縣城是我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶。習近平總書記高度重視新型城鎮化建設特別是縣城建設工作，黨中央、國務院多次作出重要部署。今年的政府工作報告明確提出政府投資重點支持「兩新一重」建設（新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、重大工程建設），並提出要大力提升縣城公共設施和服務能力。加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，特別是補齊新冠肺炎疫情暴露出的短板弱項，既利當前、又利長遠。從短期看，有利於拉動投資、促進消費、推進實施擴大內需戰略；從中長期看，有利於優化城鎮化空間格局、推進城鄉融合發展、提升人民幸福感。
一是有利於優化城鎮化空間格局促進大中小城市和小城鎮協調發展，是我國新型城鎮化建設一以貫之的方向。從當前情況看，超大特大城市和一些大城市中心城區人口過密、功能過載，產生了交通擁堵、環境汙染等「大城市病」，亟需「瘦身健體」。而小城市（約90%是縣級市）和縣城發展總體滯後，綜合承載能力和治理能力較弱，不能充分滿足人民群眾的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。加快推進縣城尤其是城市群地區縣城城鎮化補短板強弱項，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化發展的都市圈；也能強化與鄰近地級市城區的銜接配套，帶動小城鎮發展，正是優化城鎮化空間格局的突破口。
二是有利於實施擴大內需戰略堅定不移實施擴大內需戰略，著力促進形成強大國內市場，對統籌推進疫情防控和經濟社會發展具有重要意義。縣城在公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面存在不少短板弱項，但也蘊藏著巨大的內需潛力。加強縣城建設，一方面可以形成當期投資，另一方面改善的公共設施又可吸引產業投資、促進居民消費，形成乘數效應。當前縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當於地級及以上城市城區的1/2左右，縣城居民人均消費支出僅相當於地級及以上城市城區居民的2/3左右，若能縮小二者差距，新增投資消費的空間巨大。
三是有利於推動城鄉融合發展未來較長時期內，農民進城仍是大趨勢，城鄉之間的土地、資金、技術、人才等要素流動也會越來越頻繁。縣城處於城市與鄉村之間，正是農民進城就業安家、城鄉要素跨界配置和產業協同發展的天然載體。但當前縣城的短板弱項及產業狀況，難以支撐農民就近城鎮化，也難以對城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費提供服務保障。加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，既能適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，又能為鄉村振興和農業農村現代化提供不可或缺的支撐。
四是有利於提升人民群眾幸福感縣城公共設施水平和服務能力，關係著縣城乃至全縣域居民的民生質量。若公共服務設施不健全，居民上學、就醫、養老、育幼等難以得到良好保障；若環境衛生設施不完善，縣城生態環境、居民身體健康都會受到影響；若市政公用設施不健全，居民出行、居家等生活需求無法得到便利滿足；若產業配套設施不足，縣域經濟難以做精做強，產業集群難以形成，吸納就業能力難以提升，居民收入難以提高。加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，既有利於保障基本民生需求，也能有效增加城鄉居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。
縣城的基本發展情況如何？縣城及縣級市城區在我國經濟社會發展中的地位十分重要。按照《國務院關於調整城市規模劃分標準的通知》以及《中國縣城建設統計年鑑》，縣城指縣政府駐地鎮或街道及其實際建設連接到的居委會所轄區域，縣級市城區指市政府駐地實際建設連接到的居委會所轄區域及其他區域。其中，實際建設指建成或在建的公共設施、居住設施和其他設施。
從數量看，縣及縣級市數量佔全國縣級行政區劃數量的2/3。2019年底，縣和縣級市數量分別為1494、387個，二者共計1881個，約為地級及以上城市市轄區數量（967個）的2倍。從經濟看，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，佔全國GDP的近2/5。其中，作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP佔全國GDP的近1/4。從人口看，縣城和縣級市城區常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，共計2.4億人左右，佔全國城鎮常住人口的近30%。
此外，考慮到鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮（數量約為158個、鎮區常住人口約為0.3億人），已具備小城市甚至中等城市城區的人口規模，但公共資源特別是公共服務設施、市政公用設施仍按照鎮級來配置，與實際民生需求相比存在很大缺口，「小馬拉大車」的現象日益凸顯，因此將特大鎮一併納入此次的縣城城鎮化補短板強弱項工作。
