20世紀60年代後,有兩個具有典型代表意義的決策模型對理性決策模型提出了挑戰。一個是美國學者赫伯特·A· 西蒙的「有限理性」決策理論,一個是美國著名政治學家、經濟學家、行政學家查爾斯·林德布洛姆的「漸進決策」理論。
1.西蒙的「有限理性」行政決策理論
美國的行政管理學家赫伯特·A· 西蒙是有限理性決策理淪的代表人物。西蒙於1947年發表的《行政行為——行政組織決策過程的研究》一書,表達了他對決策理論頗有建樹和創新的研究,並以此奠定了他作為決策管理學派學術引領人物的基礎。在書中,西蒙提出要從決策行為的角度研究公共行政學,認為以往的行政學研究往往忽略決策部分,而只有正確的決策,才會有正確的行動。西蒙指出對決策的執行往往由基層人員完成,在具體的執行過程中,執行本身既是決策過程,也是接受決策層對決策影響的過程。他認為好的公共行政是有效率的公共行政,而看公共行政是否有效率就是要看決策是否是有程序和理性。
西蒙非常強調決策在組織中的重要作用,認為管理就是決策。西蒙認為,組織的全部活動都是集團活動,對這種活動的管理實質上是制定一系列決策。在《管理決策新科學》一書中他曾特別強調:「 決策幾乎與管理是同義的」。在《管理行為》第一版前言裡他再次提到:「除了幾個假設的結淪以外,我沒有任何管理原理。如果一定要說本書包含了什麼『理論』的話,那就只有:決策行為是管理的核心；管理理論的詞彙必須從人類抉擇的邏輯學和心理學中導出。」 在《管理行為》第四版導言中他又說:「決策制定過程是理解組織的關鍵所在。」可見在西蒙眼裡,決策幾乎同管理是同義的,因為決策貫穿管理的全過程,決策是管理的核心。
傳統的管理理論將組織活動分為高層決策、中層管理和基層業務,認為決策只是組織中高層管理的事,與下面的其他人員無關。但西蒙認為,決策不僅僅是高層管理的事,組織內的各個層級都要做出決策,組織就是由作為決策者的個人所組成的系統。因為組織的成員是否留在組織中,取決於組織提供給他的好處和他的付出的比較,當決定了留在組織中後,無論成員處於哪一個管理階層,都是要做出決策的。而且隨著科技的發展、員工素質的提高和組織的日趨扁平化,決策權會逐漸下放,即使處於作業層次的員工,也要對採用何種工具、運用何種方法作業做出選擇。西蒙從決策的角度指出,組織是指人類群體當中的信息溝通與相互關係的複雜模型,它向每個成員提供決策所需要的大量信息和決策前提、目標及態度,它還向每個成員提供一些穩定的可以理解的預見,使他們能預料到其他成員將會做哪些事,其他人將會對自己的言行做出什麼反應。成員的決策其實也就是組織的決策,這種決策的制約因素很多,涉及組織的各個方面,被稱為「複合決策」。管理活動的中心就是決策,所有的管理活動諸如計劃、組織、指揮、協調和控制等都是做出決策的過程。因此。管理過程就是決策的過程,管理就是決策,「決策幾乎與管理是同義的」。
雖然西蒙對決策理論的論述仍以認同「理性」為前提,但他對「理性」概念的理解.與新古典經濟學對「理性」的描述不同。他認為新古典經濟學「理性」的根本特徵是追求行政決策的理性化,即決策主體為實現一定的行政日標,利用一切可能搜集到的資訊。經過客觀準確的計算或衡量,以追求最佳的決策手段或最大的效益。但新古典經濟學的「理性」有著致命弱點:第一.假定目前狀況與未來變化具有必然的一致性；第二,假定全部可供選擇的「各選方案」和「策略」的可能結果都是已知的。而事實上這些都是不可能的。據此他給出了自己對「理性」的理解,即它指的是一種行為方式,是在給定的條件下和約束的限度內適合於達到給定的目標的行為方式。此外他對「理性」給出了一個較通俗的定義:「粗略地講,理性就是要用評價行為後果的某個價值體系,去選擇令人滿意的備選方案的行為」。
