隨著被稱為「史上最坑爹」的假期安排，一個不曾被人關注的機構進入公眾視野——全國假日辦。這個「決定」中國人如何放假的機構，到底是什麼機構？它又基於哪些原則，制定出全年的調休計劃？
如果將2013年中秋和國慶是如何調休放假作為考題，可能連調休方案制定者都會凌亂——從9月16日算起，先上3天班，迎來3天中秋假期；接著工作6天，再休息1天，然後上2天，就到了7天國慶假期；隨後上5天，再休息一天，才能回歸工作5天、休息兩天的正常生活。
這個假期因此被稱為「史上最坑爹」的假期。網友甚至發言表示：請「調休」退出假期界。
在一邊倒的議論聲中，一個不曾被人關注的機構進入公眾視野——全國假日辦。這個「決定」中國人如何放假的機構，到底是什麼機構？它又基於哪些原則，制定出全年的調休計劃？
「假日辦」原來沒有「辦」
事實上，鮮有人知道全國假日辦的全稱：全國假日旅遊部際協調會議辦公室。辦公地點設在國家旅遊局。這個機構成立的時間並不長，誕生於2000年6月。
1999年，黃金周首次出現。第二年，為了應對黃金周期間的協調組織工作，由國務院牽頭，成立了由14個部門組成的全國假日旅遊部際協調會議，包括：發改委、公安部、交通部、商務部等三分之一的國務院部委，以及工商總局、廣電總局、稅務總局統計局等國務院直屬機構。2003年，組成部門增至17個。
此後，省級和旅遊城市也成立了相應機構，主要負責黃金周期間的指揮協調、信息發布、預警預報、投訴受理等。從全國假日辦到地方假日辦，都設有24小時值班電話，不過《中國新聞周刊》在10月17日至22日多次撥打全國假日辦的公開電話，均無人接聽。
長期從事中國「小組機制」研究的南開大學學者周望告訴《中國新聞周刊》，在國務院層面，有三種議事協調形式，層次由高到低，分別是「領導小組」「協調小組」和「部際會議」。「部際會議」中，又可分為較高級的「部際聯席會議」和較低級的「部際協調會議」。
「實際上，『部際會議』是一種工作方式，不能稱為『機構』，是為了協商辦理涉及多個部門職責的事項而建立的一種各部委間鬆散的協調、溝通機制。」周望說。
因此，像全國假日辦這種「部際會議」，並不會進入政府機構的正式序列，沒有常規性的工作職責，也不能獨立發布行政命令，一般只會在幾個固定時間段，以開會、報告或檢查工作等形式，協調溝通。
但假日辦的成員級別相較於「領導小組」並不高。現任假日辦主任為副部級幹部，成員從司局級幹部到處級幹部不等。周望分析說，在這種機制下，參會成員單位一般只是把會議召集部門的意見帶回本部門，同時把本部門的意見告知其他參會部門，但各方都沒有聽取和落實其他部門意見的義務，也沒有強制性規定。
「在沒有更高級別領導幹預的情況下，會議討論內容的結果，基本上只有看各個參會部委是否『發揚風格』了。」周望說。
清華大學政治經濟學研究中心主任、假日改革課題組負責人蔡繼明對《中國新聞周刊》表示：「從全國假日辦的辦公地點和成員構成可以看出，放假還是從旅遊角度考慮的，帶有強烈的功利主義色彩。」
調休規則
按照2007年頒布的《全國年節及紀念日放假辦法》，我國公共節假日共11天，分別是元旦1天、春節3天、清明節1天、勞動節1天、端午節1天、中秋節1天、國慶節3天。現行放假調休方法，基本是通過調借臨近的雙休日，分別形成兩個7天「長假」：春節、國慶；和5個3天「小長假」：元旦、清明、五一、端午、中秋。
蔡繼明告訴《中國新聞周刊》，每年年末，全國假日辦會草擬出下一年的放假安排，提交國務院，最終由國務院辦公廳統一發布。
雖然每年的調休都有不同，但通過多年研究，蔡繼明發現其中也有某種「清規戒律」：假日辦會努力將法定公休假日放在調休假期的第一天，比如，國慶放假一般都是10月1日至7日；另外，也會努力避免因調休造成連續工作7天以上的情形。
事實上，2013年公共假日調休廣受詬病，正是因為這個方案「沒按常理出牌」。
比如，原以為2013年元旦會借用2012年12月30日(星期日)，形成30日、31日和1日的「小長假」，但實際休假安排卻是1至3日，這樣的實際結果是，12月29日、30日正常休息，12月31日上一天班，3天小長假過後，則要連繼工作8天。
