本報記者 杜麗娟
從政治局會議提出化解存量債務風險，到中央經濟工作會議強調要化解地方政府隱性債務風險，2021年積極財政政策在「更可持續」和「適度支出強度」的要求下，地方政府債券發行規模也將適當收縮。
多位評級公司人士預測，2021年積極財政政策的主要發力點仍是專項債，考慮到2021年經濟復甦仍不穩定，加之抗疫特別國債和擴大專項債額度等政策的退出，2021年新增專項債的發行規模會低於2020年的3.75萬億元，預計規模在3萬億～3.5萬億元左右。
債券提前下發預期
提前下發下一年度部分新增債券額度，成為近年來地方債發行方式的一種特點。「提前下發部分債券額度，從中央的角度考慮是希望地方政府通過這部分債券帶動更多社會資本融資，從而拉動基建投資。」一位基層財政部門人士坦言。
對於提前下發的債券額度，全國人大常委會規定提前下達額度不得超過上一年度新增額度的60%。《中國經營報》記者梳理發現，2020年2月，財政部先後提前下達兩批地方債新增額度，共計18480億元，佔2019年新增額度3.08萬億元的60%，達到債券額度的授權上限。
上述基層財政部門人士指出，按照人大常委會的規定，提前下發債券額度需要遵循不得超過上一年度60%的上限要求，但這一要求並非嚴格不能調整。2020年我們經歷了疫情影響，穩增長的需求提升，在這樣的條件下突破限額也屬正常，但需要按照法定程序向相關部門報備。
基於2020年全國人大會議推遲召開的特殊情況，為不影響地方債發行進度，財政部向全國人大常委會申請相關程序後，在2020年4月提前下達了第三批地方債新增額度。在三批債券提前下達完成後，年內提前下發的債券總額度為28480億元，超過了2019年新增額度60%的比例限制。
中國投資諮詢有限責任公司政府與公共諮詢事業部諮詢總監朱磊告訴記者，通常情況下，從債券額度下發到正式發行都會有時間差，這幾年穩增長任務突顯，中央提前下發債券額度，一方面有利於縮短地方政府債券發行時間，另一方面也有利於提高債券資金的使用效率。
據記者了解，2015年全國人大常委會正式批准對地方政府債務餘額實行限額管理。按照規定，每年財政部在全國人大或其常委會批准的限額內提出分地區限額方案。
額度下達到地方後，地方政府需要經同級人大常委會批准後才可以發行地方債。受此規定影響，2015至2018年，地方債發行工作都是在全國兩會召開後才正式發行。
2019年開始，全國人大常委會授權財政部可提前下達部分債券額度。由於債券提前下達，2020年首個工作日，近10省市披露了3000多億元的債券發行計劃，其規模遠超2019年同期水平。
那麼2021年是否會提前下發債券額度？上述基層財政部門人士告訴記者，往年12月份財政部都會通知各地申報債券使用額度，2020年截止到12月底我們並沒有收到相關申報通知，因此2020年不會提前下發2021年的部分新增債券額度。「但是新增債券額度應該會在一季度陸續下達，估計全國兩會召開之前會形成一定規模。」
專項債口徑收窄
儘管債券額度沒有提前下達，但2021年專項債的發行規模依然是市場關注熱點。根據財政部的統計，2020年1～11月，全國發行地方政府債券62602億元。其中，發行一般債券22305億元，發行專項債券40297億元。
截至目前，新增專項債重點用於國務院確定的交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域，並積極支持「兩新一重」、公共衛生設施建設中符合條件的項目。
大嶽諮詢總諮詢師何濤在接受記者採訪時表示，受疫情影響，2020年專項債的使用範圍不斷擴大和優化，並在疫情防控、基建投資、紓困企業等領域發揮了明顯效果，為中國經濟高質量發展提供了有力支撐。
據悉，為對衝疫情影響，2020年我國新增了1萬億元財政赤字、並增發1萬億元抗疫特別國債，同時提高新增專項債額度至3.75萬億元。在一系列強對衝舉措下，2020年前11個月，民間固定資產投資同比增長0.2%，增速年內首次轉正。