西蒙在批判傳統完全理性決策不現實的同時,指出人類行為的理性是在「給定」環境限度內的理性,是由人的心理機制決定的,即「有限度的理性」。「有限度的理性」,是指在現實生活中,人們很難對每一種方案所產生的結果具有完全的了解和準確的預測,人們常常要在不完全了解的情況下.在一定程度上根據主觀判斷進行決策,在決策時,人們也很難考慮到所有可能的措施。人們能否進行正確的決策,要受到決策人的技能、價值觀、對目標了解的程度、應具備的有關知識以及所需資料的完各程度的限制。而這些決策人所具各的能力及資料的多少,就是造成決策人在決策過程中理性和非理性方面的界限所在,每個人所處的處境不盡相同,因此不存在絕對適用於所有人的理性或非理性。他在《管理行為》一書第三版的導言中明確指出:「行政理論所關注的焦點,是人的社會行為的理性方面和非理性方面的界限,行政理論,是關於意向理性和有效理性的一種獨特理淪——是關於那些因缺乏尋求最優的才智而轉向滿意的人類行為的理論。」
與此同時·西蒙認為「理性」是一種決策方式,古典經濟學所設定的「完全理性」即「經濟人」假設是一種客觀理性.體現了「利益最大化」的價值理念。與其不同的是,西蒙以「行政人」假設作為研究的條件.他主張用「行政人」來代替「經濟人」。與「經濟人」不同,「 行政人」不可能完全把握決策環境中各個方面的相互關係,而且更願意在眼前的多種決策中選擇一個「滿意」而非「最優」 作為最大利益的結果。因此「行政人」的理性是有限而非完全的,行政決策程也是個「有限理性」的決策過程。
對「有限理性」的形成原因.西蒙是這樣分析的:
原因一,知識的不完全性。西蒙指出:「知識在決策制定過程中的作用,就是確定哪個各選策略會產生哪些結果。知識的任務就是從可能結果集裡選出一個限制更多的子類,在理想的情況下,甚至是為每個策略選出與之相關的唯一一組結果。」 也就是說,知識可以幫助我們對各選方案進行選擇,所以如果在選擇方案時要做到絕對合理,就需要對各種各選方案可能的結果具各完整的了解。但實際上,決策者對於各選方案知識的了解經常只能是部分和片面的,人們很難得到關於某一件事情的全面知識,而且有時得到的知識還可能是虛假或是有錯誤的。
原因二,預測的困難性。傳統完全理性決策要求行為主體始終具有完整一致的價值偏好,只有這樣,真實體驗才能與預期始終保持一致。然而「預期的快樂也許比現實的快樂相差甚遠。真實的體驗叮能比預期的合意得多,也可能正好相反」。西蒙認為,這種預期和實際有差異的原囚,在於我們的大腦並非在某一對間就掌握了所有的結果,而是隨著對結果偏好的轉移,注意力也會從某一價值要素轉向了另一種價值要素。因此。就算決策者相當完整地描述了抉擇的結果,這種預期所帶來的情感波動也幾乎不如真實體驗所帶來的情感波動效果明顯。聽以,這種價值偏好的轉移使「決策者對相同的信息做出不同的解釋和判斷」。
原因三,窮盡可行性的困難性。按照完全理性的要求,行為主體要在所有可行的備選方案中做出選擇。但是「任何時刻.我們都只能想出非常有限的幾個可能動作作為各選行為方案。由於每種各選方案都有各自獨特的結果,所以許多可能結果集根本無法進入評價階段,因為人們還沒有認識到它們也是各選行為方案的可能結果」。因此,沒有人能夠把所有的候選方案都找出來,尤其是對企業中一些較為複雜的事物的決策,涉及的面廣且信息多,遠達不到將所有可能的結果和途徑都考慮到的地步。有時候決策者自己也存在知識和計算能力方面的局限性,決策者周邊各種環境都在不斷變化著,他們可能要在非完全信息的情況下決策。