[內容摘要]:新中國成立以來,我國曾多次發生重大疫情,如1996年爆發廣東禽流感H5N1,2002-2003年爆發SARS病毒,2009年3月爆發甲型H1N1流感,2009-2010爆發豬流感,2013年爆發中國上海H7N9,2019-2020年爆發新冠肺炎,每一次重大疫情的應對和處置,均涉及公民的權利保障問題,學界對此問題的探討也從未停止。本文將從立法層面對重大疫情期間的定位、可能侵犯的公民權利、公民權利保障現狀等方面進行分析,並在分析的基礎上就重大疫情期間從立法層面完善公民權利保障問題提出思考意見。
[關鍵詞]:重大疫情期間 立法 權利 侵犯 保障
一、「重大疫情期間」的法律定位
「重大疫情期間」並非法定的可以採取緊急措施的非正常社會秩序形態。要解決「重大疫情期間」有權機關採取緊急措施或行使緊急權的法律依據問題,需首先明確「重大疫情期間」的法律定位。根據漢語字典的解釋,疫是流行性急性傳染病的統稱,疫情,便是指疫病的發生和發展情況,顧名思義,重大疫情期間就是指重大的流行性傳染病發生和發展期間。要正確定位重大疫情期間的法律屬性,需要理解「重大疫情期間」與「緊急狀態」、「突發公共事件」兩個法定的可以採取緊急措施的非正常社會秩序形態之間的關係。
關於緊急狀態的定義,學界多有爭論,但一般認為,緊急狀態是指發生了威脅到國家生存的緊急情況使國家所宣布的一種關於行使國家緊急權而擴大國家權力行使與克減人權保障標準並受到國際人權法約束的臨時性應對狀態,有學者將緊急狀態定義為發生了威脅到國家某一地區或全國範圍的基本秩序或生存狀態的現實的、急迫的危險情況下,由有權國家機關依照一定程序宣布該地區或全國處於非常時期並啟動國家緊急權,採取臨時性非常措施的狀態。
根據現行《憲法》,國家主席有權根據全國人大常委會的決定宣布國家或個別省級區域進入緊急狀態,國務院可以決定省級區域內部分範圍地區進入緊急狀態,即緊急狀態不僅包括國家緊急狀態,還包括局部地區緊急狀態,後一定義較好地概括這兩種情形。《突發事件應對法》第六十九條規定:「發生特別重大突發事件,對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅,採取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害,需要進入緊急狀態的,由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。」由此可知,重大疫情可能成為緊急狀態的構成事由,如果因為重大疫情導致國家或部分地區根據法定程序宣布進入緊急狀態,則重大疫情期間便是緊急狀態期間。但如果該重大疫情的危害程度不足以讓有權機關宣布進入緊急狀態,則該重大疫情期間與緊急狀態是兩個完全不同的概念,並不能混為一談。此次新冠疫情期間,一些地方政府將啟動突發公共衛生事件一級響應機制理解為某一地區進入「緊急狀態」,顯然是錯誤的。但有人將緊急狀態理解為戰爭狀態,則是縮小了緊急狀態的外延。
綜上,重大疫情可能導致國家進入緊急狀態,成為構成緊急狀態的原因,但緊急狀態需根據法定程序宣布,該兩種狀態在適用法律、採取措施的緊急程度、導致的後果等方面也差別較大,「緊急狀態」一詞最早出現於2004年《憲法修正案》,由「戒嚴」一詞修改而來,其層級較高,採取的管控措施更嚴格,但現行法律關於緊急狀態的規定較少,且我國無專門的緊急狀態法。故從法律適用角度,未構成緊急狀態的重大疫情在法律定位上屬於突發公共事件範疇,是突發公共衛生事件的一種,現階段主要依據《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《突發事件應對法》、《國家突發公共衛生事件應急預案》等單行法律法規應對處置。
二、重大疫情期間期間容易被影響的主要權利
