【文/ 觀察者網專欄作者 邵善波】
今年時值《基本法》通過30周年，「一國兩制」在香港的落實也差不多有23年。為此紀念的各種文章，從各方面對《基本法》的內容及20多年的實施經驗進行了一些反思。其中北大饒戈平教授和立法會及民建聯前主席曾鈺成關於是否需要對《基本法》進行修改的一些看法，尤其引起關注。有關《基本法》第23條立法的問題，也因香港近幾年政治環境的惡化，成為持續的議題。本文主要就《基本法》前起草委員（草委）李柱銘近日在傳媒發表的關於《憲法》與《基本法》的關係和「一國兩制」落實情況的言論，作出個人回應。
近年中央反覆強調《憲法》和《基本法》均是特區的憲制基礎。一些內地法律學者則指出《憲法》是「母法」，而《基本法》只是「子法」，「母法」凌駕於「子法」之上。這些觀點和論述應該是想指出，香港也有遵守、尊重國家《憲法》的義務和責任。《基本法》從屬於國家《憲法》，是一個清楚及簡單的憲制事實。問題在於香港實行的一制，與《憲法》規定的國家的基本制度不一樣，應作怎樣的理解。
李柱銘提出，他出任草委期間，由始至終都沒有任何人或任何文件說明《憲法》與《基本法》的關係。他又指草委會的職責就是依照《聯合聲明》及其附件一所訂明國家對香港的基本方針政策，將之具體化、法律化。李柱銘認為，在「一國兩制」原則下，內地的「一制」是由《憲法》規定，而香港特區的「一制」則由《基本法》規定。
關於李柱銘所說《憲法》與《基本法》關係問題，一個基本的事實是，《基本法》之所以能在中國的一個地方，訂出與國家其他地方不一樣的制度，是因為《憲法》第31條作出的安排，容許國家這樣做，也即《基本法》的淵源是國家的《憲法》。正因為如此，1990年4月4日第七屆全國人大第三次會議上，除了審議通過香港《基本法》，另通過了全國人大關於《基本法》的一個《決定》，明確指出：「香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照相關的具體情況制定的，是符合憲法的。」此舉是《基本法》與《憲法》關係的充分體現，「符合憲法」是《基本法》得以被確認為有效的基本條件。說沒有任何人和文件說明《基本法》和《憲法》的關係，是不符合事實的。
李柱銘作為《基本法》草委，不僅無視上述《憲法》與《基本法》的關係，而且在強調香港「一制」上不遺餘力，但對「一國兩制」的整體理解卻嚴重偏頗。
《基本法》第十一條規定：「香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。」這是就《基本法》所規範的具體內容而言。這方面，《基本法》以除「總則」（共11條）以外的共八章149個條文做了詳細的規定。有關規定也已包含了中國政府在《中英聯合聲明》中所作的全部承諾，具體內容則已遠超《中英聯合聲明》。不僅涵蓋特區具體制度的法律條文的細化程度如此，有關政治、經濟、司法規定的進步程度同樣如此，普選的規定就是最突出的例子，這是《中英聯合聲明》中並未提及的。
但我們同時也不能忽略闡明制定《基本法》宗旨的「序言」，其中列明，根據《憲法》，全國人大特制定《基本法》，「規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施。」由此可見，制定《基本法》的根本目的，是保障國家對港的基本方針政策的實施。這裡可引申兩個理解：一則，中國政府在《中英聯合聲明》中的各項承諾，都完全融入了中國最高立法機關為香港製定的《基本法》中，這一點既已得到保證，《中英聯合聲明》的歷史使命事實上就已結束了；二則，《基本法》的制定，是中國體現對香港行使主權的行為，目的是保障國家對港基本方針政策的實施，而非其他。
