在我的印象中，有兩個經濟學家對憲政感興趣。一個是哈耶克，再有一個就是布坎南。哈耶克著有《自由憲章》，懷著對「人的統治」的深深疑慮，希望有一種「一般原則」制約立法機構。布坎南乾脆就稱自己的理論為「憲政經濟學」。《憲政經濟學》一書是這一理論的綜合性著述。憲政經濟學的基礎是制度經濟學，它認為「制度是重要的」，即制度不同則效率不同。從立法角度看，不同的立法程序就會產生不同的法，它們各有不同的效率。因此制度經濟學關於程序的觀念與法學中的程序主義非常相似。後者強調，只要符合正當程序，結果就是合法的。法學從公正出發，經濟學從效率出發，它們殊途同歸。
與一般制度經濟學不同的地方是，憲政經濟學並不把制度看成是簡單的制度安排，也不僅是這些制度安排之間形成的互補關係，它認為制度是一個立體結構，在這個結構的上端，就是憲法。一句話，憲政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是規則的規則，是元制度、元規則。所以，對憲政的經濟學研究則比對一般制度的研究「更有效率」，因而布坎南說憲政經濟學是經濟學研究的「更高層次」。不同於哈耶克———他心目中的憲法原則是知識精英從傳統中提煉出來的，布坎南則致力於給出形成或改進憲法的程序性標準：一致同意原則。
儘管基於個人主義，經濟學的「效率」是指社會和諧的最佳境界。任何一個人以損害別人為代價的財富增進都不符合帕累託最優定義。所謂個人主義，在經濟學中的含義是「只能以個人為單位感受成本和收益」，這意味著每個人要為自己而不是別人的利益而奮鬥。因此，經濟學在判斷有否效率時別無他途，只有看當事人自己是否「同意」。在多人社會中，人們不僅從自然界獲取資源，還通過他們之間的合作或交易獲利。在與別人的交往中，一個人的「同意」意味著他認為這一交往行為給他帶來的收益大於成本，而「不同意」則意味著相反的情況。由於整體的利益最大化才是經濟學家所說的「效率」，因此只有在交往雙方「一致同意」時，經濟學家才可以說，這個交往行動是有效率的。
「一致同意」意味著沒有人受損，顯然同樣適用於多人的情境。「一致同意原則」作為布坎南理論貫穿始終的邏輯，成為判斷一個公共選擇是否有效率的標準程序。只是在現實中，「一致同意」雖好，卻很昂貴，據說只有在波蘭議會中曾存在過這樣的規則，但從來沒有通過任何議案。所以退而求其次，人類社會絕大多數的民主公共決策採取了多數規則。在布坎南看來，這正是現代民主政治出現問題的主要原因：多數規則可能導致所謂的「多數人暴政」，其結果是對全社會都不利。解決的辦法之一，就是強調多數原則並非天然合理，對它要多加限定。
意識到「一致同意原則」會導致高昂的決策成本，布坎南將決策分為多個層次。越是涉及到基本人權和產權的層次，越需要更大比例的多數同意，直至一致同意。最高層次就是憲政層次，這個層次的主要任務，就是對規則進行選擇。很顯然，它也可以決定較低層次的決策規則，從而這些層次的「非一致同意規則」有了「一致同意規則」的合法性基礎。相對而言的其他層次，是在規則內選擇。對於社會來說，前一種「選擇」比後一種「選擇」重要得多。在規則既定的情況下，因很多具體因素而會有多種選擇，但總體上受制於規則本身。在「兩個桃分給三個武士」的規則之內，三個武士可能都選擇「為榮譽而死」。再如在計劃經濟時期的「大鍋飯」體制下，可能會有個別人工作非常努力，但大多數人還是選擇「在既定收入下的努力最小化」。如果選擇規則的規則出了問題，被制定出來的規則就更可能有問題，進而使大多數規則內的選擇變得沒有效率。
從另一條路徑，布坎南又發現，「一致同意」也可能導致無效率的結果。由於人們的壽命是有限的，他們寧願借債度日，讓後代承擔還債的義務，因此可能「一致同意」一個導致財政赤字和通貨膨脹的政府政策，最終帶來整個社會的效率損失。解決這一問題，布坎南也想到了憲法。在這一點上，布坎南接近了哈耶克。崇尚傳統的哈耶克心中的憲法，不僅是規則的規則，而且是對立法機構的限制。在最高層次上，公共選擇本身只是整個社會活動中的一小部分，大量的活動可以遵循市場、企業、家庭甚至宗教的規則。公共選擇如果越界進入了市場等其他制度的領地，也會帶來社會的效率損失。在哈耶克這個自由主義經濟學家看來，最危險莫過於政府的過度擴張，而立法機構本身是無法自我約束的。在這時，憲政意味著，一個社會在什麼領域中應該採用什麼樣的制度安排。憲法作為一般原則，是居於所有人之上的難以更改的規則，它因此可以限制立法機構。