由於重大疫情一般具有突發性、複雜性、緊急性、高傳染性、高致死率、高破壞性等特點,所以在重大疫情期間政府需要採取一些緊急措施予以應對,這必然需要臨時對政府的權力進行擴張,而對公民的基本權利進行限制和克減。且政府採取緊急措施的目的也是為了儘快恢復正常生產生活秩序,從而從根本上保護公民的基本權利。這便使得重大疫情期間表現出一些與正常生產生活期間不同的特點,如重大疫情期間可能會要求企業停工停產、學校停課、禁止人員聚集、對疫區進行封鎖、對交通工具進行衛生檢疫等,這些措施都不程度地對公民的基本權利造成影響。
我國公民的基本權利可以分為五種:「(1)生存權和發展權,包括生命權、健康權、個人財產權、勞動權、受教育權、學術和創作自由、契約自由、獲得物質幫助權和婦女、老人、未成年人受國家特別保護權;(2)人身自由,包括人格尊嚴、身體自由、婚姻自由、住宅安全、通信自由、遷徙自由;(3)平等權,包括法律面前人人平等,人格平等、男女平等、民族平等;(4)表達自由,包括言論自由、著作自由、出版自由新聞自由、結社自由和集會、遊行和示威自由;(5)參政權,包括知情權、創製權、選舉權、監督權、請願權、自治權;(6)精神自由,包括良心自由和宗教信仰自由。」,重大疫情期間公民容易受影響的權利主要有:
(一)生命健康權
重大疫情的最大危害便是威脅人類健康和生命。生存是第一要義,生命和健康是生存的前提。《傳染病防治法》《突發事件應對法》等相關法律主要內容均圍繞保護人的生命健康而展開。重大疫情期間,人的生命健康權主要表現為患者的求醫問藥和在個人無力負擔醫藥費的情況下有從國家和社會獲得幫助的權利,以及一線醫護人員生命健康的保障。同時,政府還具有採取合理管控措施阻斷傳染源保護廣大人民生命健康的責任。
重大疫情期間,由於醫療衛生資源緊張,容易導致一些患病人員不能得到及時收治。再加上各地經濟發展不平衡和社會保障制度不健全等因素,部分經濟困難人員可能在發現自己患病後逃避治療。在2003年傳染性非典型肺炎暴發流行初期,大量民工因害怕感染生病,紛紛逃離廣東等疫情比較嚴重地區,許多感染了傳染性非典型肺炎的人因無法承受巨額醫療費用而逃避治療,有的甚至逃離治療醫院,給疫情擴散帶來很多隱患。
此次新冠肺炎大面積暴發初期,財政部、國家衛生健康委立即聯合發布《關於新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經費保障政策的通知》,規定對於確診患者發生的醫療費用,在基本醫保、大病保險、醫療救助等按規定支付後,個人負擔部分由財政給予補助。所需資金由地方財政先行支付,中央財政對地方財政按實際發生費用的60%予以補助。很好地解決了患病人員和其家屬的後顧之憂,對於疫情防控取到了巨大的積極作用。
除了患者,一線工作人員,尤其是醫護人員的生命健康也是需重點保障的權利。2月24日,據國家衛健委新冠肺炎疫情應對處置工作專家組組長梁萬年在中國--世界衛生組織新冠肺炎聯合專家考察組在北京舉行的新聞發布會上介紹,全國共有476家醫療機構3387例醫務人員感染新冠肺炎病例(2055例確診病例,1070例臨床診斷病例和157例疑似病例);90%以上的醫務人員(3062例)來自湖北。一線醫護人員是抗擊疫情的中堅力量,為抗擊疫情作出了重要貢獻。國家和地方在此次新冠肺炎疫情期間針對保障一線醫護人員權利均出臺了多項措施,如國家財政部、國家衛建委出臺政策對參加防治工作的醫務人員和防疫工作者給予臨時性工作補助;廣東省省總工會設立幫扶關愛疫情防控一線醫務人員專項資金等。這些舉措從側面體現了國家對一線醫護人員生命健康的重視。
(二)隱私權
我國對隱私權的保護一直比較薄弱,重大疫情期間更需強調隱私權的保護。重大疫情期間的大部分管控措施均涉及到患者的隱私,主要有以下幾個方面:1.由於疫情防控工作的需要,相關村居委或者物業在居民出行時需詳細了解居民的個人信息,尤其是出行目的。如現在各小區基本都要求出行登記,且從重點疫情返回人員還需主動報告每日身體健康情況、人員接觸情況等。2.為了更好地追蹤與病患密切接觸人員,一些地方還主動公布疫情小區、確診病例或者疑似病例活動範圍。3.在救治患者過程中需掌握患者個人基本信息、病例、身理等健康秘密,尤其是從流行病學角度還需調查患者與傳染源的接觸情況等。