在西蒙看來,「完全理性」可以帶來「最優」的結果,而「最優化」的概念只有在純數學和抽象的概念中存在,在現實生活中是不存在的。因此,西蒙認為可以用「滿意」來替代「最優」。按照滿意的標準進行決策顯然比按照最優化原則更為合理,以「滿意」為標準可以極大地減少搜尋成本、計算成本,簡化決策程序。因此,滿意標準是絕大多數決策所遵循的基本原則。「令人滿意」的理論應用到企業決策中,就是追求適當的市場份額而不是最大的市場份額；取得適度的利潤而不是最大的利潤；制定適當的市場價格而不是最高的價格等。此外, 「滿意的決策」才是可行的。人們在做決策時,不能堅持要求最理想的解答,應滿足於「足夠好的」或者「令人滿意的」決策。從某種意義上來說,一切決策都是某種折中,最終的方案都不是盡善盡美的,只是在一定的條件下所能達到的最好的。如果企業非要想找到最優的決策方案,那會花費很大的成本,結果將是得不償失。為了在滿意的基礎上保證儘可能大的合理性,就應該通過組織結構的設計,使組織內信息處理單純化,以儘量克服個人認知能力的局限性。
原因四,環境的複雜性。西蒙曾用螞蟻的行為表象比喻複雜的環境對人們決策的影響。螞蟻在海邊布滿大大小小石塊的沙灘上爬行,留下彎彎曲曲的軌跡,忽左忽右,忽前忽後,非常複雜。西蒙認為，螞蟻爬行所留下的曲曲折折的軌跡絕不表示螞蟻認知能力複雜,而只能表示海岸的複雜。螞蟻知道蟻巢的大概方向,但它們的視野有限,無法預料具體走的路線。由於認知能力的局限性,每當螞蟻遇到一塊石頭或者其他障礙時,就不得不改變前進的方向,這就造成了它們複雜的爬行軌跡,因此,螞蟻行為表象的複雜性是由於海岸的複雜性引起的。西蒙認為人和螞蟻是一樣的,人對外界的認識能力有限.對於外界的很多事情無法進行全面的了解,人的行為的複雜性只是反映了所處環境的複雜性。複雜環境中很少具備完全理性的假定前提,人們常需要利用主觀判斷來進行決策。正如西蒙在其代表作《管理行為》中所指出的:「 管理決策的正確性是一個相對的概念——如果它選擇適當的手段來達到指定的日的就是正確的。理性管理者主要關注如何選擇有效手段。要建立一種管理理論.必須進一步考察理性的概念,尤其必須要徹底澄清『選擇有效手段』的含義。」
為了進一步論證人們在決策過程中尋找的並非是「最大」或「最優」的標準·而只是「滿意」的標準,西蒙以稻草堆中尋針為例說明以有限理性的行政人代替完全理性的經濟人的觀點。西蒙認為兩者的差別是:經濟人尋求找到最鋒利的針,即尋求最優,從為他所用的一切各選方案當中擇最優；經濟人的堂弟——和政人找到足可以縫衣服的針就滿足了,即尋求滿意,尋求一個令人滿意的或足夠好的行動程序。西蒙的有限理性和滿意準則這兩個命題,糾正了傳統的理性選擇理論的偏激,拉近了理性選擇的預設條件與現實生活的距離。
正是由於決策不以「擇優」為標準,西蒙認為行政決策的過程實際上是一個個階段、涉及很多方面的複雜活動。西蒙指出,決策制定包括四個主要階段:找出制定決策的理由；找到可能的行動方案；在諸行動方案中進行抉擇；對已進行的抉擇進行評價。西蒙對行政決策的四個階段是這樣論述的:
第一階段是探查環境,尋求決策的條件——我們將稱之為「情報活動」(借習軍事用語——情報)。探查決策環境和條件的出發點是人們認知的單純性,這使得借用先進的科技手段分析問題變得重要且必要。西蒙分別用在管理過程引過現代計算機,以及在商業性企業和政府組織中發展計算機系統的兩個案例來說明決策活動的「情報」收集過程,認為決策者通過收集信息,發現問題,並對問題的性質、發展趨勢做出正確的評估.才可找出問題的關鍵。信息的收集應該儘可能全面、真實,否則對以後的決策會有誤導作用,導致極有可能做出錯誤的決策。
