2020-09-02 16:25 來源：澎湃新聞·澎湃號·政務
自2020年初以來，一場突如其來的「新冠肺炎」疫情席捲全球，美國從疫情初期就開始指責世衛組織並多次威脅退出。2020年4月14日，川普宣布美國將暫停向世衛組織繳納會費，指責其沒有及時分享疫情信息，沒有及時宣布「全球大流行」，並要求對世衛組織在疫情中的工作「問責」；5月18日，川普致信世衛組織總幹事譚德塞稱，若世衛組織不在未來30天內作出「實質性改進」，美方將終止向世衛組織繳納會費，並重新考慮是否留在該組織內；5月29日，川普宣布，由於世衛組織「拒絕執行美方所要求的改革」，美國將終止與世衛組織的關係，並將本該向該組織繳納的會費調配至別處[①]。7月6日，全球「新冠肺炎」疫情形勢依然嚴峻，累計確診人數已高達2000多萬人，累計死亡人數70多萬人。然而，美國政府卻在此時通知聯合國秘書長，美國將正式退出世界衛生組織，這一決定將於2021年7月6日生效[②]。作為世衛組織的第一大捐款方，美國的退出不僅再一次動搖了以世衛組織為核心的全球衛生治理體系，也助長了逆全球化浪潮的抬頭。那麼，全球衛生治理體系會隨著逆全球化浪潮的抬頭而逐漸衰敗嗎？全球衛生治理能否在新的世界環境下找到一條維持生命力的新路徑呢？
一、公共衛生治理的全球轉向：全球化時代的大勢所趨全球化時代也就是全球傳染的時代[③]。從廣義上來說，全球化可以被理解為一個以經濟、政治、技術、文化和環境等一系列社會領域變化為特徵的進程，而這些全球變化的進程正在重組人類社會，引領了一種嶄新的健康與疾病模式，並重塑了健康的決定因素[④]。全球化時代影響健康的因素已經跨越國界，新發與復發傳染病已成為全球化時代人類面臨的最大威脅之一。20世紀70年代起，傳染病以每年新增一種或多種的速度出現，世界任何一個地方暴發流行性傳染病，僅幾小時後就可以蔓延至其他國家和地區[⑤]。截止2019年底，全球檢測到的傳染病高達61種，涉及70多個國家和地區[⑥]。也就是說，全球化進一步促進了傳染病的國際流行，而傳染病的全球傳播也匯成了全球化浪潮的一股支流，交互影響[⑦]。
疾病的全球化同時也促進了公共衛生治理的全球化。20世紀90年代以來，「全球衛生」從話語權上迅速地取代了「國際衛生」和「國家衛生」概念[⑧]。因為疾病全球化的威脅使世界各國產生了安全利益上的「共性」，使整個國際社會的衛生安全成了一個不可分割的整體，這意味著公共衛生治理必然從國家主導的、單一的國家治理模式走向多元主體參與、多層次合作、方式多樣化的全球治理模式[⑨]。以世界衛生組織、世界銀行、聯合國兒童基金會、地區發展銀行、無國界醫生、蓋茨基金會、全球疫苗免疫系統等為代表的多元公私行為體在以世界衛生組織為核心、多元主體、多層次並存的衛生治理體系中互動實踐，促進了公共衛生治理的全球化。
二、全球衛生治理的區域轉向：逆全球化浪潮下的順勢而為2008年金融危機之後，全球範圍內興起了一場逆全球化浪潮，原有的以民族國家為單位、由全球性國際組織主導的全球治理之路前景迷茫。2014年伊波拉疫情的暴發引發了世界範圍內對世界衛生組織的廣泛質疑和批評，在哈佛環球衛生研究所和倫敦衛生和熱帶醫藥學院的帶領之下，20名國際醫學專家於2015年11月23日在《柳葉刀》上刊文，強烈批評世界衛生組織在伊波拉疫情暴發之初，缺乏領導力並且應對不力，以世衛組織為核心的全球衛生治理體系遭遇了成立以來最大的信任危機。