疫情防控過程中如對個人隱私信息管理不當造成洩露,不僅會給當事人的生活帶來巨大困擾,還可能給犯罪分子以可乘之機。《傳染病防治法》第十二條規定了醫療機構不得洩露涉及個人隱私的有關信息、資料。因為隱私權具有民事權利和行政法權利的雙重屬性,完善隱私權的保護,除了完善隱私權被侵犯的民事救濟權利外,還需完善涉及個人隱私的行政管理領域相關法律制度,尤其是通過行政爭議解決途徑為隱私權提供法律保護的制度。
(三)人身自由權
人身自由權是國際上公認的人權基本類型之一,人身自由不受侵犯,是公民最起碼、最基本的權利,是公民參加各種社會活動和享受其他權利的先決條件。《憲法》第三十七條第一款:「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯」,《立法法》也將公民人身自由作了法律保留規定。重大疫情期間採取的很多管控措施,如封鎖小區、設置疫情管控卡點、限制或者停止集市、居家隔離或強制隔離、限制群體性活動或聚會等,均和公民的人身自由息息相關。
《傳染病防治法》第四章賦予了相關機關在疫情防控期間可以採取的涉及人身自由的控制措施,主要包括:醫療機構對病人的隔離治療和疑似病人的指定場所隔離 ,縣級以上地方人民政府向上一級人民政府報告經批准後可對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員實施隔離措施;縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定可以採取限制或停止集市等人群聚集活動,要求停工、停業、停課,封閉可能造成傳染病擴散的場所;縣級以上地方人民政府可以在疫區內對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫。省、自治區、直轄市人民政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖;但是,封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區,以及封鎖疫區導致中斷幹線交通或者封鎖國境的,由國務院決定。《突發公共衛生事件應急條例》也規定了大量限制人身自由的措施。這些動輒影響人身自由的措施,實施不當,很容易侵犯到公民的人生自由權。
(四)財產權
《憲法》第十三條明確規定:「公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。」重大疫情期間,國家為了疫情防控需要,可以根據憲法賦予的權利以及《傳染病防治法》等相關法律規定,對私人的財產進行徵收或者徵用。如此次疫情防控期間,徵用酒店作為隔離場所、徵用醫療物資送往前線等。我國現行法律關於私人財產徵收、徵用的規定較少,僅規定了給予適當補償,對徵用程序、補償標準、補償程序等均屬法律真空,容易導致徵收、徵用權利被濫用。
(五)知情權
知情權是指作為行政管理對象的個人或組織有獲知行政管理有關信息的權利,屬於行政法權利,主要包括兩個方面:一是有獲知行政主體擁有的公共信息的權利;二是參與行政管理過程並獲知有關程序信息的權利。
在重大疫情期間,主要表現為對重大疫情的暴發流行情況、治療情況、預防措施、衛生部門防治監督管理的事實依據和法律依據、行政機關進行行政管理的規範性文件依據等的知情權。同時,行政機關具有主動公開或根據個人、組織的請求提供有關疫情發展情況或者其他應由大眾獲知的公共信息的義務。
《傳染病防治法》第三十八條規定:「國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時,國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息,並可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應當及時、準確」。2003年非典防治初期,政府一度封閉疫情信息,造成疫情不斷升級、謠言四起。歷史已經證明,恐懼來源於未知,疫情信息的封鎖造成的恐慌要遠遠大於公開透明。2019-nCoV防控期間,隨著疫情信息的公開透明程度越來越高,公眾不僅恐慌少了,對行政機關管控措施的理解接收和配合程度也越來越高。