1984年12月19日，鄧小平與英國首相柴契爾夫人在北京人民大會堂出席《中英聯合聲明》籤字儀式，中新社發
至此，本文不得不提出以下問題：
1、《基本法》既已巨細無遺地規定了國家對港的特殊方針政策，充分體現了「兩制」，那麼《憲法》作為主權國家的根本大法，除與全國人大制定的《基本法》具體規定的保障「兩制」不相符的內容（如實行社會主義制度）外，其餘任何內容的效力如果也完全不能及於香港，則香港是否還是這個單一制主權國家的一部分？不承認《憲法》的效力，「一國」主權如何體現？空喊幾句「香港是中國不可分割的一部分」口號就是「一國」原則的全部體現？現在香港一些人公開連這個口號都否定和拋棄了，全國人大及其常委會行使有關香港的任何權力幾乎都受到香港部分人的牴觸以至挑戰，不正是香港部分人無視《憲法》的結果？
2、《基本法》規定的是「國家對香港的基本方針政策」，不能忽略「基本」二字。所謂基本政策，是指核心的、構成「兩制」區別的方針政策。但國家對港方針政策是否永遠只能是這些最「基本」的內容，而再不能有其他呢？是否即使在保障「兩制」的前提下，新增任何方針政策都是違反《基本法》呢？
在《基本法》已頒布30年後的今日香港，以上問題十分有必要澄清，而且急需答案。
依本人理解，就上述第2個問題，《基本法》作為由全國人大訂立的法律，至少不能否決、排除國家《憲法》授予全國人大的各項權力。故全國人大行使《憲法》授予的權力，可以主動對《基本法》進行解釋，也可就香港的一些事務作出決議。全國人大的有關解釋或「決定」、「決議」等，對香港都是有法律效力的。在特區成立後的實踐中，這也是香港司法機關也已承認的原則和事實。誠然，《基本法》第18條訂明，在特區實行的法律為《基本法》及其第8條規定的香港原有法律和立法會制定的法律，但這並不是一個「排除」條款，不能據此將國家《憲法》的效力完全排除。從法理上及實際上兼顧「一國兩制」的特殊性，是中國恢復對香港行使主權後必然面對的現實，需面對這個現實的不只是中央政府，香港同樣如此。
認為《基本法》是根據《中英聯合聲明》這一「國際協議」而制定的，是李柱銘等人長期宣揚的另一觀點。堅持這一觀點的目的，說穿了是想為引入英國及國際勢力介入回歸後的香港事務提供依據。
說《中英聯合聲明》（以下稱「聲明」）已失效，已經一再激起李柱銘之類人士的強烈反彈，但這份中英雙方共同籤署的協議文件，無論如何深挖其內容，都不難得出其歷史使命早已終結的結論。因為歸根結底，這是一份關於「如何實現香港回歸」的文件。本文以下不妨贅述「聲明」的內容。
中英雙方各自分別聲明，收回和交還香港，這已於1997年7月1日實現；中英雙方共同聲明，自「聲明」生效之日至1997年6月30日止的過渡期內，英國仍負責香港的行政管理，中國政府給予合作，這早已成為歷史；中英共同聲明，在「聲明」生效後成立中英聯合聯絡小組，小組根據「聲明」附件二履行職責，該小組早已於2000年1月1日終結其使命並成為歷史遺蹟。以上是涉及雙方「共同聲明」的內容。
至於最為詳盡、並以「聲明」附件一加以深入說明的中國對港基本方針政策，也即中國政府對港政策的「十二條」，在「聲明」中並非雙方共同聲明，而是中國政府的單方面聲明；與這一內容有關的共同意願，即「聲明」第七條中，雙方同意「各項聲明和本聯合聲明的附件均將付諸實施」。從香港政客到英國和國際政客至今不斷聲稱或據以指責中國政府的，依據就是此一內容。
