建設中的復興大壩 資料圖片
□張瑾 上海師範大學非洲研究中心副教授
尼羅河流經非洲11個國家，流域內有3億多人以此為生。自沿河上遊國家獨立以來，他們不滿殖民時期的水資源分配規定，在如何合理分配和利用尼羅河水資源的問題上爭論不休，力圖改變埃及獨霸尼羅河水資源的現狀。尼羅河水量主要來源於埃塞高原的青尼羅河，青尼羅河上復興大壩的動工興建，使埃及與衣索比亞的水權之爭趨於白熱化。
流域國家的水權之爭
1882年至1898年間，英國不僅佔領了埃及，並溯尼羅河而上佔領了蘇丹，進而對兩地推行單一經濟，推廣棉花種植以供英國紡織業發展。由於當時棉花種植採用漫灌，加上蒸發量大，因此耗水量很大。為保證用水，劃分尼羅河水資源利用權益成為歐洲殖民者瓜分非洲時確定邊界和勢力範圍的重要內容之一。
20世紀上半葉，同處尼羅河下遊的蘇丹和埃及也存在水資源分配問題，經過長時間的協商與談判，雙方最終於1959年籤署《全面利用尼羅河水協議》。蘇丹與埃及擁有尼羅河90%的水資源，但此協議並沒有改變埃及獨享大頭的局面，同時，協議將流域內其他國家排除在外，引起上遊國家尤其是衣索比亞的強烈不滿。
20世紀下半葉，埃及利用與美國的良好關係，對尼羅河上遊國家開發尼羅河的水利項目進行打壓。當時上遊各國獨立不久，國力不強，埃及的阻擾政策成效明顯。但隨著近年來上遊各國的發展，尤其是進入21世紀以後，埃及越來越難以把控局面。
近年來，尼羅河上遊國家人口不斷增加，經濟建設規模不斷擴大，對水的需求日益增長，因而，他們迫切需要改變現狀，對水資源份額重新進行分配，享受平等權利。在這樣的背景下，流域各國都在努力為爭取和利用水權開展多邊協商，謀求建立穩定的對話機制和監管平臺，從而加強對尼羅河的水治理。從1990年開始，流域各國經過二十年的溝通與協商，終於在2010年5月14日，在1999年《尼羅河盆地倡議》基礎上簽署了旨在公平合理使用水資源的《尼羅河合作框架協議》，協議提出了開發和保護尼羅河流域水資源應遵循的15條原則，但在水安全問題上沒有達成一致意見。
「壩權」之下的口水之戰
衣索比亞雖然雨量豐沛，號稱「非洲水塔」，但水利開發利用率極低。十幾年前，衣索比亞全國發電裝機容量僅為200兆瓦，能用上電的人口不到20%。衣索比亞決定充分利用高原勢力資源大力開發水電，讓電力出口超過咖啡成為最大創匯產業，於是吉巴Ⅲ（187兆瓦）、特克澤（30兆瓦）、戈巴（37.1兆瓦）等一批水電站紛紛湧現。
復興大壩是衣索比亞實現第二個「增長與轉型計劃」的重要一環。衣索比亞在1950年代就有建壩想法，但囿於當時國內條件和國際形勢一直無法動工。2008年，衣索比亞提出在青尼羅河上遊共建大壩的計劃，被埃及回絕，於是衣索比亞決定自行建造，開始做籌建準備。一直以來沒有大家一致認可的水資源管理和使用協議。經過多年協商，流域內國家於2010年5月在烏幹達擬定了重新分配尼羅河水資源的協議，但埃及和蘇丹以危及水安全為由拒絕籤署此協議。
2011年1月，「阿拉伯之春」波及埃及，2月，埃及強權領袖穆巴拉克下臺。衣索比亞趁埃及國內政局動蕩之際，於4月舉行了大壩的奠基儀式，並將計劃中的「千年大壩」更名為「復興大壩」。蘇丹可從復興大壩獲益頗多，並不反對建壩；埃及起初反對，後來改變立場。尤其是2014年塞西新任埃及總統後，為了改善埃及國內外環境，開始試圖打破與衣索比亞的外交僵局，恢復談判。
