2012-11-29 15:18:07 | 來源：中國法院網 | 作者：汪利斌 瞿廣仁
督促程序,顧名思義是指督促債務人清償債務，即人民法院基於債權人給付金錢、有價證券的請求，向債務人發出支付令，限債務人在規定的期間內清償債務，如果債務人於法定期間內未清償債務亦未提出書面異議，債權人可根據支付令申請強制執行的非訴程序。與通常的訴訟程序相比，督促程序對方便當事人訴訟和方便法院辦案，提高訴訟效率，節約當事人實現債權的成本，及時保護當事人的合法權益，具有重要的意義。但是，從筆者所在法院全年的收結案統計情況來看，適用督促程序處理的案件微乎其微，督促程序所應具有的解紛功能並未得到發揮。是什麼困境限制了督促程序的廣泛適用呢？通過調研探討，筆者找到了一些原因並提出了粗淺的對策，拋磚引玉，僅供交流。
一、督促程序適用較少的原因分析
1、當事人及個別法官對督促程序不了解、不熟悉。督促程序於1991年《民事訴訟法》增設至今僅21年，在我國審判實踐中適用的時間並不算長。多數當事人法律知識欠缺，並不知道督促程序為何物，在發生糾紛時，只知道依普通程序起訴，而不知道可依督促程序申請支付令。實際上，也不乏個別高齡法官，由於知識結構不同，理論知識更新較慢，重實體、輕程序，固守傳統的訴訟審判模式，對督促程序解決糾紛的能力缺少關注和信心。
2、支付令的固有送達方式制約著督促程序的適用。在通常的訴訟程序中，原告只要提供被告明確的身份信息，法院即可受理，即便被告下落不明還能通過公告送達缺席審判得以結案。但對於督促程序中的支付令，因為債務人有異議權，故支付令不得公告送達。這就意味著申請人必須保證支付令能夠送達債務人法院才能受理。而實踐中，債務人為躲避債務往往「隱姓埋名」、「背井離鄉」，申請人難以提供債務人的確切地址，這直接導致督促程序的立案率低。
3 、督促程序案件受理費用低廉，法院不願受理。《訴訟費用收費辦法》的實施，使得法院收費大幅下降，對法院的辦公經費是不小的衝擊。按照該辦法的規定，適用督促程序審理的案件，其訴訟費用是按件收取的，即每件交納申請費100元，而適用通常訴訟程序的案件，案件受理費是根據訴訟標的額的大小按照一定比例收取的，因而在訴訟實踐中，一些法院在追求「經濟效益」的思想驅動下，往往放棄簡便的督促程序而要求債權人按通常程序起訴，特別是對於一些標的額比較大的債務糾紛，法院一般不接受走督促程序。
4、債務人的異議權失控阻礙了支付令應有的作用。根據民事訴訟法第191條規定，債務人應當自收到支付令之日起15日內向人民法院提出書面異議。一些債務人為了拖延時間，逃避債務，故意提出一些形式上合法，而實質上並不存在的所謂異議即濫用異議權，導致支付令失效。這徒增了申請人的訟累，浪費了法院的人力、物力，造成社會公眾對督促程序使用價值的懷疑。正因如此，一些申請人及法院往往放棄選擇督促程序，而直接走訴訟程序。
5、現有的立法對錯誤支付令的補救程序尚欠完善。與訴訟程序的雙方對抗不同，督促程序是一種僅基於債權人單方主張所進行的程序，它只審查債權人單方的事實和證據，注重的是債務人的態度而不是案件事實，故支付令不可避免地會出現錯誤。對此應如何處理，《民事訴訟法》並未規定。根據最高人民法院相關法函的規定，人民法院對本院已發生法律效力的支付令發現確有錯誤，認為需要撤銷的，應當提交審判委員會討論通過後，裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請。而對於什麼人可以向法院提出撤銷支付令之請求，以及當事人申請對錯誤支付令施以救濟的途徑、期限，法院糾正的期限等都沒有規定。這在一定程度上也影響著督促程序的推廣適用。
除此之外，債權人在督促程序中不能申請訴前保全或財產保全、上級法院業務指導、考核機制缺失，也是造成基層法院督促程序適用率低的重要因素。
二、解決督促程序適用率低的對策探討
1、加強對適用督促程序的宣傳、引導力度。傳統的司法宣傳往往以實體法為內容，忽視對程序法尤其是非訴程序的宣傳。在倡導多元化糾紛解決機制的形勢下，通過對基層組織和社會團體進行培訓廣泛宣傳非訴程序，使社會大眾全面了解督促程序的優點、適用範圍、申請方法等，當事人才能自發提起督促程序。對於法院內部要加強法官理論培訓，不斷更新法官的法理知識，糾正法官重實體、輕程序的錯誤理念。對當事人符合申請支付令條件的，法官應主動予以釋明，引導當事人提起督促程序，從案源上擴大對督促程序的適用。
