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吳曉林，中南大學公共管理學院行政管理系系主任，副教授、碩士生導師。
摘要：理解社區層面的治理，關鍵是探究其背後的治理結構和治理過程。已有對社區治理結構和過程的研究，雖然已經從「社區內部互動論」過渡到「內外互動論」，並且逐步引入「政府社會合作治理」理論，但是並未明確不同治理主體間的關係，也難以關照治理過程的細節。本文通過對臺北市的案例研究，運用合作治理的框架，探討臺灣城市社區治理背後的結構性因素。研究發現，臺灣城市社區治理呈現出以半官方「裡組織」、社區發展協會和官方力量為主體的「三角形」結構，這種治理結構隱含了對「代理制」治理結構的「反動」。它著力打破或限制了「恩庇關係」對社區的影響，也力圖將政府在微觀層面的幹預趕出社區，為社區自主發展騰出更多空間。
臺灣推行社區發展或社區建設大致有兩個源頭，一個是歐美國家開始於十九世紀末的社區運動，這場運動旨在運用社區內外的資源協助社區內的弱勢群體；另外一個是二戰後，聯合國推行「社區發展」工作，旨在協助落後地區的人民協同政府當局，共同改善社區的經濟、社會、文化環境[1-2]。1965年，臺灣頒布「民生主義現階段社會政策」，將社區發展列為社會福利措施七大要項之一，開始了持續三十年的「自上而下」的社區建設模式。1994年，臺灣開啟「社區總體營造時代」，城市社區治理逐步引入官方推動的所謂「自下而上」的模式。
中國大陸的社區建設發軔於20世紀90年代初，相比之下，臺灣社區建設的歷史和持續性要綿長一些，總體上也顯示出較高的水平。兩岸同文同種，文化習俗和思維方式相似，並且在社區建設啟動之初都依靠「自上而下」的方式推動基層社會改造。但是，與中國大陸城市社區治理中「社區工作行政化」的種種弊端相比，臺灣城市的社區治理是一種較為成功的西方經驗「中國化」的本土案例。
近年來，隨著城鎮化的高速發展，人們對臺灣地區城市社區治理的關切也逐漸增多。特別是大陸人觀察臺灣的視角尤其顯得「親切」和「急迫」，人們追問：我們應該向臺灣社區治理學什麼？有些新聞報導、文章和大會報告甚至直接喊出「借鑑臺灣社區經驗」的口號。可惜的，迄今為止，對臺灣城市社區治理的了解，新聞報導多於學術研究；表層介紹多於深層研究。從文獻查詢來看，自1989年以來，大陸地區開始進行臺灣社區方面的研究，但是零散聚焦於臺灣社區組織、社區教育、社區文化等方面。大陸學界對於臺灣社區建設的研究不但存在數量上的不足[1]，還存在研究深度的不足，對臺灣社區的研究存在「只羨其表不得其理」的問題。
誠然，相較於世界其他地區，臺灣社區治理的經驗對於中國大陸的實踐獨具借鑑和參考意義。但是，如若缺乏對臺灣社區治理內核的深入了解，「只知其然不知其所以然」，則難以找到臺灣社區治理的成功密碼，更妄談對其經驗的學習與借鑑。為了理解社區層面的治理，要做好兩個方面的工作：治理結構和治理過程[3]。治理結構關注官方和非官方行動者組織化和制度化的安排；治理過程則通過治理結構的調整和運行，產出相應的治理結果[4-5]。然而，不論是臺灣學界還是大陸學界，學者們大多集中探討某個或多個主體在社區治理中的作用[6-12]，或者社區治理轉型的過程與缺陷[1-2][13-19],對於臺灣社區治理的結構和過程並未做出很好的解答，特別是沒有綜合分析官方組織與其他治理主體在社區治理中的關係。因而，本文將研究焦點聚焦於：臺灣城市社區治理的內核是什麼，什麼樣的治理結構和機制產出了現有的治理效果？
二、理論基礎
總體來看，學界對社區治理結構和過程的解釋，已經從最初的「內部互動論」轉向「內外互動論」，並且逐步引入「政府社會合作治理」的分析框架。
國內研究者在分析社區治理時，發展出「國家政權建設論」和「社會共同體論」兩種基本理論視角[20]，前者關注國家推動社區建設和社區治理的意圖和行為，認為國家就是將社區視為國家政權建設的重要一環，將國家視為影響社區治理效果的最大因素；後者基本上沿襲西方社區自治的理論傳統，關注社區共同體的目標和社區自組織的行動，將社區建設視為依靠社區自身、建構「社會共同體」的過程，社區治理因而被視為社區內部各種力量互動的結果。進入21世紀，藉由治理理論的引入，國內學者開始關注國家與社會在社區領域達成合作的可能，並且主張達成社區合作共治的理想。
在很長一段時間內，西方學界著眼於社區治理中「內部結構」的討論。上個世紀50、60年代就出現了「精英論」和「多元論」兩種論調[21-27]。精英論者認為：社區權力被少數權力精英所壟斷。他們聲稱：掌握著財富和社會地位的社會經濟精英，控制了所有關鍵的政府決策和地方政治議程[28]。這些精英們大多相互認識、經常來往、互相磋商社區事務,從而結成密切的權勢群體。他們在社會結構的頂端形成了小而穩定的小團體。他們政策制定的過程並不為公眾所知，但是他們卻對社區裡做什麼和不做什麼負責[22][26]。與精英論者不同，多元論者認為公共政策是多元群體在開放政治過程中公平競爭的結果，他們認為在民主規則下，社會群體處於持續的競爭之中，沒有一個組織對社區有持續的操控權和指揮權[29]，沒有一個群體可以積累足夠的資源去壟斷政治博弈的權力，他們拒絕承認權力的不平等正在累積[30-32]。多元論者在實地研究的基礎上甚至認為，正是由於社區控制權的有限性導致了聯盟權力的產生，社區權力分散在多個團體或個人的集合體中，各個群體都有自己的權力中心。
