2013-04-16 11:26:22 | 來源：中國法院網 | 作者：何娟
1991年的《中華人民共和國民事訴訟法》首次將督促程序規定到法律中，對於方便債權人快速獲得執行依據，維護債權人的利益，節約訴訟成本有著重要的意義。但是由於法條規定得過於簡單，實踐操作不變，出現被申請人濫用異議權，浪費申請人時間、訴訟成本和法院的人力、物力的現象。2001年1月21日最高人民法院施行了《關於適用督促程序若干問題的規定》，對督促程序的適用作了更詳細的規定。從近十年法院的情況來看，適用這一程序的案件並不多，支付令案件佔民事、經濟糾紛案件總數的比例不高，使得當初立法原意得不到實現。為此，2012年新修改的後的民訴法對督促程序做了完善，加大了對當事人提出異議的審查力度，完善了督促程序與訴訟的銜接，方便了當事人，降低了訴訟成本。但是，在目前只有民事訴訟法關於督促程序的幾條規定下，司法實踐操作仍有不便。如，受理支付令的管轄法院，民訴法第二百一十四條只規定：債權人可以向有管轄權的基層人民法院提出，何為有管轄權，並沒有明確；進入後續訴訟後的管轄法院也沒有明確；對於債務人提出的異議，是如何審查；以及後續訴訟的相關問題均沒有明確。本文試圖通過結合相關的立法和司法實踐經驗積累等方面進行分析，進而推動督促程序的運行。
一、關於督促程序及後續訴訟的管轄問題
確定級別管轄和地域管轄是適用督促程序時首要確定的問題。《民事訴訟法》第214條第一款規定：「債權人請求債務人給付金錢、有價證券，符合下列條件的，可以向有管轄權的基層人民法院申請支付令。」據此，這條規定直接明確了督促程序的級別管轄即基層人民法院，相對於民訴法第二章第一節的級別管轄來說，這個是特別的規定，督促程序不適用該章節的規定。也就是說，無論申請支付令的金額是多少，都由基層人民法院管轄，基層人民法院不得以金額太大，不由他們管轄為由拒絕受理，也排除了除基層法院外的其他法院對適用督促程序的管轄權。
對於督促程序的地域管轄，根據民訴法第214條，只是規定債權人可以向有管轄權的基層人民法院提出申請，至於何為有管轄權並不明確。筆者認為，督促程序作為民事訴訟活動中的一項特別的程序，即便他具有操作和適用條件的特殊性，但是民訴法的基本原則和基本規定仍需遵守。所以，督促程序的地域管轄問題仍應該收民事訴訟法第二章第二節的地域管轄的限制。申請支付令的案件，向哪個有管轄權的人民法院申請取決於爭議的法律關係的性質及民訴法關於地域管轄的規定。如因為合同關係請求給付金錢的，可以根據《民事訴訟法》第23條的規定，由被告人住所地或合同履行地人民法院受理支付令的申請。
新民訴法修改後的217條第二款規定：「支付令失效後，轉入訴訟程序，但申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的除外。」據此，督促程序終結後，直接轉入訴訟程序，這就意味著，後續訴訟也是由受理支付令申請的法院管轄，但是由於支付令的受理不受標的額的限制，進入訴訟程序後，將會出現兩種情況，一種是根據案件金額，屬於基層法院管轄的範圍的，由基層法院管轄；一種是標的額過大，已經超出基層法院一審的受理標的額，與民事訴訟法規定的級別管轄衝突的，如何處理管轄權問題。筆者認為，已經申請支付令的案件進入訴訟程序涉及的標的額超過受理支付令的基層法院的受案範圍的，卻仍由該法院管轄，就違背了級別管轄的規定，因此，應該由該基層法院將案件報請有管轄權的上級法院審理，如此也可以解決涉案標的額過大，基層法院審理壓力大的問題。
二、關於債務人提出的異議審查問題
從1991年規定督促程序以來，二十多年的司法實踐，適用這一程序的案件，被申請人提出異議的較多，而法院對異議進行審查卻沒有立法依據，只能裁定終結督促程序，一些被申請人就利用這一漏洞認為的拖延時間，逃避債務，牽強附會，故意提出一些不實的書面異議，濫用異議權，終止督促程序，徒增訟累，極大的傷害了申請人的積極性，也造成社會對督促程序價值懷疑。正是基於異議審查的立法缺失問題，2012年的民訴法修改完善了這一規定。217條新增了對債務人提出異議的審查，從而確保債權人的利益。但是審查異議是否成立，是僅限於形式審查還是進行實質審查，這是新民訴法修改後的一個新問題。在司法實踐中，一些審判人員認為，除了最高院《關於適用民訴法若干問題的意見》第221條規定的以缺乏清償能力為內容的債務人異議不影響支付令外，對債務人提出異議的無論是否有理由均不予審查，而應一律裁定終結督促程序；有的法官則就債務人的意義是否依法提出的進行刑事審查，而不進行實質審查。筆者認為，鑑於在司法實踐中存在不少債務人濫用異議權，導致督促程序無果而終結，債務人無法適用督促程序而迅速得以執行的現象，應當對債務人提出的異議進行實質審查，以遏制濫用異議權的現象。
法院對債務人提出異議的審查應該包括但不限於最高人民法院《關於適用督促程序若干問題的規定》的第7、8、9條的規定，實質審查的內容還應該有：①債務人提出的異議的期限是否超過；②異議是關於債務是否合法、債務是否到期；③債務人提出的債務是否到期，申請支付債務的客體是否是金錢或者其他有價證劵；④申請人是否已經起訴。
三、關於督促程序的後續訴訟問題
修改後的民訴法第217條第二款規定，支付令失效的，轉入訴訟程序，但申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的除外。這一規定將督促程序與訴訟程序銜接起來，規定債務人提出異議審查成立後，督促程序就轉入訴訟程序，就可以在債權人和債務人之間合理的分配程序利益和訴訟風險。這種訴訟銜接既實現了債權人的訴訟價值，也防止了債務人規避法律，濫用異議權，對債權人的異議權也是一種約束。但是目前法律規定的這種銜接，只是為訴訟提出立法依據，但實踐中的操作又出現了這樣的問題，如轉入訴訟程序後審判庭的確定、訴訟程序的確定和審限的確定問題。
督促程序終結轉入後續訴訟後，對於審判法庭與審判人員的確定，民訴法沒有規定，但鑑於督促程序和訴訟程序都是民訴法規定的程序，沒有涉及到職能、法律關係性質的轉變，仍應由原來受理支付令申請的審判庭及審判人員繼續審理，一來因為原來的審判人員了解案情，也與當事人溝通，既可以縮短閱卷時間，又可以方便當事人與法官之間的溝通、協調，以提高案件的效率。
對於轉入訴訟程序後是適用簡易程序還是普通程序的問題，既然已經轉入訴訟程序了，就應該受民訴法關於通常的訴訟程序的法律規定限制。適用簡易還是普通程序，取決於案件的性質，事實是否清楚、權利義務關係是否明確、爭議大不大的。
關於轉入訴訟程序後，審限從何時起算問題，民訴法只是籠統的規定在督促程序終結後，轉入訴訟程序，沒有明確案件的審理期限從何時起算。筆者認為，督促程序的後續訴訟程序的審限起算時間，應該從法院確定轉入訴訟程序時開始。轉入時，所有的時間起算和計算均按照通常的訴訟程序計算，以便於保障當事人充分享有訴權。
（作者單位：廣西富川瑤族自治縣人民法院）