憲法作為一般原則，還包括了人的最自然最初始的權利。在這個權利面前，人為的法律是第二位的。它作為人構成社會所必須的規則，首先要保證人作為個體的權利。因為人之所以要結成社會，是認為他們的境況要比沒有社會時更好。如果在加入社會後人的自然權利受到侵犯，還不如退到沒有社會的自然狀態。因此，無論是多少人，都不可以通過一個法律程序剝奪一個人的基本權利，除非後者至少侵犯了別人同樣的權利。由人的基本權利，如洛克所說，又可以推導出人的基本產權。為了不可剝奪的生存權，每個人都天然有理由佔有一定的資源。而在多數主義規則下，產權卻有可能受到侵犯。如多數人可以通過一個侵犯少數人財產的公共決議，這樣一來，產權制度就遭到破壞，整個社會的效率就會大大降低。因此，保護產權的制度就是高於立法機構的又一基本原則。當人們的資產的價值要通過交易體現出來時，交易的自由，訂立契約的自由也成為先於和高於一般法律的憲法權利。
然而，憲法最重要，也最容易被違背。這是因為，第一，憲法原則比較抽象，不夠直觀；人們往往容易辨別對自己的直接傷害，卻較難辨別對憲法原則的違背；第二，在人類社會的制度設計中，往往缺少針對違憲的可操作的程序，即使是美國的違憲審查，也是在歷史進程中逐漸成熟的；第三，最重要的一點是，恰恰是憲法原則應該約束的主體，即政府各個部門，由於掌握著合法暴力並處於壟斷地位，社會更難對其進行憲法約束。如果說在人類早期，宗教和文化傳統的力量對統治者產生過約束的話，在近代以來的「去魅」過程則同時解除了這個約束，政府更有可能毫無自律能力。
據一些學者研究，我國有著自己的憲政傳統。梁漱溟指出，孔孟儒學就是中國的不成文憲法（《梁漱溟學術論著自選集》，北京師範學院出版社，1992）；杜鋼建教授的研究告訴我們，在我國傳統中，一直把「憲」置於一般法律之上，具有統邦國、治朝政、彰善惡和直法律的功效，仁義禮智信則是傳統中國的「憲理」（《儒家憲政主義之我見》，政治文化研究網）；儒家知識分子不滿足於現實的政治制度，執著於高於皇權的「天理」，盧國龍在《宋儒微言》（華夏出版社，2001）中指出，宋儒的「自然」與「名教」之爭，意欲確立統帥國家的憲政綱領，用「道統」駕馭「政統」。然而近代以來，一方面，儒學作為主流意識形態的地位受到了顛覆，新的主流事實上沒有形成；另一方面，自清末開始仿效西方，採取成文憲法制度，卻並沒有有效實施憲政。
直到今天，我國存在的問題還多是遊戲規則問題。第一個問題是，人們普遍混淆如布坎南所劃分的「規則內選擇」與「規則間選擇」等問題。政府部門尤其是行政機關經常會因為一個技術性問題而改變規則；學者在討論問題時，也經常以具體的經濟合理性來否定法律上的正當程序。前者的例子如某城市因節水的原因而關掉已經經營多年的桑拿浴室，而不顧這些浴室是依法註冊的；另一個城市則因為一場火災而關掉所有的網吧，而這些網吧也是合法註冊的；後者的例子則是，有些學者認為，鐵道部門在春運期間調整票價具有經濟合理性，所以它可以不開由《價格法》規定的聽證會。
從而，第二個問題是，由於上述原因，行政部門獲得越來越多的實際立法權。我國憲法沒有對行政部門權限進行明確界定，行政部門經常利用一些特殊事件設定行政法規，自我授權設立審批項目，以政策的名義擅自更改憲法規定的基本制度，從而形成了行政部門權力過大的局面。例如，儘管這兩年我國推行了審批制度改革，清理審批項目，但是由於這一改革是由行政部門自己進行的，情況沒有根本的改變。許多行政部門只是廢除了一些「沒有油水」的審批項目，或者合併審批項目以給人減少審批項目的印象。另一個例子是行政部門推行的「糧食流通體制改革」的政策，這一政策規定「不許私商進入糧食市場」，實際上剝奪了公民的經濟自由這一憲法權利。
第三個問題是，當行政權力過大時，人們普遍希望用立法機構的權力制衡行政部門；然而不少人誤以為實行憲政就是確立立法機關的最高權力地位，從而忽視了立法機構越界侵權的可能性。他們還沒有意識到，立法機構權力過大也會帶來損害。事實上，已經有不少「立法違憲」的事例。如有些城市的立法機構通過了限制外地人在本地就業的法規；再比如《選舉法》規定農村人選舉一個人大代表的人數四倍於城市人，很顯然侵犯了人人平等的政治權利。
第四個問題是，由於缺乏對憲政的理解，不少主張民主的人實際上是在主張一種「沒有憲政的民主」。例如有些人只把民主政治理解為「一人一票」。許多人還不理解，憲政其實是民主的前提，只有有了「制定規則的規則」，只有對民主投票的程序和範圍加以限定，民主才真正能夠產生增進國民財富和公正分配的作用。
布坎南的憲政經濟學還是一種規範性理論，他提出的憲政改革要經全體公民的一致同意的主張，在現實中是一種悖論。在存在著憲政缺陷的社會中，人們恰恰不可能進行達到一致同意的投票，在這種社會中的優勢集團，如行政部門往往反過來決定憲政結構。事實證明，這樣的改革方式是能夠將一些憲法原則，如保護產權和經濟自由，寫入成文憲法的條文中的。我們應當更為著重於憲法作為「規則的規則」的層次，從而把對立法機構和行政部門的限制寫成明確的條文納入憲法。在這樣一種憲政設計中，憲政經濟學的一些結論也許有著積極的意義。