中國政府單方面聲明的內容，一是清楚表明這是「中華人民共和國對香港的基本方針政策」，二是中國政府將自己制定的這些基本方針政策，完全融入了經四年零八個月時間諮詢和起草、於1990年4月1日頒布的《基本法》中，至此，已從法律上保證了中國政府的有關方針政策，至於1997年回歸後如何實施落實，已不是落實「聲明」的問題，而完全是落實中國制定的《基本法》的問題，可以說與「聲明」已沒有關係。政客們甚至拋開《基本法》，而始終抓住「聲明」不放，是沒有法律根據的，更何況他們中還經常有人鬧出無中生有要中國政府根據「聲明」兌現港人普選權利的笑話。
李柱銘認為「中共高舉《憲法》」是「欲推翻承諾」，更高呼「一國兩制一秒也沒落實過」。如果這是真的，則回歸至今，香港就不會有李柱銘始終能「獨領風騷」的空間。李的推論是香港沒有落實「普選」，沒有「普選」就沒有「港人治港」，沒有「港人治港」就沒有「一國兩制」。這個推論不值得辯駁。事實上道理是，沒有普選也可以有「港人治港」，沒有「港人治港」，也可以有「一國兩制」。就算要論選舉，《基本法》規定行政長官與立法機關最終以普選產生，這是一個承諾。之所以需要承諾，是因為香港在英國管治的百多年間原本並無這一實際現實，既然社會有一定期望，在保持繁榮穩定的前提下，待條件及時機成熟時，即可落實行政長官和立法會雙普選。
李柱銘作為草委不會不明白這個道理。《基本法》起草過程中未能達到的目的，回歸後被他用來作為必然的基本權利不斷在社會上製造幻覺，事實上為一些社會混亂提供了不切實際的理論基礎。李柱銘等人過去的所有努力，不但未能推進在落實「雙普選」上與中央的共識，更搞亂了香港的政治生態，令中央對「普選」產生更大的疑慮，使其在香港的落實變得遙遙無期。李柱銘等在高呼政治口號時，理應對此有所反思。
李柱銘認為北京「再三高舉《憲法》在特區的地位，其目的就是要推翻國家對香港的『基本方針政策』，改為實行在2014年《白皮書》所發表的『新一國兩制』」，顯示其除了將「雙普選」的承諾強加給1984年中國政府所定的「基本方針政策」外，也認為中央在《白皮書》提出「對香港有全面管治權」的說法顛覆了鄧小平提出的「一國兩制」概念。依照此說，難道鄧小平會不認為中央有對香港全面管治權嗎？只要對鄧小平有所認識，都會知道這樣的推論不啻笑話，過於一廂情願。
中央對香港的全面管治權，是整個「一國兩制」的基礎。在這基礎上，中央授權香港執行一些權力。首先這是一個「授權」的概念，通俗地理解，授權即認可授予對象可以行使某些權力，而非授權者一經授權自己便不再擁有那些權力。在這個概念之下，中央的全面管治權與香港的高度自治權並無矛盾，但不能推向極端。李柱銘認為《基本法》規定除國防及外交外，其他所有權力都歸香港，此外中央政府對香港再無其他權力。依此論調，那麼如何理解《基本法》內中央政府對特區行政長官及主要官員有的任命權、對《基本法》的解釋權、對香港立法的備案審查權等等呢？
在上世紀80年代後期，中央起草《基本法》的時候，內地確實有一些人認為香港的制度優良、先進，期望內地將來也逐漸與香港一樣，最後「兩制」向香港這「一制」靠攏。這一建基於假設的期望始終被李柱銘等人當成了目標和終將實現的現實，為此而不接受任何政治妥協。這裡姑且不深究香港是否原來就真有一些人所標榜的「法治、人權、自由、廉潔社會」等「核心價值」，但民主選舉制度，包括普選，從來就不是香港經驗的一部分。如內地當時有人認為可讓香港先實行民主選舉制度，進而希望國家將來也可以參考落實，但到了今天，看到香港實行開放競爭式選舉三十多年來的實踐和教訓，則再持這樣的期望和幻想的人恐怕已不多。李柱銘等人要為此負上主要的責任。