國家統計局新聞發言人付凌暉在國新辦發布會上說，這說明隨著經濟的恢復，市場性的投資在增加，經濟運行逐步由政策帶動向市場內生增長轉變，民間投資累計增速由負轉正反映了這樣的特點。
然而，積極財政政策的持續發力，一定程度上也推升了政府槓桿率並加劇了地方財政壓力。根據中誠信國際研究院的統計，目前地方政府專項債務率（專項債務餘額/政府性基金預算收入）已攀升至100%以上，專項債務餘額增速也已超過政府性基金預算收入，專項債務風險不容忽視。
中誠信國際研究院高級研究員汪苑暉認為，從近年來數據看，2020年專項債新增額度屬於超常規發行，未來專項債進一步擴容的空間也有限。但基於穩增長和化解隱性債務需要，新增專項債額度也不宜出現大幅下降。「我們預測，2021年新增專項債額度可定在3.2萬億元左右。」
來自券商機構的預判顯示，2021年積極財政政策將逐漸恢復到「常態化」，相應地，地方政府專項債的規模需要有所減少，同時赤字率也應該下調至3%左右。
國泰君安宏觀研究院的報告指出，當前專項債面臨著項目資金閒置、收益不及預期等風險，加之債券市場信用風險釋放加速，2021年財政政策的寬鬆力度可能不及2020年，按此推測，預計2021年新增專項債的發行規模約為3.5萬億元，較之前的3.75億元有所減少。
增強財政可持續性
降低專項債發行規模除了財政政策適當收緊影響外，地方政府的債務風險也是中央考慮因素。一直以來，化解債務風險是地方政府債務管理的關鍵。
財政部統計口徑中，截至2020年11月末，全國地方政府債務餘額255595億元，控制在全國人大批准的限額之內。經第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議批准，2020年全國地方政府債務限額為288074.3億元。
上述基層財政部門人士解釋，當前債務率已經接近警戒區間（100%~120%）下限。如果2021年地方政府依然按照2020年的債券規模繼續發債，則2021年的債務率有可能進入警戒區間。
該人士介紹，自2015年新預算法允許地方政府舉債後，地方政府債券發行規模就維持在高位，遠遠高於同期經濟增速和財政收入增速。對此，財政部部長劉昆發文強調，要完善以債務率為主的地方政府債務風險評估指標體系，健全地方政府償債能力評估機制，防範化解地方政府隱性債務風險。
多位財稅人士認為，為防範地方政府違法違規舉債帶來的風險，財政部或將加強對違規違法舉債和隱性債務風險的防範和監管。
2020年最後一個月，財政部發布《地方政府債券發行管理辦法》，要求地方財政部門切實履行償債責任，及時支付債券本息，防範專項債券償付風險。同時，對新增債券、再融資債券、置換債券發行規模提出要求。
按照規定，債券發行規模不得超過財政部下達的當年本地區對應類別的債券限額或發行規模上限。
何濤認為，實際上地方財政部門每年債券發行規模，都在國務院批准的分地區限額內，2020年超額發行也屬於特例，2021年債券發行會回歸到正常水平，但發行規模下降不代表地方政府債務風險會降低。
「專項債擴容背後也暴露出一系列問題，比如專項債作為政府財政預算內資金，需結合項目屬性、收益性等因素優選符合國家重大戰略及補短板需求的項目，減少政府債務負擔。」何濤說。
在他看來，各地政府也需要提升專項債資金與項目的匹配程度、加強募投項目篩選以及進行動態風險監測等內容，進一步細化全生命周期的風險管理，防範專項債潛在風險。
財政部對此表態稱，專項債券要堅持資金跟著項目走的思路，加快建立項目儲備和前期準備、評估、遴選等工作機制，發揮債券對經濟建設有效拉動作用。
劉昆表示，未來要完善常態化監控機制，決不允許通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。要全面加強項目財政承受能力論證和預算評審，涉及財政支出的全部依法納入預算管理，堅決防範化解風險，以增強財政可持續性。