第二階段是創造、制定和分析可能採取的行動方案——我們將之稱為「設計活動」。一般來說,「情報活動」先於「設計活動」。這一階段的目標是依據所搜集到的信息,設計出可能採取的行動方案。被選方案的數量和質量對於決策的合理性有很大的影響,因此要考慮各方面因素,儘可能提出多種方案,避免漏掉好的方案。
第三階段是從可供利用的方案中選出一條特別行動方案——我們將之稱為「抉擇活動」。在選擇方案時,首先要確定選擇的標準9之後就要制定實施方案。方案的實施過程是決策階段的重要環節,要制定一個合理的實施計劃:這個計要 劃 清晰且具體,需要對人力、財力、物力進行合理的分配。在執行決策中,還要做好決策的宣傳工作。使組織成員能夠正確理解決策,同時制定出一種有利於實現決策的氣氛。
第四階段是對過去的抉擇進行評價——我們將之稱為「審查活動」。通過評估和審查,可以把決策的具體實施情況反饋給決策者。一旦出現偏差,可以及時糾正,從而保證決策能夠順利實施,或者直接修改決策本身,以使決策更加科學合理。而且通過對決策執行的審查可使上級了解本組織、本部門的決策執行情況以及存在的問題,可為以後做決策提供信息和依據。
對這四個階段,西蒙認為制定每個階段決策本身,就是一個複雜的決策制定過程,而且只有確實完成了每個階段的任務,才能為制定合理決策打下堅實的基礎。對於一名優秀的行政管理人員來說,行政決策的前兩個階段至關重要,且四個階段並非截然分開,而是相互交織的。
為了具體說明決策過程,西蒙把組織的全部活動(決策)分為兩類——程序化決策和非程序化決策。西蒙指出:「 它們並非真是截然不同的兩類決策,而是像一個光譜一樣的連續統一體:其一端為高度程序化的決策,而另 一端為高度非程序化的決策。」 所有的決策都可以看作是不同灰色梯度的決策,程序化決策和非程序化決策就是光譜中的黑色頻段和白色頻段上的決策。
程序化決策是指對於那些會重複出現的事件,人們會制訂出一套例行程序來解決它,比如為普通顧客的訂貨單標價,為患病僱員核定工資,記錄辦公用品的供應情況等。非程序化決策與程序化決策相反,「 決策可非程序化到使它們表現為新穎、無結構,具有不尋常影響的程度」。非程序化決策所 面對的問題,在日常生活中不會重複出現,而是偶發和非常規的。西蒙認為處理這類問題沒有靈丹妙藥。因為它們在過去從未發生,或者人們對它們的性質、結構還沒有完全掌握,抑 或是它們重要到需要 為其量身制定解決方案。
區分程序化決策和非程序化決策的依據,是兩者在解決問題時所採取的不同的技術。
2.林德布洛姆漸進決策理論的主要內容
在行政決策歷史上,除了西蒙的「有限理性」決策理論.美國學者查爾斯·林德布洛姆也對傳統的理性決策模型提出了質疑。
林德布洛姆是美國當代著名的政治學家和經濟學家。他在與羅伯特。達爾合著的1953年出版的《政治、經濟及福利——計劃構成與政治經濟系統的基本社會過程》一書中,首次提出了「漸進主義」的概念。
在林德布洛姆看來,社會的政治過程包含四種基本形態:價格體系、層級體手、多元體系和議價。他認為,除了在層級體系形態中決策者可以不必講究「策略」,可以隨心所欲達成決策之外.其餘三者都不可能由單獨的決策者獨立做出決策,而是由相關的決策者之問互動而成。在這種情況下,如果要進行決策，必須講究「策略」,在達成共識基礎上逐漸推展,這便是「漸進主義」。
所謂漸進決策,是指決策者在決策時在既有的合法政策的基礎上,採用漸進方式對現行政策加以修改,通過一連串小小的改變,在社會穩定的前提下,逐漸實現決策目標。林德布洛姆的漸進主義把公共政策視作政府過去行為活動在現在的延續,並在延續的過程中逐步調整與修正政策。
