徵收拆遷中允許「督促解危排險」了？3個新問題須認真對待
2020-08-27 北京在明律師事務所■點擊右上角【關注】「北京在明律師事務所」頭條號，私信回復「諮詢」，即可享有一對一法律服務諮詢。
■本文作者：王小明 北京在明律師事務所
導讀：在以往的徵收拆遷實踐中，「督促解危排險」的性質通常被解讀為「以拆危促拆遷」，是一種行政目的不當的違法強拆、強遷行為。最高人民法院及地方上的一些法院也在裁判中明確將其定性為「刻意規避補償程序的程序濫用」行為，構成程序違法。但是，2019年12月25日，最高人民法院針對「方某某、戴某某與浙江省開化縣人民政府房屋行政強制再審一案」所作的（2019）最高法行申3154號裁定中，卻對此種情形提出了截然不同的裁判理由。那麼，這一變化裡面究竟反映出哪些值得廣大被拆遷人重視的新問題呢？本文，在明律師就為大家淺析這一最新裁判中的玄機……
【新問題一：行政機關有權直接申請危房鑑定？】
以往，根據《城市危險房屋管理規定》第7條的規定，房屋所有人和使用人有權申請危房鑑定。據此，若當地住建部門、鄉鎮政府、街道辦事處直接申請對被徵收房屋實施危房鑑定，往往在主體上會遭受質疑。
但最高法在前述裁判中卻就此給出了完全不同的態度：
《浙江省房屋使用安全管理條例》第十六條第二款規定，住房城鄉建設主管部門、其他有關部門和鄉（鎮）人民政府、街道辦事處發現房屋存在前款規定以外的重大險情的，可以委託房屋安全鑑定機構進行房屋安全鑑定。
因此，雖然《城市危險房屋管理規定》第七條第一款規定危房鑑定的申請人應為房屋所有權人或使用人，但由於浙江省已通過地方立法的形式授予有關行政機關危房鑑定申請權，故本案由開化縣住房與城鄉建設局（以下簡稱開化縣住建局）申請危房鑑定，於法有據。
在明律師提示：浙江省通過裁判中所述的地方性法規（2017年9月1日施行）賦予了有關行政機關依職權申請危房鑑定的權力，《城市危險房屋管理規定》作為部門規章是否優先適用存在疑問。故此，被徵收人在遇到「督促解危排險」情形時要注意查閱房屋所在地的地方性規定，在專業律師的指導下對此爭議問題進行謹慎的應對。
【新問題二：「督促解危排險」竟能斷水斷電？】
眾所周知，《國有土地上房屋徵收與補償條例》明令禁止通過「五斷」等行為迫使被徵收人搬遷。
但一旦徵收中引入了「督促解危排險」這個新因素，事情很可能會發生變化：
「再審申請人反映的其他斷水、斷電問題與本案被訴行政行為並無直接關聯性，相關屋內物品保全問題屬於行政賠償範疇，依法應當在其他案件中予以主張，另行尋求救濟。」
最高法的上述理由表述完全可以理解，本案中再審申請人訴的是「確認強拆行為違法」，斷水斷電的確與之無直接的因果關係。但《浙江省房屋使用安全管理條例》第28條的規定卻需要引起被徵收人的足夠重視：
設區的市、縣（市、區）人民政府認為有發生房屋安全事故現實危險的，應當立即啟動房屋使用安全應急處置預案，並可以根據實際情況決定採取下列措施，任何單位和個人不得阻撓：
（一）對水、電供應和可燃氣體、液體輸送進行控制；
（二）劃定警示區，實行臨時交通管制；
（三）徵用周邊建築物、構築物和有關設施；
（四）拆除或者破損相鄰建築物、構築物和有關設施；
（五）對危險房屋採取消除現實危險的必要措施；
（六）組織人員撤離；
（七）法律、法規規定可以採取的其他措施。
因前款第三項、第四項行為造成建築物、構築物和有關設施損毀、滅失的，設區的市、縣（市、區）人民政府應當組織修復或者給予補償。
簡言之，因針對城市危險房屋的「督促解危排險」牽涉重大公共安全事項，地方性法規賦予了有關部門採取一切強有力措施避免險情發生的行政權力。
一旦徵收拆遷因危房鑑定而轉化為「督促解危排險」，那麼幾乎所有拆遷中不讓幹的事情，如上所述都是可以幹的。