(六)平等權
平等權主要包括國家平等權和公民平等權,這裡主要討論公民平等權。大家耳熟能祥的法律面前一律平等便是憲法關於平等權的規定,平等權意指公民同等地依法享有權利和履行義務,屬於憲法基本權利和自由的範疇。
在重大疫情期間,平等權主要表現為治療機會平等、教育就業平等、行政協助和行政管控權利義務平等。治療機會平等包括在醫療救治過程中不因社會地位、病情輕重程度、家庭經濟狀況、關係輕疏遠近等受到區別對待,醫療機構不得拒絕收治貧困人群和某些特殊傳染病患者。教育就業平等主要是指學校、企業不得在教育和就業過程中歧視傳染病患者、疑似患者和傳染病病毒攜帶者,從而剝奪或者侵犯傳染病患者和傳染病病毒攜帶者受教育、就業權利。如一些企業在重大疫情期間解僱傳染病患者、在隔離期間拒接支付報酬均是侵犯平等權的表現。行政協助和行政管控權利義務平等包括有權機關在實施預防管控措施時平等對待公民、不因公民地域類型、民族、性別等實施區別對待;公民平等地享有參與行政機關管理活動的權利、平等地享有協助配合行政機關進行疫情管控的義務。此次新冠肺炎疫情防控期間,發生了一些不同程度侵犯公民平等權的行為,如部分地方政府機關存在地方保護主義,對重點疫情地域人員在疫情交通衛生檢疫方面實行區別化對待,部分物業小區不讓本小區租戶進入小區居住等。
三、重大疫情期間公民權利保障的法律缺陷
在此次新冠肺炎疫情期間,公民權利保障法律空白較多,行政機關權力擴張和公民權利克減在多方面「無法可依」。
(一)對「重大疫情期間」的定位含混模糊,導致行政機關和行政相對人之間權利義務不清晰
以此次新冠肺炎疫情為例,根據常識和經驗,大眾都能將此次疫情接受並理解為「重大疫情」,可「重大疫情期間」並非法定的能導致政府「名正言順」行使緊急權的非正常社會秩序狀態。根據我國現行法律體系,戰「疫」的主要法律法規有:1.兩部法律:《中華人民共和國傳染病防治法》(2013年修正)、《中華人民共和國突發事件應對法》(2007年11月施行);2.一個行政法規:《突發公共衛生事件應急條例》(2011年修訂);3.兩個規範性文件:《國家突發公共事件總體應急預案》(2006年1月施行)、《國家突發公共衛生事件應急預案》(2006年2月施行);4.各地地方性法規。這些法律依據中,《傳染病防治法》、《突發事件應對法》層級較高,為戰「疫」提供了法律上的依據。《突發事件應對法》是我國在戰勝「非典」疫情後制定的法律,充分吸收了「非典」疫情治理經驗,內容較全面,還包括了事後恢復重建等重要內容。
此次疫情發生後,各省紛紛啟動突發公共衛生事件一級響應,1月30日,世界衛生組織(WHO)總幹事譚德塞宣布,新型冠狀病毒疫情構成「國際關注的突發公共衛生事件(PHEIC)」,但我國還未從國家層面宣布或確認本次疫情構成「突發公共衛生事件」,這降低了戰「疫」過程中地方政府行使緊急權力的國家層面的法律依據,容易導致行政機關和行政相對人之間的權利義務不清。
《突發事件應對法》第三條規定,「本法所稱突發事件,是指突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要採取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響範圍等因素,自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的,從其規定。突發事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定。」,但該法並沒有授權由哪級政府或政府部門確認「突發公共衛生事件」的發生。但根據第六十九條,國務院可依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定,是否確認「特別重大突發事件」發生,則由國務院宣布為「重大突發公共衛生事件」符合立法精神。從國家層面確認此次「重大疫情」的法律定位,能為重大疫情期間明晰各方權利義務提供更多法律依據,同時,也能在一定程度上解決此次重大疫情在司法實踐中是否屬於「不可抗力」的爭論。