在對「理性決策模型」的分析基礎上,林德布洛姆提出了漸進主義決策模型。他在《決策過程》一書中描述了理性決策的要點和問題,認為推行漸進決策模型可以解決理性決策的問題。他概括理性決策模型有六個要點,即(1)面對一個存在的問題；(2)一個理性的人首先澄清他的目的、價值或目標,然後在頭腦中將這些東西進行排列或用其他方法加以組織；(3)列出所有可能達到其目的的主要政策手段；(4)審查每項可選擇的政策會產生的所有重要後果；(5)將每項政策的後果和目的進行比較；(6)選出其後果與目的最為相稱的政策。
林德布洛姆分析了理性決策模型大體存在的四個問題:(1)界說政策問題的困難。因為決策者並不是面對一個既定的問題,而是必須指認並明確他們的問題。但「什麼是真正的問題」,不同的人有不同的看法,對此·林德布洛姆認為目前還「沒有任何可以通過分析來解決這一爭論的方法」。(2)問題的複雜性和不充分的信息。上述經典決策模型中的第2步到第6步說明,對一些複雜的問題實際上是束手無策的,即使採用最新的技術和計算機也是如此,一個明智的決策者並不試圖去完成這些步驟。一方面,決策會受到時間的限制,「 在現實的政治生活中,他們常常在分析遠未完成之前就被要求做出決定」,否則就要貽誤時機；另一方面,決策也受到費用的限制,對於有些決策來說,採用分析的手段付出的代價昂貴,所以雖然有的決策進行「確定性的分析縱然可能,也不值得花那個代價」。(3)確立目標或價值觀的困難。做出一個決策,必然涉及分析者的價值觀問題,而每一個人的價值觀又不可能是相同的。因為價值觀無法被證實,終極的主張無論在原則上還是在實際上都是不可能被證實的,因此分析既無法證明任何人的價值觀,也無法命令人統一他們的價值觀。更何況決策涉及不同利益集團的切身利益,在政策標準上達成一致意見更是困難。(4)對政策分析的抵制。人們以冷漠和敵對的眼光來看待政策分析,原因在於決策者在政策分析過程中並不是完全理性的。人類的智慧是有限度的,不可能獲得充分足夠的信息,決策者在決策時很難將事實和價值觀分開。此外,正是因為人們「並不是完全理性」的,人們往往願意相信他們的感覺而不願思考,而且在分析的過程中還經常受到社會各方非理性或無理性要求的幹擾。
根據林德布洛姆的分析,政策是在過去政策基礎上進行的進一步修正,這樣,決策者不需要每年都檢查所有現行的政策,不必每年都確定新的大的社會目標,不必每年都研究其他新的政策方案以調整社會的收益與成本,由此漸進主義決策理論認為「完全理性」的決策模型是不切實際的。
此後,林德布洛姆又進一步分析了推行漸進決策的理由。在他看來,之所以要採取漸進的政策分析,是由於決策與政策的制定必然會受到政治、技術和現行計劃的制約,它們決定著決策過程必然為一個漸進過程。
首先,林德布洛姆認為,決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。他認為，西方國家所推行的是漸進政治,它的特徵決定了政治決策只能採取漸進式決策:漸進政治具有以下特徵:(1)政黨之問的政策趨同現象。在一個穩定有序運轉的政治系統裡,輪流執政的政黨和政治領袖對於基本國策這類政策的看法差異程度很小。林德布洛姆指出,在美國,「兩個主要的政黨在基本原則上的意見是一致的,它們只是在相對細微的差別點上向選民提供一些可供選擇的政策」。（2)每一個競爭的政黨,每一次只是對政策進行漸進的修改。林德布洛姆認為, 「在一黨內部政策的轉變也主要是通過一系列較小的變化來完成的」。