縣城城鎮化補短板強弱項的重點任務有哪些？《通知》瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，明確提出了4大領域17項建設任務，並在《附件1 縣城城鎮化補短板強弱項項目範疇》中，分別詳細闡釋了17項建設任務的具體建設內容。
當前最為緊迫的是適應常態化疫情防控需求，優先支持公共衛生防控救治設施、醫療廢物集中處置設施建設。抓緊落實《公共衛生防控救治能力建設方案》，加強公立醫療衛生機構建設，提高平戰結合能力；抓緊落實《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》，健全醫療廢物收集轉運處置體系，防止疾病傳播。同時，要有序推進以下重點任務：
一是推進公共服務設施提標擴面，含6項建設任務在健全醫療衛生設施方面，主要是縣級綜合醫院（含中醫院）提標改造、縣級疾控中心標準化建設、完善縣級婦幼衛生健康服務機構等。在完善教育設施方面，主要是建設公辦幼兒園、改善義務教育學校設施、建設普通高中校園校舍設施等。在改善養老託育設施方面，主要是擴充護理型床位、建設縣級特困人員供養服務設施（敬老院）、建設綜合性託育服務機構和社區託育服務設施等。在發展文旅體育設施方面，主要是打造新型文旅商業消費聚集區、完善縣級公共圖書館文化館博物館、改善遊客服務中心等旅遊配套設施、建設體育公園和城市公園等。在完善社會福利設施方面，主要是建設兒童福利設施和未成年人救助保護設施、殘疾人康復和託養設施、公共殯儀館和公益性骨灰安放設施等。在建設社區綜合服務設施方面，主要是建設集基本和非基本公共服務等功能於一體的美好生活服務站。
二是推進環境衛生設施提級擴能，含3項建設任務在完善垃圾無害化資源化處理設施方面，主要是建設生活垃圾焚燒終端處理設施、危險廢物處理設施等。在健全汙水集中處理設施方面，主要是提高管網收集能力、提標改造汙水處理廠、建設汙泥無害化資源化處理設施等。在改善縣城公共廁所方面，主要是配建補建固定公共廁所或移動式公共廁所、改造老舊公共廁所、增加無障礙廁位和第三衛生間等。
三是推進市政公用設施提擋升級，含5項建設任務在優化市政交通設施方面，主要是建設公共停車場、改造客運站、完善市政道路「三行系統」等。在完善市政管網設施方面，主要是更新改造水廠和老舊破損供水管網、完善燃氣儲氣設施和燃氣管網、集中改造燃煤鍋爐、推進路面電網和通信網架空線入地等。在發展配送投遞設施方面，主要是建設公共配送中心、布設智能快件箱等。在推進縣城智慧化改造方面，主要是建設新型基礎設施、搭建縣城智慧化管理平臺等。在更新改造老舊小區方面，主要是完善水電氣路信等配套基礎設施和養老託育、停車、便民市場等公共服務設施。
四是推進產業培育設施提質增效，含3項建設任務在完善產業平臺配套設施方面，主要是在產業園區和特色小鎮等縣城產業集聚區內，健全檢驗檢測認證中心、技術研發轉化中心、智能標準廠房、便企政務服務中心、農村產權交易中心等。在健全冷鏈物流設施方面，主要是建設冷庫、生鮮食品低溫加工處理中心、冷鏈物流前置倉等。在提升農貿市場水平方面，主要是改善交易棚廳、在批髮型農貿市場配置檢測檢疫設備、在零售型農貿市場和社區菜市場完善環保設施、改造畜禽定點屠宰加工廠等。
縣城城鎮化補短板強弱項項目的資金來源有哪些？統籌發揮政府和市場「兩隻手」的作用，區分公益性、準公益性和經營性項目，合理設計資金保障方式，既拓寬財政資金投入渠道，又調動金融資本和工商資本投入的積極性。
一是加大財政資金支持堅持「資金跟著項目走」，落實政府投資重點支持「兩新一重」建設的要求，針對縣城公益性固定資產投資項目，設計多元化的財政性資金投入保障機制。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。對其中有一定收益但難以商業化合規融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。
二是吸引社會資本投入針對縣城準公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制。對符合條件的大中型準公益性及經營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發性政策性商業性金融、國家城鄉融合發展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造、產業平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮化建設專項企業債券予以融資支持。規範有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。
縣城城鎮化補短板強弱項的工作時序是如何安排的？依據全國主體功能區規劃及各省級主體功能區規劃，立足各地區發展基礎和要素條件，建立分區分類推進建設的支持引導機制。優先支持東部地區基礎較好縣城建設，率先實現城鎮化高質量發展。有序支持中西部和東北城鎮化地區縣城（含邊境地區重點縣城）建設，加快增強人口經濟承載能力。合理引導中西部和東北農產品主產區、重點生態功能區縣城建設，提高對農業農村發展和生態環境保護的保障能力。
