計算機之間送達以電子數據為表現形式的特定訴訟文書。電子公告送達，則是指法院在特定的網絡平臺上，向社會公眾發布以電子數據為表現形式的訴訟文書，經過法定期間，即視為送達。法院通過Internet以電子郵件和電子公告方式送達法院文書是一種嘗試，在司法實踐中也已經逐漸顯示出其低成本、高效率的優越性。但是2000年，浙江省餘杭市法院(現為杭州市餘杭區法院)餘杭法庭率先利用電子郵件送達了開庭傳票和調解書，就曾引起過廣泛的關注。但作為一種有限嘗試，該送達方式的運用也存在著一定缺陷。主要有以下幾個缺陷：(1)安全缺陷。網絡最大的隱患是黑客。電郵送達藉助網絡，如果黑客非法侵入電子信箱，篡改、偽造法律文書，冒用人民法院名義發送訴訟文書，或者冒用當事人名義回復文書，將給法院正常工作以及案件的公平審理帶來嚴重的負面影響。電郵送達在技術上隱藏著極大的不安全性。實施電郵送達，對法院的信息化建設提出了更高要求，需要有一定的技術保障。(2)操作缺陷。一是送達回證的取得問題。我國民事訴訟法第七十七條第一款規定：「送達訴訟文書必須有送達回證，由受送達人在送達回證上記明收到日期，籤名或蓋章。」在電郵送達中，法院和受送達人之間沒有面對面接觸，如何確認法院已將訴訟文書送達當事人並取得送達回證，這就成了操作上的一個難題。二是如何確定被告已收悉郵件。送達的目的之一是保證被告得到充分通知，這是法院開展訴訟程序的正當性前提。否則，法院不能進行正常審理。因此，採用電郵送達時，被告郵箱的真實與否，文件是否送達到被告郵箱，以及被告是否閱讀並知悉了所送達文件的內容，在法律認定上都有一定困難。三是哪些文書可以電郵送達。是否所有的訴訟文書都可以通過電郵送達？特別是對於開庭傳票，依民事訴訟法，如果原告缺席，視為撤訴；如果被告缺席，則可以缺席判決。一般而言，由於電子送達的只是數位訊號，目前只適宜送達傳票、通知、公告等法律文書，而不適宜送達判決書。因為判決書通常當事人需要長期保存，在申請執行時又需要出示原件，這都給實際工作增加了一些困難，相信隨著科學技術的不斷進步，這些問題會得到很好的解決。
（作者單位：江蘇省鹽城市亭湖區人民法院）