(3)政策制定是經過一系列概算的過程進行的,某個政策之所以成為解決某個問題的良方，是經由不斷地試驗與修正的結果。漸進政治表面上進展緩慢,但並不保守。許多一連串的小漸進,步子雖小,只要步子很快,其對現狀的改變並不遜於一次大的激變。同時,漸進的方式能夠比較容易獲得人們的支持,不會因改變過於劇烈而造成心理不適應和抵制。也就是說,漸進主義是政治上的權宜之計,可以避免「要麼全有,要麼全無」的劇烈的政治衝突和政治上的不穩定。無論高層管理者如何更迭,過去的政策在未來都會得到延續,這對於減少衝突,維護社會與政治體系的穩定非常重要。
其次,決策的漸進性也是由於技術上的困難造成的。在他看來,任何一個決策的做出都與時間、信息等因素相關。決策者並沒有足夠的時間、智慧和經費用的以調查所有相關的政策方案,也不可能具備獲悉每一項政策方案未來結果的充分的預測能力。因此,在現實生活中不存在「最優」決策。他認為,所有的決策都在決策者現有的有限信息基礎上得出,然後邊執行邊修正,這就是漸進決策過程。如果按照「完全理性」的原則決策,需要過多的時間和成本,最終可能產生「完全無效」的決策。
最後,他認為決策的漸進性也是由現行計劃的連續性所決定的。在林德布洛姆看來.決策的過程是決策者對已有的政策進行修改的過程。任何一項新的決策都不得不考慮原有決策的影響,因為原來決策已經造成了一個既定事實——現行計劃,這在一定程度上排斥了巨變,否則便會帶來一系列組織結構、心理傾向、行為習慣的震蕩和時政困難等問題。林德布洛姆指出,為了保證現行計劃的連續性,決策過程也只能是漸進的,否則不僅組織無法穩定和延續,個人也很難持續地發展自己的事業。
既然決策是漸進的,在體現「漸進性」上,林德布羅姆認為需遵循以下三個基本原則:
第一,按部就班原則。林德布洛姆認為,決策過程只不過是決策者基於過去的經驗對現行計劃稍加修改而已。他明確指出:「按部就班、修修補補的漸進主義者或安於現狀,或許看來不像個英雄人物,但卻是個正在同他清醒地認識到對他來說是碩大無朋的宇宙進行勇敢的角逐的足智多謀的問題解決者。」林德布洛姆認為決策是個按部就班的過程,並具有連續性。
第二,積小變為大變原則。從形式L看.漸進決策過程似乎行動緩慢,但林德布洛姆認為,漸進過程可以由微小變化累積形成大的變化,其實際變化速度要大於一次大的變革。在他看來,漸進決策要求變革的實現是通過一點一點小的變化,逐步實現根本變革的目的。
第三,穩中求變原則。決策過程之所以要遵循按部就班和積小變為大變原則,就是為了保證決策過程的連續性。在林德布洛姆看來,政策上的大起大落不可取,那樣會危害到社會的穩定,欲速則不達。為了保證決策過程的穩定性,就要注意在保持穩定的前提下,通過一系列小變達到根本性大變的目的。
之後,林德布洛姆還確定了漸進決策模型的幾個基本內容:(1)日的或目標選擇,對為實現目標所採取的行動進行經驗分析,兩者是相互交織密不可分的。(2)決策者只考慮解決問題的種種可供選擇方案的一部分,這些方案同現行政策只有量上或程度上的差異。(3)對每一可供選擇的方案來說,決策者只能對其可能產生的某些「重要」後果進行評價。(4)決策者所面臨的問題經常被重新鑑定,對目的——手段和手段—— 目的進行無限的調整。漸進主義準許對目的——手段和手段—— 目的進行調整,從而使問題更容易處理。(5)處理問題的決定和解決問題的「正確方法」並不是唯一的,考察一個決策的優劣.並要求各種各樣的分析者一致認為這一決策是否為達成限定日標的最有效手段,是看他們是否直截了當地-致同意這一決策。(6)漸進決策的形成從本質上說是補救性的,它更多地是為了改草當今具體的社會弊病,而不是為了提出未來社會的目標。