在此基礎上，為加快形成投資效益、儘快形成實物工作量，並強化典型引路、發揮頭雁效應，我們會同各地區以發展基礎紮實、財政實力較強、政府債務率較低為基本要求，在120個縣及縣級市開展示範工作。對這些示範縣及縣級市，將加大中央財政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮化補短板強弱項項目範疇，建設示範性項目，創新資金投入方式與運營模式，並以現場會、典型案例推介等方式推廣好的經驗做法。
縣城新型城鎮化建設示範名單的基本情況如下。一是從數量看，示範縣及縣級市數量為120個，佔全國縣及縣級市（1881個）的6%。二是從結構看，在示範名單中，縣的數量佔2/3、縣級市數量佔1/3。三是從分布看，長江三角洲區域、粵港澳大灣區等東部地區縣城58個，中部地區縣城31個，佔示範數量的74%，其中湖北、浙江、江蘇、廣東、福建、山東各10個；西部和東北地區有條件縣城31個，其中邊境城市5個。四是從區位看，中心城市周邊和有關省份初步編制完成的9個都市圈規劃內的縣城為81個，佔示範數量的68%。此外，縣級政府綜合債務率預警縣及縣級市一概不納入。
市縣政府應如何謀劃縣城城鎮化補短板強弱項項目？各地區要綜合考慮發展需求、資金保障、財務平衡及收益狀況，本著「缺什麼補什麼」的原則，堅持靶向發力、精準施策，分階段、有步驟地滾動謀劃設計不同性質的固定資產投資項目，成熟一批、實施一批。
一是著眼保障縣城經濟社會正常運行加快謀劃一批完善縣城基本功能、無償滿足公共需要的公益性項目，以及有一定收益但難以商業化合規融資的公益性項目。
二是著眼釋放政府投資乘數效應科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目；探索通過盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準公益性與其他有經濟效益的建設內容合理搭配，謀劃一批現金流健康的經營性項目。
縣城城鎮化補短板強弱項工作要注意哪些問題？市縣級人民政府在項目謀劃、儲備、實施的過程中，需要注意避免5類問題。一是嚴防地方政府債務風險，堅持盡力而為、量力而行，審慎論證項目可行性，優選項目、精準補短板、不留後遺症。二是嚴防「大水漫灌」，確保精準投資、提高投資效益。三是嚴防「半拉子工程」，確保項目資金來源可靠、規模充足。四是嚴防「大拆大建」，鼓勵優先採取改擴建方式，必要時採取新建遷建方式。五是嚴防「貪大求洋」，落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建築方針，優化建築設計和風貌管理。
國家發展改革委關於加快開展發改規劃〔2020〕831號
各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：
縣城是我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶。改革開放特別是黨的十八大以來，縣城建設日新月異，但新冠肺炎疫情暴露出縣城公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面仍存在不少短板弱項，綜合承載能力和治理能力仍然較弱，對經濟發展和農業轉移人口就近城鎮化的支撐作用不足，與滿足人民美好生活需要還有較大差距。為加快推進縣城城鎮化補短板強弱項工作，現通知如下：
一以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹黨中央、國務院關於統籌推進疫情防控和經濟社會發展的重大決策部署，落實政府工作報告要求，抓緊補上疫情暴露出的縣城城鎮化短板弱項，大力提升縣城公共設施和服務能力，促進公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提擋升級、產業培育設施提質增效，適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深，為堅定實施擴大內需戰略和新型城鎮化戰略提供重要支撐。
二（一）明確目標區域。各地區要統籌配置城鎮化補短板強弱項工作的公共資源，重點投向縣城（縣政府駐地鎮或街道及其實際建設連接到的居委會所轄區域）新型城鎮化建設，並在布局建設各類公共設施時，注重做好與鄰近地級市城區同類設施的銜接配套。兼顧縣級市城區（市政府駐地實際建設連接到的居委會所轄區域及其他區域），以及鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮，將其一併納入目標區域。
（二）明晰建設領域。各地區要瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，聚力推進17項建設任務。圍繞公共服務設施提標擴面，優化醫療衛生設施、教育設施、養老託育設施、文旅體育設施、社會福利設施和社區綜合服務設施。圍繞環境衛生設施提級擴能，完善垃圾無害化資源化處理設施、汙水集中處理設施和縣城公共廁所。圍繞市政公用設施提擋升級，推進市政交通設施、市政管網設施、配送投遞設施、老舊小區更新改造和縣城智慧化改造。圍繞產業培育設施提質增效，完善產業平臺配套設施、冷鏈物流設施和農貿市場。
實施上述建設任務要區分輕重緩急，要響應疫情防控需求，優先支持公共衛生防控救治設施、醫療廢物集中處置設施建設。抓緊落實《公共衛生防控救治能力建設方案》，加強公立醫療衛生機構建設，提高平戰結合能力。抓緊落實《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》，健全醫療廢物收集轉運處置體系，推動現有處置能力提質擴容，防止疾病傳播。