上述兩種論調基本上著眼於社區內部權力分布對社區治理的影響。與此同時，一些學者關注到城市化引起的城市社會生活方式的變革，將會動搖甚至城市社區的存在基礎。在這種背景下，西方學者考察了城市社區運行機制與過程，但是，「多數研究往往側重於對特定社區互動關係的個案分析以及對城市中特定社會網絡的分析」[33]，仍然未突破「社區內部」的解釋框架，這可能與西方社區自主發展和政府無涉的傳統有關。
20世紀70年代以後，隨著國家失靈和市場失靈現象的出現，西方學界也陸續關照合作治理的重要性。研究者們在既有討論的基礎上看到了政府政策變化與社區建設之間的互動影響[34]，並且將社區治理視為政府與社會合作治理的一種形式。有學者就明確提出：社區治理代表著公私部門界限漸趨含糊的統治風格[5]。從結構而言，社區治理包含國家機關與公民社會的雙重角色[35]。因而主張，中央向地方放權、地方向社區放權，形成「商界、政府、社區組織和公民一同工作，以幫助社區達成其集體目標和應對挑戰」的合作治理模式[36]。
誠然，在合作治理框架下，治理結構的變化正是解決社區治理動力的關鍵所在，在這種結構下，治理不但涉及政府，也涉及非政府組織的參與[5]，其過程也逐漸從原來「單軌道交通」轉向「雙軌道交通」[37]。學界也開始關注官方組織與社區組織的合作治理。但是這種新興的治理理論，大多著眼於某個行動主體、特別是政府政策變化對社區治理的影響，並未界定或分析治理主體的關係與責任；雖然強調政府、社會、市場分工合作的可能，卻並未細緻、深入地考察社區治理的細節，對於不同主體在社區治理中的結構、過程和機制並未做出解釋。
本文所要應用的正是合作治理的分析框架。需要注意的是，與西方平等的多元合作理論相比，臺灣地區城市治理制度的轉型本身仍然以「政府」為中心[38]，這符合中國社會「權威依賴」的傳統。與中國大陸一樣，臺灣的城市社區治理同樣發生在「政府與社會互動」的領域，脫離任何一方都不能有效運轉。基於此，本文將充分關照，臺灣的城市社區治理中，官方組織和非官方組織究竟是一種怎樣的關係，代表正式權威的官方組織和社區組織都發揮著怎樣的作用？這是影響社區治理效果的關鍵問題。
三、研究方法與案例引入
1.研究方法
本文主要應用案例分析和深度訪談的工具，來回答上述問題。研究選取臺北市作為調查點，當地經濟發達、人口成分複雜、社區治理模式多元。選擇這樣一個較為成熟的都市進行調查，是基於對調查樣本的典型性和可進入性的考慮。因為全臺地區的城市社區治理在同一種制度框架下運行，南北之間並無較大差異，因而在臺北市的研究具有一定的代表性。
為了搞清本文提出的問題，作者在2013年6月底到7月底在臺北市展開了為期一個月的調查，並且在隨後的一段時間陸續對相關人員進行了補充式的郵件訪問。通過深度訪談、官方文獻、資料搜集、郵件訪問四種方式獲取調查資料。訪談伴隨著筆者工作的展開而進行，其中，對5個典型社區及其工作人員、社區建設決策部門的官員、臺灣主管社區政策的前首長、區公所工作人員等人士進行正式訪談，訪談相關人士超過30位。本著對參與者無害和資料匿名、保密的原則，文中出現的地名、組織名及人名均作匿名化處理和編碼[2]。
2.案例導入
臺灣城市社區治理結構最大的差異在於是否有「社區協會」，本文特意選取了兩類案例（見表1）。
表1：臺灣城市的兩類社區案例
社區類型
社區名稱
人口數
鄰數
經費項目（新臺幣）
治理特色
無社區協會
xml
3915人
16個
30萬
守成
wxl
5000人
31個
30萬+70多萬垃圾焚燒回饋金
體育設施健全
zdl
6345人
21個
30萬
忙於維權
有社區協會
zsl
3500人
17個
30萬+社區協會申請經費
臺灣地區社區卓越獎
mxl
7000人
32個
30萬+社區協會申請經費+民眾捐獻+100萬垃圾焚燒回饋金
臺灣地區社區評鑑優等獎、臺北市特優獎
第一類是無社區發展協會的社區。包括「守成」的xml社區和以體育項目為特色的wxl社區，以及忙於維權的zdl社區。
xml位於臺北市萬華區，臨近為臺北市西區最重要且國際化程度最高的消費商圈，現有人口1922戶，3915人。xml基礎設施已經比較完善和成熟，所以並無大型工程建設需要。除了維持既有的社區治理狀態以外，xml的社區治理並無特別之處。因為裡內所做的工程項目基本上是維修馬路，裡長認為這些小的工程「和裡民家裡沒關係」，因而「經過鄰長同意即可進行」。
Wxl位於臺北市文山區，人口達5000多人，設31個鄰。wxl裡長是一個體育發燒友，因而，這個社區也顯現出較強的體育特色，社區內建有河濱公園、棒球場、籃球場和溜冰場、老人健身器材和遙控車練習場等設施。這個社區的整體環境、道路連結和開放的公共場所都已經比較成熟和完善，基本上是臺北市擁有最完善體育設施的社區。在建設經費上，除了獲得每年30萬的建設金之外，由於臨近文山區的垃圾焚化場，wxl每年可以得到70多萬的回饋金。
Zdl位於臺北市文山區，人口6345人，下設21鄰。政府每年補助的30萬建設經費有一大部分被用來做所謂的「藝文活動」，社區一個禮拜辦11個瑜伽、太極類的運動性課程。其餘經費被用來修繕道路、修整公園等。目前，zdl面對的主要問題是：裡內經營了7、8年的高壓電塔的遷離工作、反對在裡內建「國宅」（類似內地的「廉租房」）、重劃學區和「都市更新」的矛盾處理工作。針對上述問題，zdl裡長的主要特色工作就是通過維權活動，幫裡民爭取利益。