(二)限制健康公民「人身自由」疫情防控管控措施法律依據薄弱,容易受到「非法性」質疑
重大疫情期間採取的封鎖小區、要求未患病人員的居家隔離或指定場所隔離、對正常出行人員的交通管制等限制人身自由的疫情防控措施具有「超憲性」,對人身自由的限制屬於《立法法》規定的法律保留內容,根據《傳染病防治法》第四章規定,相關機關在疫情防控期間可以採取的涉及人身自由的控制措施主要是針對傳染病患者、疑似患者以及病原體攜帶者,對區域的封鎖主要限於可能造成傳染病擴散的場所或者經法定程序宣布為甲類傳染病的疫區。該法並未賦予相關機關對非疫區小區、以及身體健康人員採取限制措施的權利。《突發公共衛生事件應急條例》雖然也規定了部分限制人身自由措施,但該條例屬於行政法規,層級較低,且違背了《立法法》關於人身自由法律保留內容的規定。在2003年非典防禦期間,隔離等限制人身自由的管控措施便受到了學界對其合法性的質疑,但從政府為防控非典型肺炎而不得不採用隔離措施的客觀需要和社會公眾對實施隔離的必要性的共識以及自願接受來看,隔離措施的採用又有其正當性。到今天,這一問題仍然沒有得到有效解決。
(三)未從立法上區分重大疫情期間公民不得侵犯權利種類和可限制、克減權利種類,從根本上弱化了公民權利保護
國家對公民基本權利的限制不是無界限的,即使在緊急狀態下,公民仍享有最低限度的人權,這也就是人權的絕對性:某些人權是絕對的,即使在緊急狀態下也無法對其給予限制,故人權保障的核心應該放到那些即使在緊急狀態時期也不得予以克減的權利上」。國際上多個國家均已通過憲法或者緊急狀態法明確了最低人權保障標準。我國也應向國際社會看齊,儘快從立法層面明確非正常社會秩序(突發事件時期、緊急狀態)下公民需讓渡給有權機關或者需被限制的權利類型以及不得限制的權利類型,這樣公民能清楚地知道在重大疫情期間自己仍享有的權利以及對行政機關的配合協作義務需到何種程度,也能據此初步判斷行政行為是否正當。《公民權利和政治權利國際公約》第四條規定,下列權利,如生命權、免受酷刑權、人格尊嚴權和享受思想、良心和宗教自由權等,即使在緊急狀態下也不能加以限制。我們可以參照這些標準以及國際上的習慣做法,結合我國國情,來確定我國公民權利的最低保障標準。
(四)重大疫情期間公民權利救濟機制不健全,公民合法權利在受到侵害後不能及時獲得有效的補救
現行法律體系關於公民救濟途徑的規定較為籠統、含糊,且程序性規定缺乏。在重大疫情期間公民權利救濟的法律保障更顯單薄無力。如現行法律僅規定了被國家因公共利益需要被徵用、徵收財產的公民有獲得補償的權利,但對具體的補償標準、補償程序、補償時限、爭議解決途徑等均無具體規定。無救濟則無權利,救濟機制的不健全,會給緊急權利的濫用留下空間。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出:「一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止」。完善權利的救濟途徑不僅能有效保護公民的合法權利,還能對有權機關濫用緊急徵收、徵用權力的違法行為進行監督和限制。
四、完善重大疫情期間公民權利保障的立法建議
(一)明確「重大疫情期間」的法律定位
根據《突發事件應對法》第六十九條規定,重大疫情可能導致宣布進入緊急狀態,即重大疫情是宣布進入緊急狀態的或然條件,但並不是必然條件。筆者認為,應該制定統一的緊急狀態法,並將重大疫情修改成導致緊急狀態的必然條件之一。因為某種傳染病的發生、發展如果已構成「重大疫情」,說明該次疫情並不是普通的傳染病和一般的突發衛生事件,說明情況已經很嚴重,需要採取緊急措施才能使國家儘快恢復生產生活。而且在重大疫情期間,一般都需要採取隔離、禁止聚會等限制人身自由的措施,而限制人身自由的措施又屬於法律保留項目,需要的依據層次較高。這時,國家或者地區如果宣布進入緊急狀態,則為了疫情防控採取的「超憲性」緊急措施便具有正當性和合法性基礎。