2020年初暴發的「新冠肺炎」疫情更加劇了逆全球化浪潮的抬頭，然而，全球衛生治理卻在這樣的背景下凸顯出了潛在的新形式和新力量，在以往的公共衛生治理中被忽略的區域層次逐漸顯現出其獨特的能力與活力。在「新冠肺炎」疫情的全球防控中，無論是疫情判斷還是具體措施，全球性的世界衛生組織都沒有歐盟、東協這一類的區域組織更有針對性，並且，此次疫情暴發時間的差序性更促使了全球公共衛生危機治理呈現出區域性特徵，區域合作隨著疫情的蔓延日益得到重視[⑩]。2020年5月18日至19日線上舉行的第七十三屆世界衛生大會一致通過了一項由130多個國家共同發起的具有裡程碑意義的決議，要求儘早對世衛組織啟動公正、獨立和全面的評估進程，總結全球應對大流行的經驗和教訓。值得注意的是，決議中明確指出了區域經濟一體化組織屬於參與協商一致的會員國主體範疇[11]，以往被忽略的區域組織在重新審視和評估全球衛生治理體系的過程中被予以重視。
那麼，為什麼區域層次在全球衛生治理中如此重要？首先，區域治理的網絡既不同於全球治理體系的鬆散聯繫，也不同於國內治理單位的高度同質化，不同行為體互動的頻密程度在區域體系中明顯高於全球體系，也就是說，全球治理的區域轉向實際上是全球治理的權力和資源向區域的流散和聚合[12]。第二，諸如世界衛生組織之類的全球衛生治理組織儘管在治理規範和能力建設領域進行了協調一致的努力，但由於其缺少對於地區特殊性和敏感性的考慮，全球衛生治理在地區內的實施並不算成功。在建立信任、信心和真正提高治理能力建設方面，區域性治理框架似乎比宏大的全球治理框架更成功，區域成為了全球利益與國家利益的契合點，有利於平衡全球和國家層次之間的差異。第三，區域層面的接觸與合作可以創造一個外交上的「安全空間」，並給予不自覺遵約的國家以「同行壓力」，使其提高衛生治理能力建設的技術任務是在具有政治後果的環境中進行的，從而增強各國自動報告疫情和自覺提升治理能力的動力。因此，全球公共衛生安全的實現在很大程度上需要取決於區域如何成功地發展和維持管理新發疾病和急性公共衛生事件的系統和能力[13]。在區域和次區域層面發展監測和應對、實驗室、傳染病控制和人畜共患病的合作網絡，是全球實現有效防治新發傳染病風險的重要途徑[14]。
三、通過區域框架解決全球問題：後疫情時代的因勢而謀因此，建立緊密的區域合作將是未來全球衛生治理的趨勢[15]，區域作為長期以來被全球衛生治理忽略的層次，值得被我們關注和研究。尤其是在當今逆全球化浪潮抬頭、國際秩序走向不確定的情況下，區域對全球衛生治理結構的連接、緩衝作用和對全球衛生治理資源的整合、再分配作用得以凸顯，區域化治理和跨區域合作將成為全球衛生治理在實踐中的新形式，並與現有的全球衛生治理體系兼容共存。也就是說，全球衛生治理不會因為逆全球化浪潮的興起而走向衰敗，而是將在實踐進程中以新的形式和更多元的實踐主體適應變化中的世界環境。
以東亞地區為例，由於獨特的自然環境和社會環境，該地區面臨著巨大的公共衛生安全威脅。除了傳統的地區公共衛生疾病，該地區近年來屢次發生的新發傳染性疾病成為了影響該地區甚至全球衛生治理的重要因素[16]。然而，無論是應對「非典」疫情、「禽流感」疫情、「甲流」疫情，還是如今應對「新冠肺炎」疫情，該地區都以東協和東協-中日韓（10+3）為中心進行了迅速和有效的合作應對，這種具穩定性和靈活性的公共衛生治理合作方式為全球公共衛生治理提供了範例。例如，在3月11日世衛組織宣布新冠病毒為「全球大流行」之前，東協就已經主導召開了七次會議，發表了《東協關於協同應對新冠肺炎問題的主席聲明》、《東協-中日韓抗擊新冠肺炎疫情領導人特別會議聯合聲明》在內的一系列政治承諾和合作計劃，並在已有的公共衛生合作機制的基礎上，設立了東協公共衛生應急行動中心網（ASEAN EOC Network）、區域公共衛生實驗室網（Regional Public Health Laboratories Network）和東協生物離散虛擬中心（ASEAN BioDiaspora Virtual Center, ABVC）等一系列合作治理機制。