第二類是有社區發展協會的社區。一般而言，裡組織對接和配合政府部門的工作較多，對接和承擔民政工作，經費由政府直接撥付；社區協會則是由一群志同道合、志願服務社區發展的居民組成，對接和承擔社政工作，經費主要依靠提案申請。這裡主要選取了社區協會理事長與裡長配合良好的兩個社區[3]。這樣的架構有兩個好處：第一，可以整合資源，例如撥付給裡使用的主要面向基礎工程建設的資金可以擁有更多的使用面向，裡的資源可以用於社區協會的工作項目；第二，兩套人馬可以互相補充和配合。兩個社區的情況如下：
一是「兩線合一」的zsl社區。zsl社區位於臺北市文山區，擁有居民3500人，下設17個鄰。2003年成立了社區協會，擁有會員108人，社區志工200個。zsl社區協會理事長每一任期為3年，可以連任兩屆。2013年，zsl回到「裡長」與理事長一肩挑的狀態。zsl所有的鄰長統統要加入社區協會，成為會員。2005年，該社區獲得臺灣社區評鑑的績效組優等獎，2010年獲得卓越獎。此外該社區分別獲得社區環境美化模範社區、社區治安標杆等榮譽。
二是「兩線配合」的mxl社區。mxl社區位於臺北市文山區，下設32個鄰，2700多戶，7000多人，是一個較大的社區。1994年成立社區協會，擁有會員180人，能夠經常參與的志工有300人左右。社區的特色在於「生態社區、福利社區化和健康社區」。mxl將所有鄰長視為志工，較早地成立了巡守隊，擁有生態志工隊，二者相互合作，進行生態和防災的巡守，整個社區的生態環境非常好。在福利社區化方面，mxl還建有社區關懷照顧據點，主要為老年人提供日常照料；還效仿「人民公社大食堂」的概念，建有mx大食堂，主要為老人提供中餐。關於健康社區的建設，mxl舉辦籃球賽、老人健走、定點投籃、瑜伽、有氧運動等活動，活動十分多元。在文化建設上，mxl從2006年7月份開始辦社區月刊，刊物送到每家每戶。
裡長從2006年開始擔任，併兼任社區協會理事長。由於理事長任期屆滿，目前的社區協會理事長由另外的團隊夥伴擔任，裡長則擔任協會總幹事。裡組織每年還會得到垃圾焚化場每年100多萬的回饋金，裡內居民捐款一部分，2012年就捐款70多萬元。2008年該社區獲得臺灣社區評鑑的優等獎，2013年被臺北市評定為特優獎。
3.分析單元
這裡主要以社區之內的「裡組織」和「社區協會」、以及與社區直接相關的官方組織為分析單元，具體考察社區治理的結構和過程。
其一，「裡」是臺灣城市最基本的區劃單位和最基層的組織單位。根據《臺北市行政區劃及裡鄰編組自治條例》（1996年頒布），「人口密集交通方便地區之村、裡,其戶數為九百戶至一千八百戶；交通方便但人口分散地區之村、裡,其戶數為六百戶至一千二百戶；山區交通不便須要徒步始能與村、裡民聯繫者,其戶數為三百戶」，也即每個裡的人口一般在1200-3600人。但是隨著人口數量的變化，很多裡超出了這個規模。一般而言，「裡組織」一般由代表民意的裡長、公務員身份的裡幹事和鄰長組成：
第一類是裡長，根據臺北市的相關規定，裡長由居民選舉產生，並由市長任命。裡長獲得每月4.5萬元（新臺幣，大約5臺幣相當於1元人民幣，下同）事務補助費，基礎設施建設費每年有30萬元，如果沒有用完則要返回去。臺北市政府可以為裡提供每月3萬元（扣稅後為2.7萬元）的辦公室租借經費，但是獲得經費的裡長需要在辦公室坐班辦公。不申請者這筆經費的裡長往往在自家辦公，不用坐班。社區建設經費使用情況往往通過開會通報和網上公開[4]。除此以外，臺北市政府還給每個裡長年節慰問費和每年一次的島外考察機會。裡辦公處會利用相關活動和鄰長等渠道告知裡民社區工作內容。
第二類是鄰長，根據裡內人數多少設置若干個鄰長，鄰長由裡長選定，並在裡長指揮下開展工作。每個鄰長每月從臺北市獲發2000元交通費、400元買報紙的經費。裡內一些重要的事務，可以由裡長召集的鄰長大會進行決策和發動。
第三類是裡幹事，為了做好裡內的工作，區公所[5]在每個裡都派有1名裡幹事，進行裡與政府間溝通。一般而言，裡幹事都是區公所的公務員，他們通常是下午到自己所聯繫的裡進行辦公，主要是幫助傳達政令和反映所在裡的社情民意，協調助理一些裡內事宜。自臺北開通「1999」[6]電話服務之後，很多通過裡幹事溝通的事情可直接經由熱線電話解決。
其二，「社區發展協會」是獨立於裡組織的社區「社會組織」。在大多數「裡」，還存在另外一套獨立於「官辦」組織的居民自治組織——社區發展協會（下稱「社區協會」），它基本與裡的區域重疊，採取的是「會員制」，主要組成人員為自願入會的社區居民。自1993年到2005年，全臺的社區協會從2312個激增到1996年的4495個，再增長到2013年的6723個，數量接近全臺村裡的85.8%。
其三，體制內的「官方組織」。在城市社區治理過程中，體制內的力量仍然不可或缺，特別是在經費支持上，大多社區除了日常的固定經費，還可以從各個層級的官方組織申請經費；除此以外，一些議員和黨派組織能夠利用其本身的影響力，在社區治理中發揮一定的作用。
明確了上述主體之後，需要通過一定的分析媒介才能明確治理的內核。這裡主要是從各個主體在社區治理中的權責、資源整合與治理過程，來考察臺灣城市社區治理結構。
四、臺灣城市社區的治理結構：正式組織效力的弱化與社區組織的發力
所謂社區治理結構，一般就是指社區治理過程中，各種權力主體結成的關係。經過上世紀80年代末政治上的「解嚴」和民主化發展，特別是1994年後，經由「社區總體營造」政策的推動，臺灣基層社區的治理結構發生了很大的變化。
（一）半官方性質的「裡組織」在社區治理中的弱化