但鑑於緊急狀態屬於一種非正常社會形態,且社會公眾對緊急狀態理解接受程度較低,宣布進入緊急狀態可能會有較多的負面影響。建議對緊急狀態進行細化後分類分級,如可將緊急狀態根據嚴重程度分為一級、二級、三級,針對不同級別的緊急狀態規定相對應的緊急措施。這樣在疫情發生後有權機關便可根據重大疫情的發生發展情況、危害程度及可能需要採取的緊急措施宣布國家或局部地區進入何種級別的緊急狀態。這不僅能解決「重大疫情期間」定位模糊的問題,還能在很大程度上解決重大疫情期間地方政府因對中央政府太過依賴縮手縮腳而造成的「遺失戰機」問題。
(二)制定統一的緊急狀態法
分散的單行法律、法規僅僅是對某一方面或某一領域進行規範而缺乏協調與配合,不能應對綜合問題,而且很容易造成法律漏洞或真空,我國在出現緊急狀態需要動用國家緊急權力進行行政緊急處理時,經常遇到「無法可依」的情況。
就重大疫情防控來說,我國雖有《傳染病防治法》《突發事件應對法》等單行法律和《突發公共衛生事件應急條例》等法規,但根據我國多年來面對重大疫情的實踐情況,這些單行法律法規顯然無法規範緊急狀態下的大部分行為,當遇到緊急狀態時,適用法律往往顯得「捉襟見肘」,而法律「空白」和漏洞卻「頻頻顯現」。
2004年憲法修正案雖然將「緊急狀態」一詞寫入憲法,但僅僅規定了有權決定和宣布進入緊急狀態的機關,對於緊急狀態的構成事由、緊急狀態下緊急權的行使、緊急權的行使機關、緊急權的行使範圍、緊急狀態下公民權利的縮減、緊急狀態的結束程序、緊急狀態下公民權利的救濟等均無規定。制定統一的緊急狀態法顯得現實而迫切,也是現代憲政理念的需要。
目前世界絕大數國家都制定了自己的《緊急狀態法》,也都相應地使用過。如美國國會1976年便通過了《全國緊急狀態法》,是美國影響最大的應對突發公共事件的法律,它對緊急狀態的宣布程序、實施過程、終止方式、緊急權力行使等各方面都作出了詳細規定,至今已實施50多次。同時,制定統一的緊急狀態法也是保護公民基本權利的需要,現有的限制公民基本權利的法規、規章規範性不強、效力不高,制定緊急狀態法,把緊急狀態下政府機關緊急權的擴張和公民基本權利的緊縮納入法治軌道,杜絕特殊時期「人治」現象出現,對於我國貫徹依法治國理念、建設法治國家具有重要意義。
(三)設立緊急權行使應遵循的原則
緊急權也稱國家緊急權,字面含義為「應對緊急情況的權力」。有學者將緊急權定義為:所謂緊急權就是為一國憲法、法律和法規所規定的,當出現了緊急危險局勢時,由有關國家機關和個人依照憲法、法律和法規規定的範圍、程度採取緊急對抗措施,以迅速恢復正常的憲法和法律秩序,最大限度地減少人民生命財產損失的特別權力。主要是通過必要的權力集中與公民基本權利克減來達到消滅危機、恢復國家正常秩序的目的,其緊急特性決定了其不受民主憲政的分權原則和人權保障原則的一般限制的特殊性。緊急權的形式有其正當性和合法性,但因其不受「一般限制」的特殊性,如果使用不當,極易侵犯公民的基本權利。為了防止有權機關因其權力的強化而濫用權力,緊急權的行使至少應遵循以下三個原則:
1.最低權利保障原則
最低權利保障原則即底限人權原則,要求以立法形式明確哪些在任何狀態都不得被限制、侵犯的權利。相對於行政機關,即使在正常社會秩序下,公民也處於較弱勢地位,在重大疫情或者緊急狀態期間,公民的基本權利保障顯得更加脆弱,財產、自由均處於某種威脅之下。由於為了國家和社會公共利益,政府不得不行使緊急權,而這種特殊時期公民往往需要讓渡部分基本權利,讓渡的基本權利可以包括個人財產權、勞動權、受教育權、身體自由權、選舉權和被選舉權等,這時公民基本權利保障的核心應重點集中在哪些任何時候任何狀態下都不得被侵犯的權利上,應把普遍人權的權利根據它們自身的重要性分為不同的層次,在緊急狀態時期不得予以限制的權利應當居於普遍人權的核心,如生命健康權、人格尊嚴不受侮辱、宗教信仰自由等權利應被當做底限人權予以保障。建議在緊急狀態制度的建立或立法過程中對公民的基本權利進行分類,明確在緊急狀態下需要縮減的權利範圍和不得侵犯的人權範圍。
2.法治原則