2015年3月，三國代表在喀土穆發表《原則宣言》，三方同意在不損害各方利益的前提下，展開合作。衣索比亞表示大壩竣工後將採取相關措施保證流入下遊的水量不會減少，並表示枯水期不進行蓄水。此後，專家委員會就大壩的安全、蓄水和運營等問題進行技術層面上的談判。但由於2018年衣索比亞、埃及和蘇丹因為選舉、政權更迭和國內局勢動蕩，談判進程被延誤，拖延導致對地區不穩定的擔憂再度升溫。
2019年9月，埃及總統塞西在聯合國大會上發言時提出大壩問題，呼籲國際社會對衣索比亞施加壓力，將問題國際化。10月，在索契舉行的俄羅斯-非洲峰會期間，俄羅斯促成了埃及和衣索比亞領導人同意恢復談判。隨後，兩國接受了美國和世界銀行的調解。今年2月，衣索比亞認為美國起草的草案對復興大壩蓄水設置嚴格條件，本質上還是在維護1959年的協議，拒絕籤字。6月起，非盟介入。雖然非盟認為90%的問題已經解決，呼籲儘快就蓄水和大壩運營籤署協議，但衣索比亞認為鑑於目前形勢，不能籤署約束性的協議，只接受指導性的協議。
有學者認為「非盟沒有在敏感問題上發聲的先例」，最大的作用可能就是把大家拉在一起「談」，而不可能「判」。
馬拉松式談判的爭議焦點
首先，首次蓄水是否需要埃及和蘇丹同意。第一，埃及和蘇丹一致認為衣索比亞不能單方面蓄水，但衣索比亞利用雨季在7月已完成第一階段49億立方米的蓄水，且「沒有給下遊國家帶來危害」。這一問題在後續談判中已沒有意義。第二，復興大壩設計蓄水量為740億立方米，衣索比亞計劃分階段在3年內蓄滿（2021年3月前的第一階段49億立方米，之後的第二階段184億立方米，第三階段約500億立方米），力求儘快投產收益，而埃及和蘇丹則擔心蓄水影響下遊河水流量。埃及要求每年只能按第一階段49億立方米的量蓄水，這樣算下來，水庫蓄滿需要15年。衣索比亞前期近50億美元的投入，要想靠發電輸出換匯償還遙遙無期。這也將是後續談判的重點和難點。
其次，減緩乾旱。美國主導的談判提出要緩解下遊國家的乾旱，甚至設計出三種解決方案。衣索比亞則認為「緩解乾旱」一詞別有用心。埃及大部分地處乾旱沙漠，如接受美國方案，則讓人認為埃及的乾旱是衣索比亞建壩人為造成的。據埃及測算，大壩蓄水後納賽爾水庫將減少5%的庫容。衣索比亞認為，如果埃及擔心上遊來水減少，那麼這個責任要上遊所有國家來承擔，包括白尼羅河沿岸的國家。
有學者指出，埃及真正擔心的其實不是水量減少，而是對「歷史水權」背後的區域大國地位的撼動，是尼羅河流域地緣政治格局的改變。就目前形勢看，即便各種國際勢力都參與談判，也恐難在近期達成各方接受的協議。即便埃及考慮用空軍先進的陣風、F16等戰機轟炸、發射遠程飛彈或動用特種部隊等手段炸毀大壩，衣索比亞也做好了部署從俄羅斯購得S-300防空飛彈護衛大壩的準備。
目前，大壩已開始蓄水，工程接近竣工，談判的主動權已經轉移到衣索比亞手裡。如協議籤不下來，大壩項目會繼續推進。如一定要籤署協議，各方尤其是下遊國家，必須要以更包容的心態，權衡「面子」與「裡子」，做出實質性的讓步。
來源：中國水利報 2020年9月10日