「裡」是臺灣城市基層最基本的治理單元。在法律層面，臺灣《地方制度法》（2010年修正版）第3條規定：「鎮、縣轄市及區以內之編組為裡；村、裡以內之編組為鄰」。在現實的社區治理過程中，裡組織確實無獨立的事權、財權。很多情況下，「裡」在社區內的「政治意義大於治理意義」。
其一，在大部分時間，裡組織是地方自治團體的組成單元，這一點可以從裡長的事權來透析。臺灣《地方制度法》第59條規定，「村（裡）置村（裡）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（裡）公務及交辦事項」。基於此，有學者判斷「裡為區公所之派出機關，無獨立人格地位」[7]。一般的情況下，裡長在民意選舉之後，要由市長統一頒發任命狀，並聽命於區長。臺灣的法律對裡長職務的界定並非十分清晰，但是因為政府單位視村裡長為「當然」協助之延長手臂，賦予其各種不同任務與職責[8]，包括：政府機關委託的出具各類證明、協助現場測量（勘察、鑑價、見證、檢查）、公文送達代收、擔任都市社區更新委員會委員、協助保護森林、協助成立公寓大廈互助組織等。有的研究甚至認為「出具證明是現行法令所賦予村裡長最多的工作」[39]所謂「村裡公務」，其實只不過是「輔助」地方自治團體執行任務罷了[39]。
因為不具備獨立的法人地位，除了處理內部日常工作的獨立性以外，在涉及對外聯繫和合作方面，裡並不具備籤訂合同和協議的權利，必須通過區公所予以核轉並以區公所的名義來進行。例如wxl在利用臨近大學的體育場館時，只能通過區公所與大學籤訂協議，裡組織並無這種權力，也沒有「集體公章」。由法令規定和現實所知，裡組織並非獨立的社區自治團體，更多時候凸顯出「半官方組織」的特性。
其二，裡組織並不具備獨立的財權，獲得資源的渠道受到限制。由於並無法人地位，裡長實際上成為民選官僚，並無權做預算。正如臺灣社區營造政策前負責人所言：
「臺灣的村裡並不是一個行政單位……沒有法人地位，沒有監督機制，無權做預算」。（wh0）
依據臺灣《地方制度法》第61條，村（裡）長為無給職，由鄉（鎮、市、區）公所編列村（裡）長事務補助費。在所選取的5個社區中，除了對裡長的補助，裡每年獲得的30萬元基礎建設經費，需定向用於社區清潔、路燈照明、溝渠疏通、守望相助等作業項目。這些經費也並非由裡自由支配。一般情況是，小額支付由裡長核定後，經由裡幹事填寫申請表後可以直接操作，大額項目則往往由區公所發包採購：
「10萬塊錢以內是由裡內運作，10萬以上要經過區公所批准。裡裡要建設小的工程我們自己修,比較大的工程要由區公所出面。」(xml)
除此之外，裡組織所能支配和使用的經費一般再無其他來源。依照臺灣的社區政策，社區營造內容的實現並不依託傳統的裡組織，而是經由社區發展協會和其他社團組織等來實施，這一點恰恰是對裡組織的一種限制。
其三，裡長作為民選代理人的政治意義仍然存在，但是表達民意和處理日常工作的角色受到擠壓。裡長由社區居民選舉產生，因而體現出「民選代理人」的政治意義。理論上，臺灣裡長所扮演的政治角色大致有四種：政府法令的宣導、民意的上傳下達、裡內公共事務處理和政治輔選。但是，裡長政治輔選的角色已經淡化、處理裡內公共事務的工作也被其他組織代替，實際上已被簡約為「法令宣導」和部分民意的溝通角色。
依據臺灣《地方制度法》第60條，關於村（裡）民大會之召集，為社區範圍內最基本的活動，村（裡）得召集村（裡）民大會或基層建設座談會。這本來可以被視為收集民意進行民意溝通的載體，但是這種活動的意義和地位並沒有得到充分的重視。正如一位裡長所言：
「裡民大會的合法性其實不是很大，不是說裡民大會通過的就會做成，這會造成很大的困擾，他們會說你們既然已經開了，conclusion怎樣怎樣為什麼沒有做？這個在市政府來講沒有多大的意義的。所以我才沒有開。」（zdl）
其它整合民意的常規性活動也不太多見，入戶調查之類的民意調查活動則被視為有侵犯隱私的嫌疑，漸已退出歷史舞臺。因而，「裡」一般是就出現的問題進行個別的意見調查和民意反映。如zdl推進的維權、mxl的應急道路劃線等具體問題，「裡」才會組織一些問卷調查。由此來看，「裡」一定程度上被簡化為「問題-反應」式的組織體系。而且政府部門推進的「行政工作社區化」，可以直接越過「裡」這一級組織，由其他社區組織為社區提供服務；除此以外，裡內日常事務的處理，還有其他渠道可以選擇。例如，臺北市開通「1999」熱線之後，裡的一些職能可以有效地被政府單位直接承擔：
「公共部門很怕這個1999。因為這個1999全部要建檔，如果沒有處理的好，老百姓有意見可以隨便上市長信箱，公共部門吃不了兜著走。」（zsl）
「都會區的居民本來知識水平就高，爭取到資源的管道也多，他可以打給臺北1999，直接打電話找市政府幫忙……所以相對的，裡長的角色是可以弱化的」。（mxl）
此外，以往通過黨派隸屬或利益關係，形成的議員與裡長之間的「政治恩惠-庇護」網絡也在都市區受到挑戰。人們認為以往依靠政見理念和依附於政黨團體獲取支持的選擇，顯然不如經營社區更見效果。因而，作為選舉「樁腳」的裡長角色，也逐漸在社區內退卻：
「我也不特別（去推介黨派、議員），因為你這樣做就會把自己綁死了……我們也不是什麼議員的樁腳啊，他也不會給我們任何好處，一毛都沒有。」（zsl）
總體來看，裡長在社區治理過程中的財權、事權受限，並且日益著重於具體問題的「民意溝通」和「政府行政配合」的角色。
（二）黨派、議員在社區治理中的影響力下降