（三）界定項目範疇。各地區要堅持「缺什麼補什麼」，立足本地實際和發展急需，參照縣城城鎮化補短板強弱項項目範疇（附件1），因地制宜研究確定本地項目範疇。加快確定一批彌補本地突出短板、契合群眾迫切需要的項目，以及一批公共性平臺性程度較高、惠及較多群眾及市場主體的項目，特別是能夠儘快見效並形成實物工作量的項目。
（四）加強項目謀劃。各地區要綜合考慮資金保障情況、財務平衡及收益狀況，分階段、有步驟地滾動謀劃設計不同性質的固定資產投資項目，成熟一批、實施一批。著眼保障縣城經濟社會正常運行，加快謀劃一批完善縣城基本功能、無償滿足公共需要的公益性項目，以及有一定收益但難以商業化合規融資的公益性項目。著眼釋放政府投資乘數效應，科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目；探索通過盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準公益性與其他有經濟效益的建設內容合理搭配，謀劃一批現金流健康的經營性項目。
（五）嚴把項目標準。各地區要堅持「項目跟著規划走」，綜合考慮縣城地域特徵、人口規模和發展潛力等因素，依據經濟社會發展規劃及國土空間規劃，合理確定項目區位布局和規模體量。堅持合規開展項目建設，嚴格執行有關國家標準和行業標準，以及有關部門印發的規範性文件。
三（六）加大財政資金支持。各地區要堅持「資金跟著項目走」，落實政府投資重點支持「兩新一重」建設的要求，針對縣城公益性固定資產投資項目，設計多元化的財政性資金投入保障機制。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。對其中有一定收益但難以商業化合規融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。
（七）吸引社會資本投入。各地區要針對縣城準公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制。對符合條件的大中型準公益性及經營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發性政策性商業性金融或國家城鄉融合發展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造、產業平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮化建設專項企業債券予以融資支持。規範有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。
（八）加強建設用地支撐。各地區要堅持「要素跟著項目走」，優化新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鈎指標分配，保障縣城城鎮化補短板強弱項項目的合理用地需求。注重盤活存量建設用地和低效土地，優先用於縣城城鎮化補短板強弱項項目。積極組織農村集體經營性建設用地直接入市，分類推進就地入市或異地調整入市。
四（九）分區分類推進。依據《全國主體功能區規劃》及各省級主體功能區規劃，立足各地區發展基礎和要素條件，建立分區分類的支持引導機制。優先支持東部地區基礎較好縣城建設，率先實現城鎮化高質量發展。有序支持中西部和東北城鎮化地區縣城（含邊境地區重點縣城）建設，加快增強人口經濟承載能力。合理引導中西部和東北農產品主產區、重點生態功能區縣城建設，提高對農業農村發展和生態環境保護的保障能力。
（十）強化示範帶動。以發展基礎紮實、財政實力較強、政府債務率較低為基本要求，在湖北、長江三角洲區域、粵港澳大灣區和其他東中部都市圈地區，兼顧西部和東北地區，選擇120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮化建設示範工作（附件2）。切實加大中央財政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮化補短板強弱項項目範疇，啟動建設示範性項目，創新資金投入方式與運營模式。總結提煉典型經驗，以現場會、典型案例推介等方式加以推廣。
（十一）壓實地方責任。省級發展改革委要周密組織、加強指導，科學制定本省份落實方案，指導縣城新型城鎮化建設示範地區制定示範方案，明確建設任務、要素保障和組織實施等事項，並加強項目檢查督導。各市縣要加快開展項目謀劃與儲備，注重加強關聯項目之間的協同配套，做好項目審批核准備案和規劃、用地、環評等前期工作，並將符合條件項目動態錄入國家重大建設項目庫，紮實推進項目建設實施，確保項目合規落地見效。
（十二）嚴格防範風險。各市縣要盡力而為、量力而行，嚴防地方政府債務風險，審慎論證項目可行性，優選項目、精準補短板、不留後遺症。嚴防「大水漫灌」，確保精準投資、提高投資效益。嚴防「半拉子工程」，確保項目資金來源可靠、規模充足。嚴防「大拆大建」，優先採取改擴建方式，必要時採取新建遷建方式。嚴防「貪大求洋」，落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建築方針。
附件：1.縣城城鎮化補短板強弱項項目範疇
2.縣城新型城鎮化建設示範名單
國家發展改革委
2020年5月29日
附件
內容來源：國家發展改革委
編輯/排版｜餘婷婷
原標題《4大領域17項建設任務：縣城的機會來了》