此外，該地區通過結合地區特色和傳統，對國際規範的重新解釋、表述和實踐，於2005年建立了包含東協秘書處、世界衛生組織西太平洋辦公室和東南亞辦公室以及技術專家網絡的三方合作的亞太地區新發疾病防治戰略(APSED)。該地區衛生治理框架的獨特之處一方面在於，它是在一個衛生治理能力較弱、發展不平衡且面臨巨大衛生挑戰的區域上展開的，另一方面在於，它是一個將政治利益與技術知識結合起來的包容性網絡，促使一個致力於主權和不幹涉的地區不僅接受了監測和報告傳染病的國際規範，而且還採取行動將國際規範付諸實踐。事實證明，當2010年亞太地區新發疾病防治戰略第一實施階段結束的時候，該地區各國的疫情檢測和報告行為發生了積極變化，表現出較強的對國際公共衛生規範的遵從性，該地區各國對疾病監測和確認的能力持續增強[17]，報告的及時性也全面提高[18]。
東亞地區的例子充分表明，在區域框架中解決全球問題、實現全球衛生治理目標是可行的。通過區域政治機構的參與、正式和非正式機制的建立、對地方敏感問題和區域規範予以重視以及地方性知識共同體的形成，該地區創造了政治環境來促進規範性和技術性知識的轉移，實現了在區域環境中對改善全球衛生治理的獨特回應，通過這種回應不僅加強了區域合作，還實現了全球衛生治理能力提高的目標。另外，通過加強區域衛生治理合作和跨區域衛生合作，世界衛生組織總部和地區辦公室之間分散的結構也能在一定程度上得以改善。因為世界衛生組織下不同的地區辦公室，有不同的優先級和做法，而不同的地區辦公室能夠聚在一起就政策、防禦、新發傳染病的應對措施和《國際衛生條例》的實施達成一致非常罕見[19]。因此，通過區域框架來解決全球問題不僅將會成為逆全球化浪潮下衛生治理全球化的新形式，也會成為解決現有全球衛生治理體系困境的有效途徑。
四、全球衛生治理的中國路徑：後疫情時代的應勢而動逆全球化浪潮下，全球衛生治理之路的不確定性既對中國參與全球衛生治理提出了挑戰，也為中國提供了機遇。因此，中國首先需要在尊重和繼續參與現有衛生治理體系的基礎上，提升在全球衛生治理規則制定中的話語權，廣泛參與並推動世界衛生組織改革，積極貢獻中國智慧。其次，中國可以從區域層次的合作治理入手，立足於周邊地區，將地區性或跨區域性的衛生治理合作與「南南合作」、「瀾湄合作」以及「一帶一路」倡議中的公共衛生部分互補結合，根據各地區實際需求和本土性政治文化特色制定計劃，實現衛生合作政策和衛生外交方式的「因地制宜」。例如，可以將公共衛生治理能力較低、治理需求較大的東南亞地區作為第一批合作治理目標，在尊重東南亞地區不幹涉和協商一致的基礎上，將現有合作機制中的公共衛生合作項目有機融入，制定出充分考慮東南亞實際需求、適合東南亞實際情況的合作計劃。最後，注重培育國內多元主體共同參與全球衛生治理，通過多利益相關方的共同合作，促進地區衛生治理的政治技術網絡生成和知識共同體建立，為中國在全球衛生治理的未來之路上走得更穩、更遠提供源源不斷的內生動力。
（作者：張蕾，北京大學博士研究生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）
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