臺灣開放選舉之後，「1980與1990年代整個政治環境形成樁腳密布的選舉文化」[9]，為贏得地方選舉、主導地方發展，地方派系常常用侍從關係網絡（patron-client relations）由派系樁腳擔任村裡長[10][13]，村裡長依靠在當地的人際關係網絡和任內的實際建設效果獲取動員效力[14]，這樣處於資源優勢地位的議員和組織成為酬傭者(patron)[11]，反之則為獲取前者所擁有和提供的資源自願成為追隨者[40]。在基層社區，社區精英往往與黨派和議員之間通過選票動員和提供資源等形成此類關係。特別是「國民黨自自恃以往的基層實力，只以既有的黨內的樁腳為主」[12]，在村裡長選舉時仍然沿用「提名制」，議員採用「責任裡」制。但是，這種恩庇關係在所調查的幾個社區作用並不是很大。
其一，黨派差別對社區治理幾乎不具影響。在所選擇的5個社區中，有4個裡長具有國民黨籍或曾是國民黨黨員，儘管如此，黨派色彩在社區治理中的作用並不突出。mxl裡長以前曾是國民黨員，但是並沒有獲得來自國民黨的支持，按照裡長的說法，社區治理中的黨派色彩甚至是社區治理的負面「資產」，真正參與社區公共事務的往往不是黨派精英而是知識層次較低的人群，國民黨所謂的「裡長提名」也日益遭到否定，不依靠黨內支持照樣可以贏得裡長選舉。反之，這種「硬性指定」的選舉操縱可能帶來反面的效果，如果只打出一個黨派的旗號，其他選民的支持票可能就會流失。即使在當選之後，裡長也很少從所在的黨派中獲得直接的資源支持。一些老練的裡長在日常事務中，還會平衡黨派關係，同時照顧「藍綠陣營」的利益，力圖展示中立的形象。他們甚至會根據社區內選民群體的偏好，在需要的時候分別選擇不同黨派的議員前來互動或幫忙，顯示出「實用主義」的政治智慧。
此外，過去那種「你支持我贏得裡長選舉，我支持你贏得裡民選票」的政治交換，在都市社區正變的失去意義，裡長帶領候選人進入社區「掃街拜票」、人情動員等現象正在削弱。一個重要因素是要贏得社區選舉的關鍵是通過社區服務，而非黨派支持。況且，面對裡內居民的分化，刻意強調黨派色彩並不利於社區整合，相反，對黨派色彩的淡化，有利於推進社區治理和贏得後續支持。這個判斷在幾個社區內都得到了印證，在裡長的眼裡，做好居民服務比依附於黨派和議員更能贏得選民的支持：
「黨內的資源並沒有為社區治理提供什麼幫助，（社區的工作）都是通過鄰長，通過志工……搞好關係還是應該對選民……我想說其實在裡長的工作裡面，藍綠我全部要去面對的，在這個工作領域上，跟綠的大家也是相互支持相互配合啊，並不見得是一些壞事。像wxl裡面，綠的部分接近三成啊。也算蠻高的啊。還有些就是小時候的玩伴吶。」（wxl）
裡長們並不刻意去顯示自己的黨派身份，也不會以黨派隸屬關係去區隔服務對象。爭取更多居民的支持，成為他們在日常工作中的基本原則，對他們而言，黨派身份在社區內的影響已經大大下降了。
其二，議員發揮一定的陪伴性「輔助」作用，但是作用範圍受到局限。理論上來看，基於選票的考慮，議員需要深耕社區以贏得選民支持。社區精英也樂於通過議員爭取資源和支持。調查卻發現，議員雖然能夠主動與社區發生關係，也樂於幫助解決社區內問題，但是社區與議員之間的互動對社區治理的影響被限定在一定的範圍之內。二者最為積極的互動集中表現在「大型工程」申請和「民意表達」兩方面。
例如，wxl在附近國小建停車場的問題，就是在當地「議員「的幫助下通過預算審計的。由於「議員」確實對政府單位的預算和監督發揮效力，在解決當地大型工程問題上，裡長會求助「議員」，「議員」也樂於幫忙進而穩固「票倉」。Wxl與周圍社區共同申建的停車場，預算甚至達到10億元臺幣。但是，對於社區來講，這種需要進入「議會」預算審批大型工程的機會並不多。
在「民意表達」部分，「議員」與社區之間發生聯繫的情況大致有兩種。一種是，非例行性的「常規互動」。「議員」會在鄰長大會或藝文活動、防災演練等社區活動時，親自或派自己的服務助理參加，以便與社區居民互動或者傳遞一些服務信息。但是，這些並非議員的例行動作或必然行為。另一種是，基於特定事物的「問題式互動」。這一點，忙於維權的zdl在「議員幫忙」上的案例最為典型。在居民維權活動中，裡長會與「議員」反映最新情況，「議員」也會與裡長溝通。一般的情況是，裡長先在社區內做民意調查，「議員」看到相應的民意基礎，才會採取下一步的動作。
「（在抗爭過程中）都是我去跟他們去說最新的情況。不過有什麼新進展他們也會告訴我……（有一條路要劃成紅線）我先做民意調查，我給市議員看說我做過了，90%以上的人說希望劃成紅線，市議員才會幫我哦。」（zdl）
除了幫助「維權」這樣的「大問題」以外，社區內需要「議員」出面幫助的大多是一些具體問題的處理。在裡長看來，「議員」因為可以審批預算，因而對於推動公共部門解決社區問題有「加速」作用。zsl就提供了這樣一個案例：
「比如說我今天要做小型工程的改善，我們要做一些硬體設備的改善，我們會透過議員辦會勘，請公共部門人員來現場看，希望你怎樣怎樣做，講好了，做好會議記錄了，公共部門就要去執行，這個時候我們去找一些議員來協助會比較快……議員規定他們來，他們就一定來，因為他們的預算都在議員手上」。(zsl)
儘管「議員」有深耕社區的意願，求助「議員」也並非解決問題的「唯一管道」或「主要管道」。一般而言,簡單的事情，社區或者居民打個電話給公職部門就能解決，事情大才需要議員出面。但是對於社區而言，「大事情」並不太多。因而，更多時候「議員」對社區發揮「陪伴性輔助」作用，對於社區內的資源獲取和配置並非決定性因素。