但這僅僅是開始，全年的調休結果是：為了形成5個「小長假」和兩個黃金周，總共挪用了9個雙休日，造成1次連上8天班，兩次連上6天班，3次連上7天班，人們實際上的法定公共假日仍是11天，但實際感受卻比往年更累。「這種調休安排顯然沒有考慮到人們長時間工作造成的勞累感。」蔡繼明說。
蔡繼明曾詢問國家旅遊局的相關人士，為什麼要做這樣明顯不合理的安排，對方答覆說，因為2012年的放假安排早在2011年底公布，所以2013年的調休不能借用上一年的雙休日。
不過，這個說法難以自圓其說。記者查閱2012年的放假安排，元旦調休就借用了2011年12月31日（星期六，上班）。再往前追溯，2011年的放假安排中，2011年12月31日這天並未列入調休上班計劃中。
蔡繼明的課題組曾提過建議：若為期1天的法定節假日出現在周四前，就與上周的雙休日調休，若出現在周四、周五，就與本周雙休日對調，不過，「從2006年開始與全國假日辦打交道，遺憾的是他們從不徵求外界意見，也沒有網站，公眾想提意見都沒地方提。」
其實，2012年12月10日，國務院辦公廳發布2013年放假安排通知後，石家莊公益律師韓甫政就在2012年年底上書國務院辦公廳，指出按照2013年的放假安排，連續工作8天嚴重違反了《勞動法》和《國務院關於職工工作時間的規定》，但韓甫政告訴《中國新聞周刊》，他至今未收到任何回復。
不過，10月10日，全國假日辦首次通過門戶網站發放了針對法定節假日放假安排的調查問卷，這也是全國假日辦成立13年來首次向公眾徵求放假意見。「他們也認識到現有調休制度存在問題，算是一個進步。」王興斌說。
應告別「大包大攬」的假日安排
在王興斌看來，國家對假期「大包大攬」，帶有濃厚的計劃經濟色彩。公民何時休假，去哪裡休假，本是個人權利，用行政命令的方式，強迫十多億人在7天時間集中休息，註定會帶來巨大的麻煩。理想狀態是：政府只需公布法定休假日及天數，具體安排由公民自己決定。
王興斌從一開始就是黃金周制度的反對者。在他看來，按黃金周的人流量來配置交通、景區等社會資源，註定造成巨大的浪費；在世界經濟一體化的今天，整個國家長達一周的集體休假，也將造成難以估量的經濟損失。「黃金周只是迫不得已的過渡形式，帶薪休假，把假期還給公民才是唯一的出路。」
北京第二外國語學院旅遊發展研究院教授王富德則認為，在無法全面落實帶薪休假的情況下，全國假日辦仍無法取代，拆零為整的調休也是無奈之舉，「政府希望通過強制休假讓那些沒有帶薪休假的社會成員享受休假的權利」。
1995年，帶薪休假正式寫進《勞動法》：「國家實行帶薪休假制度，勞動者連續工作一年以上就可以享受帶薪休假，具體辦法由國務院規定。」但直到13年後的2008年1月，《職工帶薪年休假條例》才正式頒布施行，按照職工工齡，將帶薪休假分為5天、10天和15天三個等級。
「但法律規定仍然是原則性的，違法成本太低，成了空架子。」蔡繼明說。他還注意到，帶薪休假制度曾寫入2012年政府工作報告，今年又消失了。2013年2月，《國務院辦公廳關於印發國民旅遊休閒綱要(2013—2020年)的通知》中，將基本落實職工帶薪休假制度的期限定在了2020年。
北京大學旅遊研究與規劃中心主任吳必虎則認為，除了製造業艱難、企業成本增加、大學畢業生一職難求等增加帶薪休假執行難度的老問題外，在全能政府的模式下，全社會帶薪休假制度的落實，還要建立在國家機關帶頭執行帶薪休假的基礎上。
一個醒目的例子是：現任全國假日辦主任邵琪偉其實並沒有「全額」享受國慶假期。據公開報導，10月1日，邵琪偉在北京檢查國慶假日旅遊工作和《旅遊法》落實情況，10月7日，他又出現在美國喬治·華盛頓大學的講臺上。
原中國旅遊學院旅遊科學研究所所長、73歲的王興斌則將假日辦稱為「全國假日救火辦公室」，所有問題的解決都是臨時性的，「十多年來，假日辦沒有真正解決什麼問題，假日安排也不徵求業內外意見，其實是形式主義的典型代表」。
2003年，時任全國假日辦執行主任、國家旅遊局副局長王軍也向媒體表達了類似擔憂，「黃金周工作是我國要長期堅持的制度，全國假日辦沒有專門機構和編制的狀態難以長期為繼。」