【新問題三：房屋徵收究竟能否與危房處置「並行」？】
最高法在這份裁判中對這一問題給出了最新的解答：允許！
房屋徵收背景下的危房處置問題。從與本案相關的法律規定看，危房處置與房屋徵收分屬不同的法律調整，遵循不同的法律程序。同一房屋既可能涉及危房解危問題，也可能涉及徵收補償問題，房屋徵收中並不排斥有權機關依法對危房進行處置。
本案中，開化縣政府系依照《浙江省房屋使用安全管理條例》、建設部《城市危險房屋管理規定》的相關規定對涉案房屋作出處理，與《國有土地上房屋徵收與補償條例》的相關規定並不存在根本性衝突，在再審申請人的安置補償權益得以保障之前提下，其主張房屋徵收背景下對危房作出處置有違相關法律立法目的、適用法律錯誤，依據並不充分，難以支持。
無獨有偶，《浙江省房屋使用安全管理條例》第24條也對「徵收」與「解危」的關係問題做了明確的規定：
經鑑定為成片危險房屋的，設區的市、縣（市、區）人民政府應當優先將其納入舊城區改建範圍，按照計劃組織實施危險房屋改造。
縣級以上人民政府可以依照相關法律、法規的規定對危險房屋實施徵收，或者對危險房屋予以購買、置換後，採取相應解危措施。
顯然，根據上述規定，當鑑定出成片危險房屋時，地方政府可以對危險房屋實施徵收。但疑問在於，因「解危排險」實施的徵收中能否同時適用「解危排險」的步驟措施呢？按照最高法對本案裁判的觀點，只要保障了被徵收人的合法補償權益，「解危排險」因牽涉重大公共安全需要就不存在任何問題了。
換個通俗點兒的說法，「釘子戶」不願搬遷通常是為了錢和安置房，但你的房屋都「危」了，難道你要錢、要房不要命嗎？
【補充：房屋所有人、使用人是否有權獲取危險房屋鑑定報告？】
「督促解危通知書」的事實依據就是專業鑑定機構出具的危險房屋鑑定報告。那麼，被徵收人能否依法獲取這份報告呢？「督促解危通知書」的作出程序又是怎樣的呢？
《浙江省房屋使用安全管理條例》中對此的規定如下：
……經鑑定為危險房屋的，房屋安全鑑定機構應當自出具房屋安全鑑定報告之日起三日內，將房屋安全鑑定報告送達委託人，並報住房城鄉建設主管部門備案。房屋安全鑑定報告提出立即停止使用意見的，房屋安全鑑定機構應當立即告知委託人，並報告住房城鄉建設主管部門。
委託人與房屋使用人不一致的，委託人應當將房屋安全鑑定報告的內容告知房屋使用人。
請注意，這裡僅僅是要求將鑑定報告的內容告知房屋使用人，並沒有規定需要依法送達。
經鑑定為危險房屋的，住房城鄉建設主管部門應當自收到房屋安全鑑定報告之日起三日內，向房屋使用安全責任人發出督促解危通知書，提出對危險房屋的處理意見和解危期限。督促解危通知書提出立即停止使用意見的，住房城鄉建設主管部門應當立即提請本級人民政府按照本條例規定採取應急處置措施。
房屋使用安全責任人應當按照督促解危通知書提出的處理意見和解危期限，採取維修加固、拆除等解危措施。督促解危通知書提出立即停止使用意見的，房屋使用安全責任人應當及時撤離或者組織人員撤離。
住房城鄉建設主管部門應當跟蹤督促、指導、協調房屋使用安全責任人採取解危措施，其他有關部門和鄉（鎮）人民政府、街道辦事處應當予以協助。
綜合以上對最高法最新裁判及浙江省有關規定的淺析，在明律師要鄭重提示廣大被拆遷人的是，在「實質性化解行政爭議」裁判大原則不斷推進的情況下，徵收拆遷中的「督促解危排險」問題遠沒有大家所理解的一個「行政目的不當」那樣簡單。一旦徵收與危房處置同步並行，勢必將給被徵收人爭取公平、合理補償的努力製造一定的困難和阻礙。及時尋求專業律師的幫助，根據個案的不同具體案情科學、合理確定提起程序的順序、方式，將顯得十分必要和具有現實意義。
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