法治原則要求行政機關必須根據法律法規的規定設立、並依法取得和行使其行政權力,並對其行政行為的後果承擔相應的責任。2018年8月24日,習近平在中央全面依法治國委員會第一次會議上強調:依法治國、依法執政、依法行政是一個有機整體,關鍵在於黨要堅持依法執政、各級政府要堅持依法行政……要善於運用制度和法律治理國家,提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。緊急權的行使在一定程度上會突破法律的框架,這並不意味著緊急權就可以背叛法治。相反,緊急權的行使更應該遵循法治原則。與緊急狀態相關的法律應當明確規定政府緊急權力行使的條件、程序、時間範圍和邊界,防止其無限擴張和濫用,同時還應當明確規定緊急狀態下政府的職責範圍,防止其在緊急狀態下的失職和不作為。法治原則包含兩個方面:一是對實體權力的應用不能超出法定的範圍和界限;二是行使緊急權必須按照法定的程序。絕不能重實體輕程序,我們國家在法治國家的進程中,或多或少都存在重實體輕程序的傳統觀念,西方有句法律格言:「正義不僅應得到實現,而且要以人們看得見的方式加以實現」,程序作為「看得見的正義」,是權力臨危不亂、有序運行的重要保障。
3.比例原則
比例原則是公法上的帝王條款,又稱為「最小侵害原則」、「禁止過度原則」、「平衡原則」,它在行政法上的含義是指行政機關在行使自由裁量權時,應在全面衡量公益與私益的基礎上選擇對相對人侵害最小的適當方式進行,不能超過必要限度。比例原則要求先考慮手段的有效性,再選擇對公民權益侵害最小的手段來實現同樣可以達到目的的目標。最後還必須進行利益上的總體斟酌。考察此手段實現的目標價值是否過分高於因實現此目標所適用的手段對公民的人身財產等基本權利的損害價值。它還包含了必要性、適當性、相稱性三個子原則。筆者認為,緊急權的行使也必須要遵循比例原則,尤其是在為了公共利益的需要犧牲個人利益的情況下,比如對個人的私有財產進行徵用、或者徵收,必須運用比例原則在公益與公益之間、公益與私益之間、多個私益之間進行利益衡量,不能為了較小的公益犧牲較大的私益,也不能在可以侵害較小私益滿足公益需要的情況下去侵害較大的私益。前不久發生的「大理徵用重慶口罩」、「瀋陽海關和青島海關相互扣留口罩」事件正是沒有考慮比例原則造成的後果。
(四)完善公民權利救濟機制
無救濟則無權利。救濟作為公民基本權利的事後保障制度,不僅能彌補事前保障的漏洞,也能在公民的基本權利被犧牲或者被侵害後提供最後的補償。我國現有重大疫情期間法律制度較多地強調了公民的協助配合義務,對公民權利的保障途徑較少提及,尤其是有關公民權利救濟的相關規定較少。
公民權利救濟主要包括憲法救濟、司法救濟、行政救濟、國家補償和國家賠償四個方面。由於我國沒有違憲審查制度,憲法救濟並無實踐操作性。較為可行的是後三個方面。完善司法救濟途徑最主要的是需明確重大疫情期間乃至緊急狀態下行政行為是否具有可訴性。一般來說,重大疫情期間宣布進入緊急狀態的行為屬於國家行為,且因其具有高度的政治性,不具有可訴性。但宣布進入緊急狀態後採取的緊急措施屬於具體行為,均具有可訴性,因此被國家或政府採取緊急措施權利受到侵害的公民可以通過提起行政訴訟保障自己的權利。這裡的行政救濟主要指狹義上的行政救濟,即行政相對人向行政機關尋求救濟的權利,主要包括行政請求權和行政複議。國家補償和國家賠償是救濟途徑中權利得予保障的關鍵環節,但現有法律關於賠償或補償的規定空白較多,且大多強調補償、鮮少提及賠償,《憲法》和《傳染病防治法》等都僅籠統地規定公民有獲得補償的權利,但對補償的具體標準、補償的程序、補償的期限等均無規定。導致實踐操作中出現徵收、徵用頻頻,補償不足、不公的現象。應從立法上對公民權利救濟條件、程序、期限、監督等作出具體詳細規定,建議取消立法上「含混不清」的「適當」補償標準,採用相對合理的「公平」補償標準,並增加賠償適用的範圍(不僅僅以違法行政行為為適用前提)。在緊急狀態下,必須強化政府的服務意識和政府的權利保護功能,以充分協調公共利益與公民利益之間的平衡。
(作者單位:貴州省盤州市人民檢察院)