（三）政府從直接行政幹預的場域退出，從直接變量轉變為環境變量
1987年臺灣政治上解嚴之後，基層社會成為各個派別進行政治競爭的重要場域。1994年臺灣推出的「社區總體營造」政策，加速了「社區主義」的推廣。經過發展，政府逐漸從直接行政幹預的場域退卻，轉向通過「公共服務購買」的形式推動社區發展。從這個意義上講，政府已經從社區治理的直接變量轉變為環境變量。
迄今，臺灣政府部門主要擔負社區治理的最大投資者、社區治理輔導培育的責任，逐步構建起與社區的合作治理關係。根據《社區發展工作綱要》第19條、第20條和22條，「政府指定及推薦之項目，由指定及推薦之政府機關酌予補助經費；社區自創之項目，得申請有關機關補助經費」，「各級政府應按年編列社區發展預算，補助社區發展協會推展業務」，「推動社區發展業務績效良好之社區，各級主管機關應予左列之獎勵」。政府與社區形成了「政府預算+社區導向+社區申請+政府經費支持+政府評鑑（輔導）」的協作關係，構成有秩序的向社區組織購買公共服務的模式。僅從經費支出來看，政府部門對社區治理的投資部分一般維持在7成左右，官方投資最高時佔到社區總經費的78.4%（見圖1）。
圖1 臺灣官方投入佔社區使用經費的比例（%）
為推動社區主義的推廣和典型社區的示範，臺灣社政部門持續進行社區幹部培訓、社區示範和評鑑活動，每年培訓社區幹部維持在5萬-10萬人次之間，並且在臺灣內政部門、各縣市進行社區評鑑活動，用以推動社區可持續發展。經過改革，臺灣社區治理中的「政府與社會」關係逐漸從「自上而下的控制」轉向「上下互動合作」。這種合作關係，在社區政策部門和基層的社區都能得到驗證。
在臺灣社區營造的負責人看來,經過改革，過去對社區的「領導統治型」關係以「分配」為核心，官方可以直接控制社區，但是經過改革，政府角色已經發生變化：
「現在政府就比方說是一個大的百貨公司或者說是一個大的特力屋[7]好了。政府不是說告訴你該做什麼、或者我給你什麼，而是『我提供資源』，但是需求是多少或者到什麼程度，或者你要做什麼是由社區來掌控。所以政府的職能和角色是有在改變。」（wh2）
對於社區而言，他們將社區治理能力視為獲取政府資源的基礎條件，因而也支持和要求政府對基層社區的培力（enpowerment）。只有社區的能力提高了，政府在社區實現其意圖時，才能得到積極的回應。政府與社區這種關係的改變，等於為社區自身活力的激發和運作提供了寬鬆的空間。
（四）社區發展協會成為社區治理的關鍵主體
1991年，臺灣修訂《社區發展工作綱要》，將此前被定性為「動員性」團地的社區組織界定為獨立的「人民團體組織」。到2012年，臺北市共有456個裡，建有社區發展協會355個[8]。社區協會雖然基本與裡的範疇重疊，但是它完全不同於裡的架構，是一個脫離行政屬性的自治組織，也被官方視為推動社區主義的最主要主體。目前官方所指的社區一般就是社區協會。關於社區協會的職責，臺灣《社區發展工作綱要》中第12條規定：
「應針對社區特性、居民需要，配合政府社區發展指定工作項目、政府年度推薦項目、社區自創項目，訂定社區發展計劃、編訂經費預算、積極推動。」
根據《社區營造條例草案總說明》第7條，社區居民基於自主及自治意識，針對社區公共事務，形成社區營造協定。其所謂的社區公共事務包括：
「社區精神、特色及公共意識之營造；社區傳統藝術文化保存、維護及推廣活動之辦理；社區居民終身學習活動之辦理；社區健康照護與社會福利之保障及供應；社區土地、空間、景觀及環境之營造；社區生產、生態及生活環境之保護；社區產業之發展及振興；社區土地及資源之開發利用；社區居民生活安全、犯罪預防及災害防救準備；其他社區營造推動事項。」[9]
由此來看，社區協會所承擔的社區治理事務，大大突破了「裡長」所承擔的功能，實質上也對裡組織系統造成了大大的衝擊。從社區總體營造政策的定位來看，社區協會擁有裡組織沒有的法人地位，比裡組織有更大的自主權。政府也樂於通過社區協會來推動行政工作，這樣可以將社區居民意願與政府服務績效很好的結合起來。基層社區最直接地觸碰到二者的互動關係：
「因為政府部門下面很多就是空的，政府的基礎就是我們這些民眾嘛，那政府要推老人的、要推我們健康的各種活動，他必須依靠我們這些基層運作才能有績效，所有的計劃基本上都是透過發展協會來申請……因為社區發展協會知道要幹什麼。」（mxl）
實踐也證明，社區協會運行的好的社區往往是社區治理效果好的。在所調查的5個社區中，最好的兩個社區都有發揮積極作用的社區協會。與沒有社區協會的社區相比，有社區協會的社區所能處理的社區治理內容更多，社區居民的參與更廣泛，也更加貼近社區共同體的本質。由於缺乏社區協會的調動，除非有問題出現（如zdl的抗爭），沒有社區協會的社區在居民參與和社區自主意識方面要偏弱，加上因為並無申請專案經費的權限，導致社區治理方式要麼守成、要麼單一，表現出強烈的「問題導向」，這與社區發展協會「發展導向」的多元化發展路徑形成鮮明對比（見表2）。因而，可以看到，有無社區協會、社區協會運作的是否有效是臺灣城市社區治理的關鍵因素。
表2 有無社區協會對社區治理的影響
類別 項目
經費來源
提案申請經費權
治理領域
社區參與度
社區治理模式
治理結果
無協會的社區
固定化
無
小
弱
問題導向
可變性不大
有協會的社區
彈性化
有
大
強
發展導向
可變性大
四、臺灣城市社區治理結構的「去代理化」邏輯