2、完善、拓展支付令向債務人的送達規定。「支付令能夠送達債務人」的核心意思，即債務人能夠清楚支付令的內容。這是保證債務人異議權的前提。因此，完善、拓展支付令的送達方式、送達次數、無法送達的處理等可以提升督促程序的適用。首先，最高人民法院《關於適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第220條的規定：「向債務人本人送達支付令，債務人拒絕接收的，人民法院可以留置送達。」但是，對債務人的同住成年家屬能否留置送達支付令，《民事訴訟法》及相關司法解釋均沒有規定。筆者建議，應按以下情況區別對待：如果明知債務人本人惡意躲債，而其本人就在附近，這時支付令可以向債務人同住成年家屬留置送達；如果債務人確實外出打工，地址不明，不知何時歸來，這時因為起不到支付令的督促作用和效果，故而不適用留置送達。除此之外，筆者認為在當今信息化爆炸的時代，支付令完全可以通過電子郵件等電文數據送達。其次，最高人民法院於2001年頒布施行的《適用督促程序若干規定》第六條中規定，人民法院發出支付令之日起三十日內無法送達債務人，應當裁定終結督促程序。但對於需要經過多少次送達則沒有規定。因為當前我國人口流動性大，一時送達不到的情況時有發生。但一時無法送達不等於此後也無法送達，而經數次送達均無法直接找到債務人本人或有權籤收的人，則應視為無法送達，否則既浪費了司法資源又達不到迅速保護債權的目的。所以筆者認為，關於對支付令無法送達債務人時的處理，今後的相關立法中可規定：從人民法院送達支付令之日起三十日內經兩次以上送達仍無法送達債務人的，應當裁定終結督促程序。
3、科學制定督促程序案件的收費標準。隨著今後支付令案件的逐步增加，《訴訟費用收費辦法》及相關司法解釋規定適用督促程序審理的案件，每件交納申請費100元，且不受爭議金額限制的標準已不夠科學。《民事訴訟法》第107條的規定，申請督促程序的案件屬於債務類案件，故筆者認為支付令案件應當比照財產類案件標準收費。對因債務人提出異議而終結督促程序，案件重新起訴的，不應重複收取訴訟費，但可按《民事訴訟法》的規定，收取適當的其他訴訟費用。除此之外，健全法院單獨財政經費保障體系，端正法院及其法官的審判思想，抵製法院法官違法收費亦是督促程序得以重視的重要因素。
4、建立債務人異議駁回制度，防止債務人濫用異議權。人民法院應否對債務人提出的支付令異議進行審查，進行什麼樣的審查，以及對審查結果如何處理，理論上、實踐中一直存在爭議。最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》明確：債務人在法定期間提出書面異議的，人民法院無須審查異議是否有理由，應當直接裁定終結督促程序。債務人對債務本身沒有異議，只是提出缺乏清償能力的，不影響支付令的效力。但筆者認為，這一規定在一定程度上放大了債務人的異議權，為債務人隨意異議、拖延債務留下了可乘之機。如果人民法院一收到書面異議就裁定終結督促程序未免太機械，易使督促程序失去應有的意義；而不進行審查，也無法確定是否「對債務本身沒有異議，只是對清償能力、清償期限、清償方式提出不同意見」。因此，應當建立人民法院應對債務人異議的駁回制度，對經審查異議合法、理由充分的，裁定終結督促程序，反之則應裁定駁回異議，從而遏制債務人濫用異議權的現象。
5、完善錯誤支付令的撤銷機制。上文已講到，本院院長發現支付令確有錯誤需要撤銷的，才報請審判委員會討論通過後撤銷。但院長如何才能發現支付令之錯誤、什麼人可以向法院提出撤銷支付令之請求，以及當事人申請對錯誤支付令施以救濟的途徑、期限，法院糾正的期限等都沒有規定。有學者認為，應允許被申請人向法院提出撤銷支付令的申請；對於支付令涉及到第三人利益或侵犯國家、集體財產利益的，也應允許第三人或受損害方提出撤銷支付令的申請；申請期限可參照民事審判監督程序的申請再審期限，即從收到或得知支付令內容後的二年內有權申請撤銷；人民法院收到撤銷支付令之申請後，應決定是否進行立案審查，認為確有錯誤的即報院長，由院長提交審判委員會討論；從立案審查到最後作出處理決定，應該不超出再審民事案件的通常審限也即六個月。筆者認為，這樣的建議是比較妥善的，是與國際社會法制接軌的正確之舉。在這一問題上立法到司法均可以借鑑國外先進模式，結合我國實際予以完善。只有將錯誤支付令的撤銷機制加以完善，才能從思想上釋放法官的後顧之憂、從「售後」上保證當事人的正當權益。
總之，存在即是合理。督促程序的特點決定了該程序與審判程序相比具備簡便、迅速、訴訟成本低的優點，適用督促程序辦理債務糾紛，符合我國民事訴訟法所體現的便民司法原則，節省時間和費用。只因立法、司法、用法及管理制度等環節不夠完善，使得督促程序備受冷落。但筆者相信「是金子總會發光」。隨著立法、修法的逐步完善，司法、用法的不斷規範，督促程序必將在處理債務糾紛中得以重用。
（作者單位：陝西省南鄭縣人民法院）