社區是社會轉型在基層社會的「投影」。在較長一段時期內，社區治理資源掌握在政府手中，這些資源要到達社區，要麼由政府配置到其控制的社區組織，要麼由黨派議員隱性地配置到其「代理人」手中，資源如何配置無需經過社區居民同意。在這個過程中，政府與社區的關係，被套現為「民選官員」與「民選社區負責人」之間的間接關係。目前臺灣城市的社區治理結構，則在資源配置方面繞開代理人體制，顯示出對「代理制」的反動：
1、「政府導向」向「社區導向」轉變
20世紀90年代之前，臺灣對社區按照「基礎工程建設、生產福利建設、以及精神倫理建設」的優先順序依次進行重點建設，「主要都是政府由上而下、一個口令一個動作的執行模式」[40]，體現的是政府意志。1994年臺灣推出的「社區總體營造政策」，構建了「遵從社區意願，由下而上的社區建設」模式。這標誌著臺灣社區治理從「政府導向」開始向「社區導向」轉變。特別是進入新世紀，臺當局陸續推出「新故鄉社區營造計劃」、「六星計劃」等社區政策，明令要求：追求的目標是「社區主義」的核心價值，特別是非常重視社區的主體性與自主性。有研究也發現，現有的社區協會已漸擺脫過去的社區理事會時代的窼臼，朝向尋找社區公共議題，凝聚社區民眾意識的方向發展[15]。
例如，在2005年臺灣官方整合的所謂六星計劃（產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀）中[10]，社區可以根據自身情況和居民需求，進行自選動作的工作。「政府」並不直接代理社區需求，而是更加重視社區本身的意願，尊重社區的自主性：
「縣市政府他們原則上會先徵選（審查）社區提案，再整體規劃年度主軸政策……當然縣市政府可先訂定相關的主題或原則，讓社區有所依循。」（wh3）
mxl社區最近三年申請經費最多的項目為防災、安全和生態等內容，這些內容都是根據本社區的意願進行自助申請的。在臺灣官方的社區評鑑中，除了社區協會自身管理、財務狀況各佔20分以外，自選項目三項佔60分（見表2）。由此可見，官方對社區的評價也並非出於控制，而是在於激發社區自身的活力。
表2 臺灣對社區發展協會評價的項目和分值
項目
分值
項目
分值
會務（含行政管理）
社區調查數據、協會沿革、組織章程、會員成長、會議及記錄、運用社會資源、幹部研習訓練等。
20
自選業務（一）（二）（三）
以《社區發展工作綱要》規定之工作項目、政策或方案配合項目、社區自創項目，自選三項，其中至少有一項福利社區化工作項目。
卓越組並應提出近三年來業務永續推動的績效、陪伴其他社區成長、社區居民參與及社區資源開發之具體成果。
60
財務管理
經費來源、支出、基金、經費收支報告、會記帳冊、內政部補助社區發展經費核銷情形等。
20
2、治理網絡的「去代理化」
在傳統的威權時期，政府不但直接承擔與社區有關的大型工程建設，還是社區資源的主導者，甚至以官方命令形式「徵用」社區內部資源。政府按照權力構建了「內政部門首長為主任的社區發展委員會—地方市縣社區發展委員會—基層社區理事會」的自上而下的治理網絡，通過層級權力結構和自上而下的行政系統來推進和組織社區建設。裡組織和社區理事會都受控於官方組織，權力中心的意志和社區建設的規劃，由此順著權力序列貫徹到社區基層。「代議制」成為社區與外界發生關聯的管道，「代理人」成為社區爭取資源的載體，傳統的社區組織及其負責人，雖然選舉產生，卻成為政府或黨派議員利益鏈條的一環。資源配置和民意表達，都運行在「代理」的軌道之內。這種「代理式」社區治理結構，形式上代表民意，實際上可能被地方派系或黨派所挾持。在治理網絡中，「裡長」和掌握資源分配權的「政府官員」、以及有預算審批權的「議員」，會形成一條獨特的食物鏈。臺灣城市社區現有的治理網絡則著力繞開這種「代理化」的治理網絡。
在臺灣社區政策前首長看來，一定程度上，村裡長選舉和地方首長選舉「實際上就是選一個領薪水的官僚，他們並不能直接面向社區，服務社區。而現有的社區治理政策，恰恰是對「官僚代理體系」的一種打破：
「像現在縣長選舉出來的都是或者說地方上的一些（派系），你人民有能力去判別他嗎？所以你在選一個傳統的官僚……（社區營造）就是直接參與而不是透過代理」（wh0）。
經過改革，臺灣各個部門推動社區治理計劃時，大部分已經轉型為「由下而上」的提案方式[42]。這等於社區組織與官方組織之間可以直接發生關係，而不必通過層層代理，避開了基層官僚和政治派系的幹預。目前，臺灣社區建設的經費申請和補助基本由「社區與政府單位」直接銜接，這一點可以得到基層社區和社區決策部門的印證：
「我們（社區）送的時候就報就可以了，不用送議會了。比如說社會局他那裡規劃老人福利，然後他裡面就會有細項，我們只需根據細項來申請就是……人、文、地、產、景要到不同的部門去申請。每個部門……請所謂專家學者（來審核）。」（zsl）
「（經費申請中所謂民意代表的直接幹預）也沒有了，因為那都是送審查會評選結果」。（wh1）
3、從「被動參與」到「直接參與」
在「代理制」模式下，臺灣社區治理的內容和社區治理資源都由政府控制和配置，社區居民只是政治動員的一環，甚至還要為社區建設本身提供經費和義務勞動，社區居民往往成為「配角」，在社區治理中處於邊緣地位，呈現出 「被動參與治理」的形態。臺灣目前的社區治理結構中，則一方面建設了一個獨立的、以社區協會為主的社區組織體系，一方面通過直接的社區參與營造出一種社區自主性。其中，社區協會已經擺脫了過去「受控」的局面。社區居民的自主參與也營造了一個較為積極的參與式治理氛圍。
臺灣社區營造政策及其後續的社區政策，大凡包含著「社區自主」、「社區參與」的初衷。在社區營造政策的前決策人看來，社區營造就是通過居民的參與，提高參與式治理的能力與意識：
「社區營造其實想用一些具體的辦法，去讓地方的人民去體會說，怎麼樣子去參與公共事務，怎麼樣子培養參與公共事務的能力……在做的過程裡面，通常要求就是說會通過大家的參與、共同化的行動去把這些事情做好……這些做出來的東西才是地方想要的，才會有地方感，才會因為這樣一個參與產生地方的公共意識。」（wh0）
臺灣社區政策的主要負責部門，也力主推動社區參與治理，他們認為通過居民的共同參與，可以為居民的意見表達提供一個管道，並且通過參與治理凝聚共識，打破「以幹部想法代替社區意志」的邏輯，有利於凝聚社區共同感情。在實踐層面，社區的主動性和參與度確實也得到了相應的帶動。這一點在有社區協會的兩個社區表現的最為突出。Zsl的一條髒亂的巷子就是在居民參與的前提下，被打造成了社區內溫馨別致的新景觀，很有詩意的巷子的名字都是由居民共同想像出來的：
「我第一個案子就是『超乎想巷』。這個老舊的房子中間有個防火巷嘛，過去就是髒亂，黑暗……完成與居民的溝通之後，就在牆上畫模型，而後居民就來上色，社區很多人都來巷子搞彩繪，透過這個參與（他們能夠提升自豪感、認同感）」。（zsl）
經過多次參與，居民看到共同參與治理後的效果與品質，逐漸從最初的觀望狀態轉變到積極參與的狀態。在zsl和mxl社區，需要居民參與的一些活動已經不需要挨家挨戶動員，很多居民都會自動參與近來。
五、結論與討論
社區這個概念浮現的不但是一個區域概念，也是國家與公民社會關係的重新建構。臺灣城市的社區治理效果之所以較好，與深層次的社區治理結構密切相關。
首先，臺灣城市社區治理顯現出「三角形」的治理結構。如圖2所示，在臺灣現有的社區治理中，體制內的力量成為社區治理的「陪伴性力量」，此前能夠影響甚至決定社區資源配取的官方力量受到限定，政府從原來的直接幹預角色退居幕後，充當資金提供和引導的角色，黨派、議員與社區精英在社區治理中的恩庇關係趨於弱化，議員逐漸演化為民意溝通與處理個別問題的輔助角色，這一切使得社區治理的效果越來越遵循「社區意願」而非「政府意願」；在此前提下，社區內部力量在社區治理中的主體角色得以凸顯，裡組織主要承擔官民溝通和社區內日常基礎設施整修工作，社區發展協會在社區治理中的角色日益吃重，成為體現社區意志、承擔公共事務、獲取社區治理資源的主要主體，當二者相互配合時，社區治理的效果更好，反之，當二者互相衝突競爭時，就會面臨社區分化和矛盾的局面。在此基礎上，臺灣城市社區較普遍地呈現出這樣的「三角形」結構：以「裡組織」為核心的「民意溝通」渠道，以社區發展協會為主體的「社區自治」體系，和作為外圍資源供給和監督的「官方力量」。
圖2 臺灣城市社區的主要治理結構及其邏輯
其次，臺灣現有城市社區的治理隱含著「去代理化」的邏輯。從深層次來看，目前臺灣城市社區的治理結構背後隱含了對「代理制」治理結構的「反動」，它著力打破或者是限制各色代理人基於「恩庇關係」對社區的影響，也力圖將傳統的微觀幹預和利益交換關係趕出社區，將官方組織限制在「資源供給」和公共服務購買的角色，為社區自主發展騰出更多空間，形成政府與社區直接對接的合作治理機制。從深層次來看，如果沒有政治深意上的鋪墊，就很難支撐社區治理體制的改革。臺灣目前的社區治理結構，並非簡單可以用「從自上而下到自下而上」的邏輯來總結，如果脫離轉型過程和環境的考察，就無法理解社區治理結構的實質與發展。換言之，臺灣地區推出的「自下而上」的社區治理模式，本意是打破「代理化」邏輯，但是在轉型期仍然採用了「自上而下」的行政系統來動員和培育社區，這一點與中國社會的權威依賴和民間社會孱弱的傳統緊密契合。
儘管如此，並不是說臺灣的城市社區治理結構就是完美的。跟其他地區一樣，這種結構的運轉除了激活本身應有的要素以外，還面臨很多問題。例如，在人口流動頻繁和分工日益精細的都市社區，人們之間的冷漠不可能回到農耕社會那種「守望相助」的狀態；例如，社區發展協會幾乎搶佔了「裡組織」的治理地盤，卻缺乏基於選舉的民意基礎；裡組織具有民意基礎，卻沒有經費預算的支配權。凡此種種，總有問題等待人們去解決。總體而言，循著臺灣地區城市社區治理的結構去解剖社區治理的「標本」，或許能夠從深層次上為社區治理的改進找到不一樣的密碼。
需要說明的是，本文是一個案例研究，因而不可避免的會遭受「代表性」的質疑。本文力圖剖解全臺灣範圍內的城市社區治理結構，用的是臺北市的案例，那麼臺中、臺南地區的社區治理結構可能就沒法被代表。一些研究文獻也確實表明，在臺南一些地方，「議員」擁有部分小額工程配合款的預算審核權，這可能部分影響本文的結論。但是，從全臺範圍內的法律政策來看，近年來臺灣方面確實在力圖打破和擠壓「恩庇關係」的空間，社區直接對接「社區營造委員會」（評審會）的機制已經在全臺普及，並且上述情況並非影響臺灣社區治理的主要變量。正如一些學者所言，像統計調查研究一樣，個案研究最終呈現的結果也是一項知識，這一知識是否有意義在於它能否增加新的認識，即能否促進知識的增長[43]。本文可能無法增進「實體性整體」的認識，所力圖呈現的是在特定區域內「關係性整體」的認識，可能為觀察臺灣城市社區治理呈現一種全新的概念。
本文原載於刊於《公共管理學報》2015年第1期
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